新时代国家审计与中央审计委员会的功能融合
厉国威 葛鹏辉
【摘 要】 随着时代的不断发展，国家审计面临着新的挑战。改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。然而，新时代国家审计如何在中央审计委员会的领导下更好地发挥作用，二者之间如何有效进行功能融合是当前值得深入思考和研究的问题。文章简要介绍了中央审计委员会的成立对国家审计的影响，分析了国家审计与中央审计委员会两者功能融合的难点，并提出了对策。
【关键词】 中央审计委员会; 国家审计; 国家治理; 功能融合
【中图分类号】 F239 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）17-0127-04
一、中央审计委员会的成立对国家审计的影响
（一）中央审计委员会的组建缘由
随着时代的不断发展，国家审计面临着新的挑战，对新时代国家审计的组织结构和功能发挥提出了一些新的战略要求。譬如，国家审计制度自1983年恢复之后，在完成揭露和严肃查处违法违纪问题、规范财经行政管理秩序等重要任务方面虽然发挥了重要作用，但是由于现有的国家审计管理制度本身存在的独立性和权威性意识不强、双重领导等弊端，其主要功能并没有得到充分发挥。为了进一步加强党对审计工作的领导，全面发挥国家审计的功能和作用，党中央于2018年3月组建了中央审计委员会。中央审计委员会的成立被认为是新时代具有中国现代审计特色的社会主义审计改革和发展的一个重要里程碑，既充分整合了国家审计监督的职能和资源，同时也可以避免重复的监督，清除监督的盲区。
以史为鉴，可以知兴替。中央审计委员会最早可追溯至1934年，是当时中央政府的最高审计权力机构，其承担着监督整个苏区财政收支的重要职责[1]。当时的中央审计委员会由党中央直接领导，审计工作的独立性和审计的权威性很高，在管理和稳定苏区财政等多个重要事务方面发挥了重要的作用。
当前，我国极大的反腐力度特别需要国家审计监督机关提供强有力的政策和专业技术层面的支持。但是要更好地发挥国家的审计和监督作用，最大的难点就是国家审计在整个国家治理体系中如何定位，如何进一步提升国家审计的独立性和权威性，更好地发挥国家审计在国家治理体系中的作用，中央审计委员会的设立就为国家审计更好地发挥其职能和作用提供了不可或缺的政治上和组织上的支持和保障。杨肃昌[2]认为，我国目前组建中央审计委员会这一举措意义重大，一方面，国家审计在中央审计委员会的领导和支持下，其独立性、权威性得到极大提高，从而能够充分使用国家审计的专业技术和能力，发挥好国家审计监督的功能和作用;另一方面，国家审计监督机关可以向中央审计委员会报告在进行国家审计时发现的情况和问题，从而引起中央审计委员会和人民政府的高度重视，有利于审计成果转换以及解决在审计时面临的相关问题。
（二）中央审计委员会的成立对国家审计的影响
现阶段中央审计委员会主任由习近平总书记担任，层级之高前所未有，这也充分表明了我国对国家审计工作的重视。中央审计委员会的成立对国家审计工作的影响意义深远，具体体现在以下六个方面：
1.有利于中国共产党加强对国家审计工作的全面领导
中央审计委员会的成立有利于中国共产党加强对国家审计工作的全面领导。杨肃昌[3]认为，党和国家监督体系的建立可以有效确保国家公权力正确掌握和行使。而国家审计的功能和作用又可以通过中央审计委员会来加以有效保障，得以充分发挥。此外，中央审计委员会的成立也是从“全面从严治党”和“增强党自我净化能力”的思想政治高度来明确国家审计的工作重点和任务，重点就是要切实加强中国共产党对国家审计工作的主持和领导，充分发挥国家审计在党和国家政治监督体系建设中的重要作用。中央审计委员会成立后，有利于加强中国共产党的领导，为国家审计更好地发挥其职能提供不可或缺的政治和组织保障。
2.有利于拓展国家审计监督的广度和深度
一方面在中央审计委员会的领导下，有利于拓展国家审计监督的广度：可以对党中央重大政策措施执行情况实施跟踪审计，有利于政策执行后的反馈;可以对各级机关权力的行使状况开展审计监督，有利于完善问责机制;可以对重点民生方面开展重点建设项目的民生审计，对资金的使用情况进行监督，有利于维护人民群众自身利益。另一方面在中央审计委员会的领导下，有利于拓展国家审计监督的深度，深度挖掘社会经济运行中的风险和隐患，从而能够提出有效并且具体的建议，维护国家的经济安全，促进经济的高质量发展。同时，在面临审计监督广度和深度不断拓展而可能出现的新问题和新情况时，可以及时反映问题和意见，推进相关问题和情况的改进以及完善，特别是对于国家审计不断深化的新进展，有利于及时研究跟进，确保审计监督的到位有效。
