我国幼小衔接教育政策的演变与反思
刘源 程伟 董吉贺
[摘 要] 从新中国成立至今，我国就幼小衔接教育工作相继出台过一系列教育政策，经历了从幼儿园单向执行主体时期（1949～1988年）到幼儿园和小学双向执行主体时期（1989～2009年）再到多元利益相关者执行主体时期（2010年至今）的演变过程。本研究采用由政策工具和幼小衔接生态系统维度构成的分析框架对这些教育政策进行分析，结果发现其使用的政策工具趋于多元化，但各类政策工具的组合配置仍缺乏系统性;幼小衔接生态系统趋于综合化，但各子系统的具体内容仍不够全面;政策总体趋于科学化，但在幼小衔接关键问题上仍不够科学;中央政府与地方政府颁布的相关政策一致性较高，但在互补性上仍有待提高。政策工具的特性、政府的偏好、幼小銜接生态系统的复杂性及相关研究的滞后是影响我国幼小衔接教育政策的主要因素。未来在完善幼小衔接教育政策时，应注意中央政府与地方政府相关政策的衔接和互补;根据政策问题的性质选择恰当的政策工具，优化政策工具之间的组合配置;合理利用激励性工具和能力建设工具，提升幼小衔接教育政策的可行性;全面剖析幼小衔接生态系统中的各方利益诉求，统筹配置相关政策工具;加强幼小衔接关键问题研究和政策转化，促进幼小衔接教育政策科学发展。
[关键词] 幼小衔接;教育政策;政策工具
一、问题提出
政策，或称公共政策，是指“国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则”，包括政治政策、经济政策、社会政策和科教文卫政策等。[1]其中，教育政策是指“政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而平衡各方的教育利益、协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”。[2]一般而言，教育政策具有以下三种功能：一是对教育事业的发展提出明确的目标和措施;二是协调和平衡各种教育内外关系;三是解决或预防某一教育问题。[3]为了发挥上述功能，实现教育政策的效能，一方面，教育政策的制定和完善需要根据教育政策问题，谨慎地提出教育政策目标与具有科学性和可行性的措施，从而使之成为解决或预防某一教育问题的“最有可能发挥预期效果的条件”;[4]另一方面，教育政策的制定和完善需要兼顾各利益相关者的利益诉求，化解“全局性或部门间的冲突”“部门内的冲突”以及“分部门的冲突”，[5]从而确保教育事业均衡有序发展。例如经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）于2012年1月发布的《强势开端Ⅲ：学前教育质量工具箱》提出了保障早期教育质量的5个杠杆，[6]2015年10月发布的《强势开端Ⅳ：早期教育与保育质量的监测》则分析了机构服务质量监测、教师教育质量监测和儿童发展质量监测等三个方面。[7]然而，随着对学前教育质量提升的关注，如何确保高质量的学前教育能够保障儿童在后继教育中获得成功和幸福感，以及如何确保高质量的学前教育获得延续等问题相继显现，因而确保高质量的幼小衔接教育工作就显得尤为关键了。为此，经济合作与发展组织于2017年6月发布《强势开端Ⅴ：幼小衔接》，提出了保障幼小衔接教育工作顺利开展的六项措施，即“为儿童准备好学校”“正确认识幼小衔接”“满足教师需求”“促进幼小衔接过程中的公平”“制定国家政策并鼓励地方领导力”和“支持幼小衔接的科学研究”，以便确保早期教育质量能够延续，增进幼儿获得幸福感和实现教育公平。[8]可见，教育政策作为“一种权威性的社会价值分配方案”，[9]对于引导和调节教育事业的发展方向、工作重点和具体内容具有十分关键的作用。
从新中国成立至今，我国就幼小衔接教育工作相继出台过一系列教育政策，旨在促进和保障幼儿顺利实现从幼儿园教育向小学教育的过渡，并取得了一定的成效。但是，目前在教育实践中仍存在幼小衔接观念不科学，幼小双向衔接机制尚未完全建立，幼小衔接课程和评价机制缺乏等问题。这些问题的存在，在一定程度上反映出幼小衔接教育工作的目标和措施尚有待完善，幼小衔接各利益相关者的利益诉求尚有待被充分关照等现实问题，因此，有必要通过完善相关教育政策来引导和调节幼小衔接教育工作。
就幼小衔接教育问题而言，以往对于幼小衔接的研究主要集中在以下四个方面。一是对幼小衔接的认识。有学者将幼小衔接理解为儿童从以游戏为主的学习环境过渡到以系统化结构教学为主的小学的过程。[10]二是幼小衔接中的利益相关者。以往研究对不同利益相关者的利益诉求进行了探讨，如有学者分析研究了主要利益相关者对幼小衔接认识的差异，结果发现不同利益相关者在儿童生态发展因素、儿童学习品质因素、师生关系因素、教育期望因素、儿童时空环境因素等方面的认识上存在显著差异。[11]三是幼小衔接的现实问题与对策。以往研究主要从主体、内容和方式等三个方面对幼小衔接的现实问题进行了探讨，如幼小衔接存在幼儿园单向迎合小学的问题、幼小衔接过于强调知识的衔接而忽视其他方面的衔接、幼小衔接凸显被动的接受式学习等问题，并据此提出了相关的对策建议。四是国外幼小衔接经验介绍。这方面的研究主要侧重于对国外通过法律法规以及相关政策保障幼小衔接和通过一系列制度设计加强幼小衔接的相关经验的介绍。[12][13][14][15][16][17]在幼小衔接教育政策研究方面，有研究指出，缺少合理的政策支持增加了幼儿园“小学化”治理难度，[18]另有研究从“零起点”政策背景的角度出发，指出应制定更科学的幼小衔接教育政策以回答儿童应该为入学做好哪些准备的问题。[19]可以发现，已有研究对于幼小衔接相关理论和实践问题已经做了大量的有益思考和分析。但是，就幼小衔接教育政策而言，除了上述有关介绍国外幼小衔接教育政策的研究之外，对于我国幼小衔接教育政策是否科学、合理的分析和反思，既缺少全面的历史性梳理，也未能从微观角度做全面深刻的研究。因此，本文拟从历史的视角，基于我国幼小衔接教育政策的历史演进阶段划分，采用由政策工具和幼小衔接生态系统维度构建的幼小衔接教育政策二维分析框架，对新中国成立70年来的幼小衔接教育政策工具选择和使用的类型、特点及影响因素进行分析，以期深入审视当前我国幼小衔接教育政策的科学性和合理性以及政策执行效能的影响，从而为未来幼小衔接教育政策的完善提出有益建议，以有效促进身处幼小衔接阶段的儿童身心和谐健康成长和推动我国基础教育事业健康持续发展。
二、研究方法
（一）内容分析法
内容分析法是对被记载下来的人类传播媒介的研究，其本质是一种编码，即将原始材料转换成标准化形式材料的过程。[20]因此，使用内容分析法既可以将文字、影像等资料内容转化为可用于定量分析的数据资料，并使用量化统计方法来呈现、分析和解释结果;同时，也可以就研究对象中的显性内容和隐性内容进行质性研究和分析。
（二）文本选择
为保障幼小衔接教育政策文本分析的全面性和可靠性，本文选取了我国从1949年到2019年颁布的有关幼小衔接的代表性教育政策，共31份（见表1）。其中，中央政府颁布的幼小衔接教育政策文本25份，地方政府颁布的幼小衔接教育政策文本6份;专门性幼小衔接政策9份，非专门针对幼小衔接教育问题的政策文件22份。以此作为内容分析研究对象能够确保本文的科学性和恰当性。
（三）分析框架
政策过程“开始于思考，通过行动进行，并结束于解决”。[21]据此，熊跃根具体分析了政策过程中的行动主体，并指出明确政策实施对象对于保障政策运行具有关键作用。[22]由此，本文以现有幼小衔接教育政策文本中规定的主要的政策实施（或执行）主体作為划分新中国成立70年来我国幼小衔接教育政策演变历程时间阶段的依据，同时，引入政策工具和幼小衔接生态系统两个维度构建二维分析框架，对新中国成立70年来颁布的幼小衔接教育政策文本展开分析。其中，政策工具维度主要是通过使用量化研究方法对政策工具进行分类，并进行统计分析。幼小衔接生态系统维度则从微观系统、中观系统、外观系统和宏观系统四个方面出发，就幼小衔接教育政策中作用于幼小衔接生态系统的政策工具的频次、分布特征等进行统计分析，并据此呈现出幼小衔接教育政策工具选择和结构现状、存在的问题或缺失。
1. 政策工具维度。
政策工具是指“为实现政策目标而对政策手段做出的具有权威性的选择”，[23]它是当前分析政策制定科学与否的重要手段。通常情况下，政府在制定一项政策时需要根据政策目标、具体任务、不同政策工具的特点和政策环境选择一种或多种政策工具，从而保证政策执行效能。本文根据教育政策具有的“目的性与可行性”“稳定性与可变性”“权威性与实用性”和“系统性与多功能性”等特征，[24]采用麦克唐纳尔（McDonnell L. M.）和埃尔莫尔（Elmore R. F.）提出的政策工具分析框架，它包括命令性工具、激励性工具、能力建设工具、权威重组工具和劝告性工具五大类（见表2）。[25][26]
在上述分析框架中，命令性工具是指规范个人和机构的规则，体现了国家或政府推动相关政策的强制性权威。激励性工具是指通过显性的经济激励手段或其他奖惩手段支持和推动相关政策执行的手段。能力建设工具是指通过拨款、制度建设以及政策倾斜来支持个人和机构实现其职能的长远建设和深层变革的手段。权威重组工具是指政府为实现政策目标而将权力重新授权给不同的个人或机构的手段。劝告性工具是指政府通过承载某种信息的文本劝告和鼓励个人和机构依据政策所体现出的价值来表现出与之相一致的行为模式的手段。在本文的分析中，笔者严格以麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具框架为标准①，判断政策文本及其具体内容使用的是何种政策工具。
2. 幼小衔接生态系统维度。
邓禄普（Aline-Wendy Dunlop）通过借鉴布朗芬布伦纳（Urie Bronfenbrenner）的人类发展生态系统理论，对幼小衔接问题进行了专门研究，并提出了处在幼小衔接阶段的儿童所处的生态系统。这一生态系统包括四个方面，即微观系统、中观系统、外观系统和宏观系统（见图1）。
其中，微观系统是指儿童直接接触或参与的环境系统，主要由家庭、幼儿园、小学组成。在微观系统中，儿童与父母、教师会在他们各自重叠的经历和他们生活的文化背景下构建从幼儿园教育向小学教育的过渡。中观系统是指微观系统间的相互联系和相互作用，它代表了儿童的过渡经历，即从家庭到幼儿园教育、从幼儿园教育到小学教育、从家庭到小学教育的交叉过渡。外观系统是指那些幼儿并不直接参与其中，但是却对影响儿童发展的微观系统产生影响的要素，诸如地方政府教育政策、社会服务、父母职业、社区环境等。宏观系统是指那些广泛存在着的社会影响，诸如政府公共政策、社会制度、文化传统、意识形态以及社会价值观等。[27][28]在本文的分析中，笔者严格以邓禄普幼小衔接生态系统理论给出的各系统的界定为标准，判断政策文本及其具体内容涉及的是哪个系统。