3.有利于深化国家审计管理体制改革
由于我国现行的经济审计监督管理体系中仍然存在着地方经济审计监督主体过多、监督部门职权分散化和碎片化等诸多问题。譬如，地方审计机关接受上级审计机关和本级人民政府的双重领导，在日常审计工作当中由上级审计机关进行监督和领导，但是隶属于地方审计监督管理机关的经费、后勤保障乃至于审计行政管理计划的组织制定基本上由本级的地方人民政府直接主导，国家审计的独立性受到损害。中央审计委员会的成立能有效改善这种状况，有利于深化国家审计管理体制改革，加强中国共产党对于审计工作的组织和領导，为今后的国家审计工作发展提供有力指导。王立彦[4]认为，中央审计委员会的成立已经启动了当前国家审计管理体制从立法和行政型向司法和治理型的领导机构转变，审计署已经不单单是我国政府审计管理体系的一个内部审计专业的执行管理机构。中央审计委员会的成立，为当前国家审计管理体制的转型升级奠定了良好基础。
4.有利于推进国家审计监督全覆盖
孙宝厚[5]认为，我们需要把所有公共资金、国有资产、国有人力资源和其领导干部需要履行的经济和社会责任的具体情况都全部纳入国家审计监督的范围，构建全面覆盖的审计监督体系。国家审计在中央审计委员会的支持和领导下，充分发挥国家审计的功能和作用，并逐步实现审计监督多方面覆盖，从多个维度深层次地分析公共资金、国有资源等的审计监督管理和使用的情况，最终实现国家审计监督全覆盖。
5.有利于完善国家审计工作的机制
中央审计委员会的成立，一方面在审计上可以有效避免履行国家审计职责的多个部门交叉行使，从而避免出现无人进行的审计或重复工作的审计;另一方面通过建立完善审计工作的机制，可以有效发挥审计监督的积极性和效能。在中央审计委员会的领导下，可以积极探索建立实行国家审计机关人、财、物统一监督管理的具体措施和方法，建立一套适应当前国家治理需要的具有中国社会主义审计特色的国家审计工作监督管理模式。此外，还可以通过加强各个部门的内部审计来改善国家审计机关的工作效果，对于国家审计机关工作人员不熟悉或是不擅长的领域，可以借助社会审计的监督力量。通过建立国家审计、内部审计和民间审计的统一的工作协同机制，让整个审计监督体系形成合力，有利于彰显国家审计在国家治理体系中的作用。
6.有利于强化国家审计自身意识和能力的建设
中央审计委员会的成立有利于强化国家审计自身意识和能力的建设。秦荣生[6]认为，推进审计行业信息化的发展无疑是推进国家信息化审计的一条必经之路，以审计信息化来推动加强国家审计自身意识和能力的建设。首先，国家审计机关领导干部需要进一步积极探索如何有效地运用信息化大数据审计技术，加强审计大数据与当前信息化审计工作的综合应用，实现審计信息化。其次，需要进一步强化对审计机关领导干部的信息化审计意识的建设，引导广大审计机关领导干部注重自身审计意识和能力的建设。正如中央审计委员会第一次会议上强调的，要坚持科技强审，加强审计信息化建设，对审计技术方法和组织模式进行改革创新，进一步强化国家审计自身意识和能力的建设，提高今后审计工作的效率和精准度。
二、中央审计委员会与国家审计两者功能融合的难点
国家审计与中央审计委员会两者功能融合，一方面可以发挥国家审计机关专业的审计技术，国家审计作为评价政府及公共部门工作绩效的重要制度顶层设计，可以有效弥补社会公众的参与由于对审计专业知识缺乏的局限，促进政府及公共部门提高决策和公共服务的水平。另一方面又可以使其能有效提高对国家审计的独立性及其决策的权威性，对中央审计委员会与国家审计两者功能的融合充分发挥主导作用提供了政治和组织层面上的支撑和保障。一般来说，党对重大工作的领导通常会建立专门的制度机制，包括具有指导和规范性质的领导小组制度和更具正式性的负责履行工作决策、议事、协调和管理职能的委员会工作制度[7]。尤其是当前中央审计委员会才刚刚成立，未来中央审计委员会与国家审计二者之间的功能融合可能会存在诸多难点，主要体现在以下四个方面：
（一）国家审计组织结构存在缺陷