3. 二维分析框架构建。
基于政策工具维度和幼小衔接生态系统维度，本文构建了幼小衔接教育政策文本内容分析的二维分析框架图，如图2所示。
（四）研究过程
首先，查阅幼小衔接教育政策原始文本。本文通过查找相关教育政策法规文献汇编资料、中华人民共和国教育部官网和各省市教育行政部门官网，查到新中国成立70年来有关幼小衔接的代表性教育政策，共计31份。
其次，对所有原始文本进行内容编码。本文以上述31份幼小衔接教育政策文本中每一条相关条款作为一个分析单元，并以此作为幼小衔接教育政策工具二维分析框架所要分析的内容，共计形成145个分析单元。本文按照“政策编号—政策名称—相关条款—要点编码”的顺序对31份幼小衔接教育政策文本、145条分析单元进行编码，形成政策文本内容相关条款编码表（见表3）。
注：1.“要点编码”规则：政策编号—相关条款编号—政府层次—专门程度—政策工具类型—生态系统类型。2.政策编号：按照政策颁布年份和月份先后顺序依次排列，并赋以顺序编号。3.相关条款编号：根据相关条款在政策文本中的先后顺序依次排列，并赋以顺序编号。4.政府层次：1=中央政府颁布的幼小衔接教育政策，2=地方政府颁布的幼小衔接教育。5.专门程度：1=专门性幼小衔接教育政策，2=非专门性幼小衔接教育政策。6.政策工具类型：1=命令性工具，2=激励性工具，3=能力建设工具，4=权威重组工具，5=劝告性工具。7.生态系统类型：1=微观系统，2=中观系统，3=外观系统，4=宏观系统。8.举例：“1-1-1-2-1-1”的具体含义为，第1个幼小衔接教育政策—第1个相关条款—中央政府—非专门性幼小衔接教育政策—命令性工具—微观系统
上述编码工作首先由第一作者完成，获得“编码1”;为了验证编码工具的信度，第二作者和第三作者也分别进行了编码，获得“编码2”和“编码3”。对三位作者的编码结果进行Kendalls W检验，结果发现肯德尔W=0.735，P<0.001，表明三位评分者之间具有一致性，编码结果具有较高的可信度，进行进一步分析是有意义的。
第三，依据幼小衔接教育政策工具二维分析框架进行量化和质性分析。使用SPSS 19.0软件对幼小衔接教育政策中使用的政策工具及其子工具的类型、占比等进行计量分析，在此基础上，对不同阶段的政策工具和生态系统的类型、特点、主要问题及影响因素进行质化分析。
三、新中国成立以来幼小衔接教育政策的演变历程
如前所述，本文以幼小衔接教育政策文本中规定的主要的政策实施（或执行）主体作为划分新中国成立70年来我国幼小衔接教育政策演变历程时间阶段的依据，划分了以下三个时期，即幼儿园单向执行主体时期（1949～1988年）、幼儿园和小学双向执行主体时期（1989～2009年）和多元利益相关者执行主体时期（2010年至今），并依据幼小衔接教育政策工具二维分析框架对每个阶段政策文本中选择和使用的各类政策工具和幼小衔接生态系统的类型与特点进行分析。
（一）幼儿园单向执行主体时期（1949～1988年）
1952年3月，教育部颁布的《幼儿园暂行规程草案》明确规定幼儿园的任务“是使他们的身心在入小学前获得健全的发育”，但不进行识字教育和测验。然而，1960年7月，《教育部、全国妇联关于在幼儿园教学汉语拼音、汉字和算术的通知》又提出幼儿园“应该尽可能进行汉语拼音、识字、算术等教学”的要求。从改革开放到80年代中后期，我国逐渐进入经济社会发展转型期，中央政府共制定了5份幼小衔接教育政策，并且在相关内容上也做了局部调整，这其中包括1979年11月教育部颁布的《城市幼儿园工作条例》，1981年10月教育部颁布的《幼儿园教育纲要（试行草案）》，1983年9月教育部《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，1986年6月国家教委《关于进一步办好幼儿学前班的意见》和1988年8月国家教委、国家计委等8部门《关于加强幼儿教育工作的意见》。本文选取这一阶段上述有关幼小衔接的代表性教育政策文本进行政策工具维度和幼小衔接生态系统维度的分析。
1. 政策文本政策工具维度分析。
这一阶段7份政策文本共计16个分析单元，分别将其归入五类政策工具并进行计量分析后，获得这一阶段幼小衔接教育政策工具比例分布图（见图3）。其中，命令性工具使用频次为16次，占全部政策工具的55.17%;劝告性工具使用频次为6次，占全部政策工具的20.69%;能力建设工具使用频次为5次，占全部政策工具的17.24%;激励性工具和权威重组工具使用频次各为1次，各占全部政策工具的3.45%。
同时，分别对7份政策文本进行各类政策子工具分类计量分析，获得的结果如表4所示。
从政策子工具分布情况来看，命令性工具中，“要求”“标准”等子工具使用频次较高;劝告性工具中，“告知行为文本”是主要使用的子工具;能力建设工具中，“制度建设”是主要倚重的子工具;激励性工具和权威重组工具中则以“惩罚”和“体制机制改革”为唯一使用的子工具。由上表不难看出，绝大多数政策子工具在这一阶段尚未得到使用。
2. 政策文本幼小衔接生态系统维度分析。
在政策工具维度分析的基础上，引入幼小衔接生态系统维度对7份政策文本进行计量分析，获得如图4所示的幼小衔接生态系统政策工具分布结果。
从图4可以发现，政策工具的使用主要集中于幼小衔接生态系统中的微观系统，并且这一微观系统主要指向幼儿园单方面承担幼小衔接教育工作。但是，在20世纪80年代后期，开始出现以幼儿园与小学作为幼小衔接教育工作密切相关的两个执行主体的端倪，并由此产生了针对由幼儿园与小学构成的中观系统使用政策工具的情况。总体来看，这一阶段政策工具在幼小衔接生态系统维度使用上分布并不合理和均衡，由此显现的幼小衔接教育问题不可忽视。
（二）幼儿园和小学双向执行主体时期（1989～2009年）
就我国幼小衔接教育政策的演变而言，1989年6月由国家教委颁布的《幼儿园工作规程（试行）》具有里程碑意义。这份政策文本首次在“幼儿园的任务”中将“使幼儿的身心在入小学前获得健全的发育”“为入小学打好基础/作好准备”等内容删除，并首次明确规定“幼儿园和小学应密切联系，互相配合，注意两个阶段教育的相互衔接”。这一表述在1996年3月国家教委颁布的《幼儿园工作规程》中延续下来，从而奠定了80年代末期以来我国幼小衔接教育政策的基本思路。1991年6月，国家教委颁布的《关于改进和加强学前班管理的意见》及其附件《学前班保育与教育的基本要求（试行稿）》对于规范学前班幼小衔接教育工作发挥了重要作用。2001年7月，教育部颁布了《幼儿园教育指导纲要》，进一步规范了新时期幼儿园教育工作，具有划时代意義，并对幼小衔接教育工作改革和发展起到了促进作用。另外，2008年5月，上海市颁布的《幼儿园幼小衔接活动的指导意见》是首部地方政府颁布的关于规范和引导幼小衔接教育工作的专门性幼小衔接教育政策，在全国各地都发挥着示范带头作用。本文选取这一阶段上述有关幼小衔接的代表性教育政策文本进行政策工具维度和幼小衔接生态系统维度的分析。
1. 政策文本政策工具维度分析。
这一阶段5份政策文本共计35个分析单元，分别将其归入五类政策工具并进行计量分析后，获得这一阶段幼小衔接教育政策工具比例分布图（见图5）。其中，命令性工具使用频次为30次，占全部政策工具的37.50%;能力建设工具使用频次为22次，占全部政策工具的27.50%;劝告性工具使用频次为15次，占全部政策工具的18.75%;权威重组工具使用频次为9次，占全部政策工具的11.25%;激励性工具使用频次为4次，占全部政策工具的5.00%。
同時，分别对5份政策文本进行各类政策子工具分类计量分析，获得的结果如表5所示。
从政策子工具分布情况来看，本阶段相较于前一个阶段，更多的政策子工具被使用到幼小衔接教育政策之中。同时，根据表5呈现的统计数据来分析，这一变化主要是由上海市颁布的专门性幼小衔接教育政策带来的。这在一定程度上反映出，出台专门性幼小衔接教育政策的必要性和可行性。
2. 政策文本幼小衔接生态系统维度分析。
在政策工具维度分析的基础上，引入幼小衔接生态系统维度对5份政策文本进行计量分析，获得如图6所示的幼小衔接生态系统政策工具分布结果。
从图6可以发现，本阶段相较于前一阶段，政策工具虽然仍较集中于幼儿园这一微观系统，但是，微观系统中的小学以及中观系统中以幼儿园—小学为核心的幼小衔接教育工作双向执行主体的模式已经基本形成，并且幼儿园—家庭、小学—家庭等中观系统也得到了相应的认同。与此同时，包括地方教育行政部门监管、社会服务等在内的外观系统也在这一阶段得到体现。总体来看，这一阶段政策工具在幼小衔接生态系统维度使用上分布趋于合理和均衡，在一定程度上有利于消除幼小衔接教育问题。
（三）多元利益相关者执行主体时期（2010年至今）
2010年11月，随着国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，我国幼小衔接教育政策也迎来了新的变革。总体而言，2014年11月教育部、国家发展改革委、财政部《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，教育部分别于2016年3月和2017年出台《关于开展2016年全国学前教育宣传月活动的通知》和《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》都将综合治理幼儿园“小学化”问题列入其中。更为重要的是，2018年11月和2019年6月，中共中央、国务院颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》和《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中有关“开展幼儿园‘小学化专项治理行动，坚决克服和纠正‘小学化倾向，小学起始年级必须按照国家课程标准坚持零起点教学”和“严格按课程标准零起点教学，小学一年级设置过渡性活动课程，注重做好幼小衔接”的要求，进一步明确了新时期幼小衔接教育工作的基本要求、基本任务和发展方向。