随着时代的发展，审计的理念也在不断扩展，审计的内容得到了极大的丰富，原有的国家审计组织结构越来越不能很好地适应现代审计发展的需要，这也就造成了审计效果的削弱、审计人力和资源的严重浪费以及审计质量和效率的低下，国家审计组织结构的缺陷可能会影响中央审计委员会与国家审计两者功能融合的效率。从国家审计制度的保障来看，国家审计是在宪法和国家有关法律规定下确立的一项基础性的制度和组织安排，是国家权力的制衡和机制的重要方面[8]。我们从历史需要层面明确认识了国家审计在社会主义国家的治理和体系建设中的重要性和地位，对症下药，弥补国家审计在治理和结构建设中存在的局限性和缺陷，在中央审计委员会的领导下更好地发挥国家审计组织结构的功能和作用，这也是加快推进社会主义国家审计制度建设现代化的重要基础和前提。
由于我国现有的国家审计组织结构所存在的独立性不足、权威性不强等诸多问题，影响了中央审计委员会与国家审计两者功能的融合，审计机关既要承担向本级人大常委会提交审计工作报告，又要向政府提交审计结果报告制度，也是国家审计结构存在缺陷的一个重要因素。国家审计与中央审计委员会两者功能如果充分融合，能够加快完善国家审计制度，由中国共产党独立领导，增强其独立性和权威性，从而促进中央审计委员会与国家审计两者的功能融合，推进社会主义国家审计制度建设现代化。
（二）国家审计承担着双重受托责任
现阶段，我国的各级国家审计机关既能够接受人大的授权委托，监督各级人民政府的职责履行情况，同时，国家审计机关又直接隶属于人民政府，在其同级人民政府的监督和领导下依法开展国家审计工作。这样一来国家审计机关所负责的国家审计监督工作就成为了各级人民政府的行政权力和行为的一部分，实质也就变成了各级人民政府既可以依法履行人大的授权和委托的审计职责，又可以对自己的审计职责和履行情况进行检查和监督，这就直接导致了国家审计机关在履行国家审计监督职责时，向人大提交的审计工作报告信息受到质疑，削弱了国家审计机关的审计监督效果。如何协调好党委、人大、政府三者之间在领导审计工作的关系，成为摆在新的中央审计委员会面前的一个难题。
（三）两者之间职权划分不明确
现阶段有关中央审计委员会制度的理论基础研究甚少，而中央审计委员会制度本身作为我国审计制度的创新举措，迫切需要开展广泛的、深入的、细致的、有针对性的研究。譬如，中央审计委员会、政府和人大都在负责国家审计工作的时候，这些部门和领导与审计机构之间的分工和职责该如何进行协调;各级地方党委政府是否还需要重新组建各级审计委员会，省级以下的审计委员会体制的改革如何与这一新的制度体系相适应等问题，仍然需要从国家制度层面进行进一步的细化。就目前而言，对于中央审计委员会职责的具体规定还十分笼统，而一些需要通过中央审计委员会进行决策的部门和事项也没有做出具体明确规定。
随着各级党委审计委员会的成立，其具体职权范围迫切需要通过相关的制度政策规定予以明确。此外，省一级地方党委的审计委员会制度作为对决策权的议事和协调的机构，其所规定的决策权的性质和范围，以及需要报请中央审计委员会所决策的具体事项，同样需要进一步明确[9]。中央审计委员会与国家审计两者之间是否能够有效地融合，两者之间的职权划分需要明确并进行细化。
（四）中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会的职能边界不清
中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会三者同时并存，势必面临一个不可回避的问题：中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会的职能边界如何划分，怎么划分，划分应当遵循的基本逻辑和基本方法是什么，这也是将来开展审计理论研究应当厘清的问题。
国家审计机关和国家监察委员会在监督查处违法违纪的行为、惩治贪污腐败等各个方面都发挥着重要的作用，彼此之间的工作都需要切实做好相互协调。国家监察委员会体制在第一次改革之后，监察委员会与“一府两院”的机构并列，成为了中央政府专责检查反腐败的国家最高监察机关。监察体制改革之所以未将审计监督职能并入监察机关，正是因为审计职能范围要远大于反腐败这一定位，审计机关在推进党和国家重大政策措施贯彻落实、查找和揭示宏观经济运行中存在的潜在风险等方面都发挥着重要作用，这些建设性职能是监察机关所没有的[10]。而中央审计委员会这个新主导机制的出现也是为了加强中国共产党对国家审计工作的领导。目前而言，三者之间的领导与被领导关系、权责划分、如何相互协调等方面尚缺乏系统、明晰的规范细则，这也成为了制约中央审计委员会与国家审计两者功能融合的一个因素。