具体而言，在幼儿园和小学方面，教育部于2012年9月颁布《幼儿园教师专业标准》和《小学教师专业标准》，2012年10月颁布《3～6岁儿童学习与发展指南》，2013年8月出台《小学生减负十条规定》以及2016年3月颁布《幼儿园工作规程》等政策，从教师、课程、教学等方面就幼小衔接教育工作作出了明确的规定。在家庭方面，教育部于2012年2月出台《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》，明确规定应发挥家长委员会的积极作用，防止和纠正幼儿园教育“小学化”。在幼小衔接教育问题综合治理方面，教育部分别于2011年12月和2018年7月出台《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》和《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，在全国范围内整治幼儿园“小学化”倾向、小学一年级非“零起点”教学等问题，得到各地高度重视和积极响应并取得了显著成绩。[29]另外，这一阶段各地方政府也出台了多份幼小衔接教育政策，包括2015年9月浙江省教育厅办公室《关于做好“幼小衔接”教育的指导意见》，陕西省教育厅于2016年4月和2019年4月出台的《幼儿园小学衔接工作指导意见》和《陕西省关于规范“幼小衔接”工作的指导意见》，2016年5月山西省教育厅《山西省教育厅关于进一步规范幼儿园保教行为提高幼儿园保育教育质量的通知》，2018年8月天津市教委《关于科学开展幼小衔接工作的指导意见》，这些政策在一定程度上推动了全国各地幼小衔接教育工作的规范性和科学性开展。本文选取这一阶段上述有关幼小衔接的代表性教育政策文本进行政策工具维度和幼小衔接生态系统维度的分析。
1. 政策文本政策工具维度分析。
这一阶段19份政策文本共计94个分析单元，分别将其归入五类政策工具并进行计量分析后，获得这一阶段幼小衔接教育政策工具比例分布图（见图7）。其中，命令性工具使用频次为94次，占全部政策工具的45.19%;能力建设工具使用频次为42次，占全部政策工具的20.19%;劝告性工具使用频次为35次，占全部政策工具的16.83%;权威重组工具使用频次为24次，占全部政策工具的11.54%;激励性工具使用频次为13次，占全部政策工具的6.25%。
同时，分别对19份政策文本进行各类政策子工具分类计量分析，获得的结果如表6所示。
从政策子工具分布情况来看，本阶段与之前两个阶段相比，除“资金”“拨款”两类政策子工具未被使用外，其他诸类政策子工具都被使用到幼小衔接教育政策中。这表明，我国幼小衔接教育政策在使用政策工具方面更加优化。
2. 政策文本幼小衔接生态系统维度分析。
在政策工具维度分析的基础上，引入幼小衔接生态系统维度对19份政策文本进行计量分析，获得如图8所示的幼小衔接生态系统政策工具分布结果。
从图8可以发现，本阶段较之于前两个阶段，政策工具的使用基本覆盖了幼小衔接生态系统的各个子系统，并且作用于中观系统的政策工具比例超过了作用于微观系统的政策工具比例。这表明，这一阶段的幼小衔接教育政策在落实“双向衔接”理念、加强家园（校）合作等方面有了长足进步，为幼小衔接教育工作的开展奠定了较好的基础。同时，作用于外观系统和宏观系统的政策工具比例的不断上升，也反映出当前我国幼小衔接教育政策中对于幼小衔接教育问题的认识也在发生着转变，即并不将幼小衔接教育工作仅仅视为幼儿园教育与小学教育的工作内容，而是从更为广泛的社会价值层面、公共政策层面来认识和理解幼小衔接，并开始试图通过社会深层价值观的转变来影响幼小衔接教育工作。总体来看，这一阶段政策工具在幼小衔接生态系统维度使用上分布更加合理和均衡，为从根本上消除幼小衔接教育问题奠定了坚实的基础。
四、我国幼小衔接教育政策的特点及影响因素
（一）我国幼小衔接教育政策的特点
本文以新中国成立70年来有关幼小衔接的代表性教育政策文本作为研究对象，从政策工具维度和幼小衔接生态系统维度的角度，对不同历史时期幼小衔接教育政策文本进行内容分析，并由此总结了我国幼小衔接教育政策演变的特点。
1. 政策工具选择趋于多元化，但各类政策工具的组合配置仍缺乏系统性。
从幼小衔接教育政策演变历程各阶段中政策工具的使用情况来看，五大类政策工具逐渐全面覆盖，同时，各类政策子工具也逐渐在不同程度上得到使用。在所选取的31份幼小衔接教育政策文本中，命令性工具、能力建设工具和劝告性工具均得到大量使用，但在整体占比中则呈现出反复波动的趋势。同时，激励性工具和权威重组工具则在三个阶段的占比中呈现出逐渐上升的趋势。在各类政策子工具中，命令性工具中的“要求”“标准”，能力建设工具中的“制度建设”以及劝告性工具中的“告知行为文本”均得到大量使用。而在所有各类子政策工具中，激励性工具中的“资金”和能力建设工具中的“拨款”两种工具从未被使用过。因此，整体而言，我国幼小衔接教育政策在选择政策工具方面呈现出多元化的趋势。
政策工具的选择主要受政策目标、政策工具本身的特点、手段与目标的适切程度和具体的情境影响。[30]幼小衔接教育工作的重点在于尊重教育和儿童的身心发展规律，推进幼儿园教育和小学教育科学衔接，帮助儿童顺利适应小学教育生活，为儿童后继学习和终身发展奠定坚实基础，而难点在于破除以往形成的幼儿园教育与小学教育科学衔接中的体制机制障碍，形成幼儿园教育和小学教育科学衔接的长效机制;统筹协调幼小衔接各利益相关者的利益诉求，创新幼儿园教育和小学教育科学衔接的模式。因此，改革和创新是推进幼小衔接所必须关注和重视的。这就决定了能力建设工具和权威重组工具理应成为幼小衔接教育政策工具选择的重点。但是从本文前述分析来看，这两类工具在当前我国幼小衔接教育政策中的总体占比并不理想，尤其是权威重组工具的使用频次和比例过低的现状，反映出当前政策工具与政策目标间的明显错位，从而使得政策工具间的组合配置不合理，缺乏科学性。
2. 幼小衔接生态系统趋于综合化，但各子系统的具体内容仍缺乏全面性。
从幼小衔接教育政策演变历程各阶段中政策工具作用于幼小衔接生态系统的情况来看，四个子系统逐渐全面覆盖，同时，各类政策子工具在幼小衔接生态系统中的使用也趋于全面覆盖。在所选取的31份幼小衔接教育政策文本中，作用于幼小衔接微观系统的政策工具随着时间的递增而逐渐降低;作用于幼小衔接中观系统的政策工具随着时间的递增而逐渐增长。同时，作用于幼小衔接外观系统和宏观系统的政策工具也随着时间的递增实现了从无到有的突破。这为实现幼儿园教育和小学教育的科学衔接创造了更为理想的制度环境、价值基础和人文场域。
如前所述，幼小衔接教育工作并非仅仅是幼儿园教育单方面的入学准备，或者幼儿园教育与小学教育之间的简单合作;相反，幼儿园教育与小学教育的科学衔接是涉及幼儿园、小学、家庭和社会等诸多系统在内的复杂性教育活动，是为了确保儿童能够适应角色和场域地转换，增进儿童的幸福，诸多系统提供充分的支持和有效的指导、创设适宜的环境和社会文化氛围以增强儿童适应环境和应对困难能力的过程。[31][32]因此，幼小衔接教育政策及其工具的选择和组合配置必须在关注和重视幼儿园教育—小学教育这一幼小衔接教育工作的核心子系统的同时，对家庭教育、社会培训机构专项治理、教育系统体制机制甚至更为广泛的社会环境和社会价值也应给予相适应的关注和重视，才有可能从根本上解决幼小衔接教育问题。但是，从本文前述分析来看，作用于幼儿园教育、小学教育两个微观系统或幼儿园教育—小学教育这一中观系统的政策工具在总体占比中比例极高，而對其他系统的关注却极为有限，甚至在一些子系统的具体内容上仍然是含混不清的，比如对教育系统体制机制或当代社会“起跑线”隐喻对教育价值观的影响等，[33]缺乏必要的关注和改善，因而在政策工具的选择和使用上也出现了空缺。
3. 幼小衔接教育政策趋于科学化，但在幼小衔接关键问题上仍缺乏科学性。
整体而言，随着我国幼小衔接教育政策的历史演变，当前我国幼小衔接教育政策不论是在政策工具的选择和组合配置方面，还是政策工具作用于幼小衔接生态系统方面，都已经取得了长足发展和进步。但是，在幼小衔接教育工作的关键问题上，包括幼小衔接的内涵和时间节点、幼小衔接的指标体系和具体内容、幼小衔接的行动计划和体制机制改革等方面，诸多幼小衔接教育政策并没有取得显著的发展，甚至在认识上尚缺乏统一性，以致于在政策工具的选择和组合配置以及所应当涵盖的幼小衔接生态系统上仍然缺乏科学性。例如，对幼小衔接内涵的准确界定，是解决幼小衔接教育问题的逻辑前提。根据本文前述观点，幼小衔接教育工作实际上是一个复杂的生态系统;仅就教育系统内部而言，它也应当涉及一个完备的教育体制机制改革，因而其最有效的政策工具应当选择权威重组工具;同时，对幼小衔接内涵的准确界定，有助于相关教育政策制定者分析和理解良好的幼小衔接的短期效益和长期效益，而这就需要通过选择激励性工具和能力建设工具来实现。但是，在前文的分析中不难发现，当前在诸多幼小衔接教育政策中，对“幼小衔接”内涵的认定主要是通过命令性工具，特别是使用“要求”这一政策子工具来推动幼小衔接教育工作的开展。这一政策工具虽然在统一个体和机构行为方面具有较大的优势，但是针对幼小衔接这一特定教育阶段和教育活动而言，其实际效果却仅仅是一种政策工具的僭越，从而导致幼小衔接教育政策的执行者和对象往往容易误解了幼小衔接教育工作的实质，仅仅将其视为幼儿园和小学教育工作的一个侧面，甚至是教育行政部门工作绩效的考核指标，而并未能把握其对儿童健康和谐发展的重要性。
4. 中央政府与地方政府颁布的专门性与非专门性幼小衔接教育政策一致性较高，但在互补性上仍有待提高。
通过进一步分析各个时间阶段中央政府与地方政府颁布的幼小衔接教育政策、专门性与非专门性幼小衔接教育政策，笔者发现，在中央政府颁布的专门性幼小衔接教育政策和地方政府颁布的专门性幼小衔接教育政策方面，对各类政策工具的选择和使用上具有高度的一致性，例如命令性工具、激励性工具都得到了普遍应用;命令性工具中的“要求”、激励性工具中的“惩罚”、能力建设工具中的“制度建设”、劝告性工具中的“告知行为文本”等子工具都在两类政策文本中被高频选择和使用。同时，两类政策文本中各类政策工具在幼小衔接生态系统中的使用也具有较高的一致性，例如针对微观系统的政策工具不论是在政策工具类型方面，还是所占比例上，都趋于一致。在中央政府颁布的专门性幼小衔接教育政策和非专门性幼小衔接教育政策方面，情况也与之高度相似，故此不再赘述。
事实上，中央政府和地方政府颁布的专门性和非专门性幼小衔接教育政策都对推动国家实现管理教育的职能、调节和解决教育事业发展中的问题发挥着重要作用。但是，由于中央政府和地方政府分属于不同层级的教育政策决策主体，并且受到诸如政治体制、政策问题认定等因素的影响，[34]二者所颁布的幼小衔接教育政策在效力和影响范围等方面存在显著差异;同时，如前所述，幼小衔接涉及一个庞大的生态系统，系统中各要素间也存在着各种各样的关系和结构，期望通过某一专门教育政策“一揽子”解决问题的思路并不可取。因此，不论是从政策决策主体的角度而言，还是政策专门性的角度而言，都需要具备良好的互补性。为此，中央政府和地方政府颁布的专门性和非专门性幼小衔接教育政策应当在选择和使用政策工具上，除了保持一致性之外，更应当在处理好政策间的宏观与微观、统一与灵活等关系的基础上，分别有针对性地选择和使用恰当的政策工具，以实现政策间的合力作用，共同推动幼小衔接科学开展。