三、中央审计委员会与国家审计两者融合的对策
新时代，如何做好中央审计委员会与国家审计两者功能的融合是影响国家治理现代化的一个重要因素，中央審计委员会与国家审计两者功能的融合有助于国家审计职能的充分发挥。针对以上中央审计委员会与国家审计两者功能融合的难点，提出以下四点对策：
（一）加强中国共产党的领导
中国共产党统一领导国家审计工作，既是中央审计委员会成立和存在的基础和前提条件，又是新时代中央审计委员会成立后能够真正充分发挥其作用的重要政治权力保障。新时代，在中国共产党的统一领导下，国家审计的独立性、权威性大大地提升，从而真正实现对全国各级党政机关、事业单位、民主党派、人民团体等进行严格的审计监督，有利于进行审计监督全覆盖。因此，必须进一步强调新时代中国共产党统一领导国家审计工作的重要地位和意义，始终站在全局的高度统领全国审计工作，优化和配置国家审计监督资源，构建全面的国家审计监督体系。在党的统一领导下，国家审计既可以从经济监督方面为国家治理提供专业的技术支持，又可以确保党员领导干部规范行使其权力，推进党中央相关政策的贯彻落实，最终实现国家审计与中央审计委员会两者的功能融合，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
（二）明确两者职权划分
在中央审计委员会与国家审计两者功能融合进程当中，中央审计委员会对于哪些属于审计监督的重大事项并没有具体明确，各级国家审计机关职权范围也需要通过相关制度规定予以说明，可以考虑在《中央审计委员会工作规则》和各省级党委《审计委员会工作规则》的基础上，明确各级审计委员会的职权划分，并且细化各级国家审计机关的职权范围，尤其要对省级审计机关的人、财、物等方面的管理职责做出具体规范。中央审计委员会是审计工作的领导机构，国家审计机关是在中央审计委员会的领导下开展工作，二者之间的权责划分需要进一步明确和细化。省级审计委员会属于同级党委领导，明确二者之间各自的职权，可以更好地帮助国家审计机关与党委建立衔接机制，及时反映审计发现的重大问题并予以解决，有利于维护社会公众利益。
（三）进一步厘清中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会的职能和边界
随着审计和监察体制的改革，需要进一步厘清中央审计委员会、国家审计和国家监察委员会三者之间的关系。审计权和监察权两者同在国家治理监督体系之中，中央审计委员会的成立无疑加强了国家审计的独立性和权威性，三者之间呈现出一种全新的领导与相互协作的关系。中央审计委员会与国家审计两者功能融合加强了国家审计与党委的沟通联系，可以充分发挥国家审计的效用。例如，国家审计可以定期或不定期地向党委汇报审计中发现的重大问题。国家审计与国家监察委员会的协同合作，一是可以加强国家审计与国家监察委员会的联系;二是可以将参与监察工作与制定审计工作相融合，充分利用监察委员会的巡察成果，提升国家审计工作的效率和效果。
（四）加强对国家审计权的监督和制约
国家审计作为国家治理体系的一个重要组成部分，其权力来源于人民，并对人民负责。同时，其自身的权力也需要得到监督和制约，否则权力行使过程中就有可能违背宪法和法律在创立审计权时的初衷，权力可能会被滥用。加强对国家审计机关审计权的监督和制约最好的方法就是实现对权力的制衡。对国家审计权力的制衡，从外部看，一方面审计权和监察权两者权力的分工便是一种制衡;另一方面，“人大”对审计机关的监督也是一种外部制衡机制。关于内部的制衡，通过加强对审计机关领导干部的内部监督，确保监督者遵纪守法，实现对审计权力的内部制衡。因此，通过加强内外部的制衡机制可以有效防止中央审计委员会与国家审计两者功能融合后审计权力的滥用，保障国家审计监督权的依法、依规行使，更好地发挥国家审计在国家治理体系中的作用。
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