（二）影响我国幼小衔接教育政策制定的主要因素
1. 政策工具自身特性与政府偏好。
根据麦克唐纳尔和埃尔莫尔的分析，不同政策工具分别具有各自的特征、适用范围、优势和不足，并因此会在政策执行中产生各自不同的效能（见表2和表7）。这就决定了政策工具的选择和组合配置只有在适宜的情况下才能发挥其应有的价值，例如，命令性工具适合于统一行为，而激励性工具适合于鼓励差异;激励性工具适合于短期效益，而能力建设工具适合于长期效益;等等。而正如前述分析，当前我国幼小衔接教育政策中尚存在着一系列政策工具的选择和组合配置与政策目标不一致的情况，这显然与对相关政策工具的认识和理解密切相关，甚至因此限制了我国幼小衔接教育政策自身的科学性及其执行效能。
同时，我国长期以来在制定教育政策时的传统和当前国家、社会和教育发展的现状，以及我国根深蒂固的“唯上性”“文本性”和“非科学性”的教育政策观念，[35]对幼小衔接教育政策的制定产生了显著影响，并因此导致在政策工具的选择和组合配置时，中央政府和地方政府颁布的专门性和非专门性幼小衔接教育政策更常用也更善于使用的政策工具就是命令性工具。一方面，命令性工具对于规范和统一个体和机构的行为具有明显的优势，但是与此同时，它也存在着造成行为固化、忽视地方区域差异、不利于调动个体和机构的积极性和主动性等问题。这也恰恰进一步说明了当前我国对于政策工具的认识和应用尚不够完善和有待加强改进的现实。[36]
2. 幼小衔接生态系统的复杂性。
从我国幼小衔接教育政策的演变历程，特别是近10年政府出台的一系列旨在解决幼小衔接教育问题的教育政策来看，这些教育政策虽然在现实中取得了一定成效，但是并未真正从根源上解决幼小衔接教育问题。究其原因，笔者认为，这与幼小衔接生态系统的复杂性密切相关，它不仅取决于幼儿园教育和小学教育，也关系到各利益相关者的利益诉求。[37]这就决定了期望通过制定一份仅仅倚重教育内部，尤其是约束幼儿园教育或（和）小学教育教育行为的教育政策来彻底解决幼小衔接教育问题的尝试，只能缓解幼小衔接教育问题的严重程度，而无法从根源上消除它。这一点，在当前我国幼小衔接教育政策中作用于幼小衔接生态系统的政策工具上可见一斑。可见，在政策工具的选择和组合配置上，幼小衔接教育政策的制定者应当充分考虑幼小衔接生态系统各子系统的条件与要求，由此推进幼小衔接教育政策的改革和发展。
3. 幼小衔接相关系统科学研究滞后。
如前所述，幼小衔接教育政策在幼小衔接教育工作的关键问题上的悬而未决，会制约政策工具选择和组合配置的有效性，并因此造成政策执行低效能的连锁反应。毫无疑问，有关幼小衔接教育工作关键问题的破解与系统的科学研究及其向政策的转化密切相关。从对已有相关研究文献的研究中，笔者发现，当前我国有关幼小衔接教育工作关键问题的研究主要集中于对宏观的现实问题的分析和提出对策建议等方面，例如，对于幼儿园“小学化”这一问题，既有学者从历史的角度出发研究幼儿园“小学化”的历史成因，[38]也有学者从现实的角度对当前幼儿园“小学化”的现状、危害等进行研究，[39]还有学者从逻辑的角度阐释形成幼儿园“小学化”的文化基础与儿童观前提;[40]相反，诸如对幼小衔接内涵中所涉及的“适应”的界定及其指标和内容却鲜有研究。
另一方面，从系统的科学研究向政策文本的转化来看，二者之间也存在明显的鸿沟。当然，这一问题不仅存在于我国，世界各国都在寻求破解之道。可喜之处在于，近年来欧美国家提出并践行的循证政策在幼小衔接教育政策的制定中已经崭露头角，[41]这为未来我国幼小衔接相关系統科学研究向幼小衔接教育政策的转化提供了可资借鉴的宝贵经验。
五、对完善我国幼小衔接教育政策的建议
（一）完善中央政府与地方政府有关专门性和非专门性幼小衔接教育政策体系
结合前文分析，笔者认为，根据当前我国幼小衔接教育工作的实际情况，在现有幼小衔接教育政策的基础上，有必要在中央政府层面颁布一份统领幼小衔接教育工作各个方面、各个环节的专门性幼小衔接教育政策，并通过恰当选择和使用多种政策工具，有针对性地解决当前我国幼小衔接教育工作中存在着的教育理念偏差、幼小衔接教育工作体制机制不健全等现实问题，以及转变整个社会广泛的教育价值取向等。由此，也能够为引导和规范各地方政府颁布适用于本行政区域内的幼小衔接教育政策奠定坚实的基础。同时，由于当前我国各地方学前教育和小学教育发展存在着明显的区域差异，仅仅依赖于中央政府颁布的幼小衔接教育政策，必然引发一系列由于“一刀切”而带来的问题，因此，各地方政府也有必要根据区域幼小衔接教育工作的实际情况，结合中央政府颁布的专门性幼小衔接教育，并考虑选择和使用命令性工具中的“标准”、能力建设工具中的“政策倾斜”、权威重组工具中的“体制机制改革”等具体手段，进一步优化中央政府颁布的专门性幼小衔接教育政策在本行政区域内的可行性。
（二）根据政策问题的性质选择恰当的政策工具，优化政策工具间的组合配置
确认政策问题是政策制定过程的前提，只有在明确了问题的性质、特点、范围以及原因的基础上，才有可能据此确立政策目标。[42]而教育政策目标的确立，“不仅规范了工具选择的方面，而且为政策工具决定了标准”。[43]同时，由于不同类型政策工具自身的特性，某一单一的政策工具可能仅对幼小衔接教育政策问题和政策目标的某一方面发生积极的影响，因此，合理优化政策工具间的组合配置也尤为重要。例如，当政府试图完善针对提升幼儿园教师和小学教师有关幼小衔接教育能力的教育政策时，一方面政府应当考虑教师教育能力提升的长期性和效益的长远性，因而就要多选择能力建设工具;另一方面，由于该政策的执行对象是幼儿园教师和小学教师，为了充分调动他们的积极性、主动性和创造性，政府在使用能力建设工具的同时，还应当选择激励性工具作为组合配置，从而更好地发挥政策工具间的合力作用。
（三）合理利用激励性工具和能力建设工具，提升幼小衔接教育政策可行性
从当前我国幼小衔接教育政策使用的各类政策工具的情况来看，激励性工具中的“资金”和能力建设工具中的“拨款”尚未被有效地使用。毫无疑问，幼小衔接教育政策执行效能的提高以及各种政策工具真正发挥作用，离不开经济基础作为保障。而从本文的分析中可以发现，由于偏好通过使用行政强制力推动幼儿园教育与小学教育的科学衔接，当前我国幼小衔接教育政策在选择政策工具时，倾向于通过命令性工具、劝告性工具，激励性工具中的“奖励”和“惩罚”，以及能力建设工具中的“制度建设”等低成本、高效率的政策工具作为主要手段，由此导致了政策执行缩水或不作为等问题的产生，严重阻碍政策的执行效能。对此，通过扩大专项财政投入等方式合理使用“资金”和“拨款”等政策子工具，对于幼小衔接教育政策的落实具有重要意义。例如，前述的幼儿园教师和小学教师幼小衔接教育能力的提升，亟须必要的“培训”作为相应手段，而这恰恰需要在幼小衔接教育政策中体现经济的杠杆作用，也即通过“资金”和“拨款”，处理好短期效益与长期效益的关系。
（四）全面剖析幼小衔接生态系统利益诉求，统筹配置相关政策工具
诚如本文所反复强调的，幼小衔接教育工作绝非幼儿园教育和（或）小学教育可以一力承担和解决的问题，而是关系到一个复杂生态系统的整体变革与体制机制创新。其中，最值得注意的是，儿童处在整个幼小衔接生态系统的中心位置，而微观系统、中观系统、外观系统和宏观系统都是围绕儿童形成的。但是，从本文对31份幼小衔接教育政策及其政策工具的选择和使用情况来看，儿童在幼小衔接中的利益訴求恰恰是没有得到充分考虑和体现的。与此相关的，作为联系微观系统和中观系统的桥梁，以及为儿童的成长和发展奠定外观系统基础的家庭，对于幼小衔接教育工作的真实利益诉求也未获得充分考虑和体现。此外，处在宏观系统关键位置的社会价值所存在的问题和影响也同样未被考虑。这就导致当前我国幼小衔接教育政策在使用政策工具时，多以命令性工具直指幼儿园教育和小学教育为主，似乎规范了二者的教育行为就可以根治幼小衔接问题，其实际效果可想而知。因此，十分有必要在坚持“以儿童为中心”的价值基础上，全面、深入地剖析幼小衔接生态系统中各子系统的利益诉求，并通过合理统筹配置政策工具，例如，通过“权力再分配”这一政策子工具打破幼小衔接教育工作中的身份固化问题，将各利益相关者纳入幼小衔接教育工作体系当中，从而全面推进幼儿园教育与小学教育的科学衔接。
（五）加强幼小衔接关键问题研究和政策转化，促进幼小衔接教育政策科学发展
总体而言，当前我国幼小衔接教育政策及其政策工具的选择和使用较之以往已经取得长足进步。然而，制约政策工具选择和使用的科学性及政策执行效能的关键仍然体现在对于幼小衔接关键问题的系统科学研究的不足和由科学研究向政策文本的转化上。而这就造成了幼小衔接教育政策的制定者往往会在缺少明确证据的情况下，习惯性地采用以往固有的政策工具使用方式来解决问题。这种“惯习”既无法彻底解决幼小衔接教育问题，也无法适应社会的发展。因此，从有利于幼小衔接教育政策完善以及政策工具的选择和使用的角度来看，未来有关幼小衔接关键问题的研究，应当主要侧重于幼小衔接的制度安排，如幼小衔接教育工作的起始点及其性质;幼小衔接教育工作中学习与发展的关系;家长的参与等问题，从而为幼小衔接教育政策的完善提供充分的科学证据。
注释：
①本研究参考了麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具框架。详见MCDONNELL L M，ELMORE R F.Getting the job done：alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：137;MCDONNELL L M.Assessment policy as persuasion and regulation[J].American Journal of Education，1994，102（4）：391-420.
②该图参考了邓禄普的幼小衔接生态关系的划分。详见ALINE-WENDY DUNLOP. Bridging early educational transitions in learning through childrens agency[J]. European Early Childhood Education Research Journal，2003，11（1）：70.
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