广播节目监管机制探析
张琛
【摘要】当前媒体竞争日趋激烈，一些广电媒体在致力提升市场份额的同时，出现了过度娱乐化、商业化等问题。本文以河北邢台广播电视台的节目为切入点，通过实证访谈与问卷调查，对比分析基层广电媒体的体制机制建设，探索广播节目播出的合理限制范畴，对我国广电行业现有的监管机制进行分析并提出合理建议，以促进广播节目质量提升，形成良好的文化氛围。
【关键词】 广播电台 ?监管机制 ?市县级媒体
【中图分类号】G220 ? ? 【文献标识码】A
2019年1月25日，习近平总书记主持中共中央政治局第十二次集体学习时强调，推动媒体融合发展、建设全媒体成为我们面临的一项紧迫课题。要运用信息革命成果，推动媒体融合向纵深发展，做大做强主流舆论，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大精神力量和舆论支持。①
全媒体时代，广播电视迎来了新的发展机遇，三网融合技术不断提高并逐渐普及，无线联网技术的推广和应用，使各级广播电视台享有更加优越的平台与技术支持。但是，“内容为王、受众为本”仍是广电媒体必须坚持的价值准则，作为内容的建设者与传播者，若是节目的监管机制不完善，出现问题，实现文化大发展与大繁荣只能是一纸空谈。
自1983年起，我国就秉持中央、省、市、县“四级办广播”的方针，经过30多年的发展，随着社会主义市场经济向纵深发展和广播技术的更新换代，这一结构布局的时代背景和技术条件已经发生变化。而今，中央、省级广播媒体大多数凭借融媒体时代的资源优势实现了转型升级，身处后两级的市县级广播媒体由于实力不济、生存困难，往往剑走偏锋，在节目中打擦边球，出现一些“三俗”内容。如何应对这一现象，对基层广播媒体播出的节目进行合理管控，已经成为一个亟待解决的问题。
一、我国广播电视法律监管制度
（一）广播电视法律监管体系
依照国家广播电视总局做出的广播电视立法工作规划，我国已初步建立了符合现代广播电视发展规律、适应社会主义市场经济要求的法律监管体系框架。从中央至地方，从大政方针到具体规范性文件，每一层级之间都相互联系、相互补充，为广播电视的良性发展提供了有力支撑。
截至2019年2月20日，我国已经出台了涉及广播电视监管的行政法规18部，包括目前最权威的《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》以及《音像制品管理条例》（2016年修正本）等。出台了含《广播电视节目制作经营管理规定》《广播电台电视台审批管理办法》《广播电视广告播出管理办法》等在内的62项部门规章，出台了关于广播电视中商业广告、优秀作品译制、影音作品版权、影音作品市场管理等内容的521件规范性文件。此外，各省、市还出台了广播电视相关的地方性法规和规章300余件，例如《甘肃省广播电视管理条例》《黑龙江省农村广播电视设施管理规定》等。除了以上法规、规范性文件等，我国宪法以及其他多部法律中也有涉及广播电视的条款细则。
（二）我国广播电视监管的内容
我国对广播电视的监管，主要体现在以下四方面：
第一，广播电视节目应该遵守我国的行政审批制度，依法获得节目制作经营许可证。其中，中央及其直属机构的节目由广电总局审批，其他机构向所在地广电行政部门提出申请，报省级广电部门审批;省级审批一周内报广电总局备案。许可证应由广电总局统一印制，有效期为两年，过期则需重新办理。
第二，我国的广播电视节目中不允许出现以下内容：其一，危害国家统一、主权和领土完整，危害国家安全，涉嫌泄露国家秘密信息的;其二，煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的;其三，宣扬邪教、色情、赌博、暴力，危害社会公德或者民族优秀文化传统，破坏青少年身心健康的;其四，我国现行的法律、行政法规和国家有关规定禁止的其他节目内容。一经发现播出违法违规内容，将受到相应的行政处罚。
第三，对于境外的节目应当依照法律接受严格审查，禁止以任何形式进行非法的文化输入。
第四，广告投放必须严格遵守现行法律条例中规定的时间，不得播放内容低俗、误导消费者的各类广告，应重视公益广告的投放并适当增加其比例。
二、我国市县级广播节目的基本情况
以河北省邢台广播电视台广播中心（以下简称邢台广播）为例，目前开设有新闻广播、音乐广播、交通音乐广播、生活广播以及邢台爱尚986等5个频率66档节目，内容涵盖新闻、交通、生活、娱乐、经济等诸多方面，全天播音共计88小时，信号基本实现对邢台市21个县市区的全覆盖并辐射周边地市，受众人口达2000万。笔者利用数据调查与实地访谈的研究方法，结合CSM媒介研究收听率调查数据的总体情况，分析邢台广播节目播出效果及其原因，为监管机制的合理运作提供科学合理的借鉴。
（一）广播媒体对于区域大众文化的塑造发挥着重要作用
据CSM媒介研究统计，相较于国家级电台，省、市级电台在当地的竞争优势明显，占据当地市场份额的近90%。另外，从总体来看，目前省级电台仍拥有较大的市场份额，但是省级广播电台占据的市场份额呈缓慢型增长，市级电台的增长幅度更大，体现出广播媒体本土化的优势特点，说明听众群体仍然倾向于本地广播媒体。这也从侧面显示出广播媒体传播的内容对于区域大众文化的塑造有着至关重要的作用。
笔者对河北邢台市广播节目播出状况进行的系列调研结果，也同样印证了这一趋势。2019年1月22日至28日，邢台市广播受众群体人均听广播的时长为93分钟，其中河北省级电台节目48分钟，邢台市级電台节目41分钟，中央广播电视总台央广节目4分钟。
（二）市县级广播存在的问题
目前，全国地市级以上的调频广播多达2000余个，广播事业在高度发展的同时也面临着节目质量良莠不齐的问题。总体而言，目前主流媒体的广播内容质量较高，弘扬正能量，传递积极舆论。部分市县级广播媒体因监管不到位等种种原因，不同程度地出现了与社会主流价值观不符甚至相悖的现象。
根据对邢台市广播节目进行的统计分析以及收集到的听众反馈，笔者认为市县级广播节目主要存在以下几种问题：节目单调，缺乏内涵;广告投放太多，浪费听众时间;时效性不强，与听众互动较差等，甚至出现了听众反映节目低俗的问题。
1.把关不严，节目让听众反感
通过走访群众不难发现，听众对广播节目的播放内容并非时时都是满意的，尤其是涉及价值观和社会风气的塑造方面，听众真正希望收听到的是能给人启迪、解决实际问题、传递正能量的节目。仅靠那些没有营养价值的口水节目，甚至以庸俗为爆点来炒作话题，只能走上文化发展的歧途。广播电台在播出节目时应把文化对社会的影响放在重要位置，考虑每一档节目是否符合大众精神文明建设的需要，防止出现导向错误、格调低俗以及过度娱乐化的现象。
【案例一】邢台市区本地的一位广播爱好者抱怨：“无意中收听了一档《幸福家庭》的广播节目，讲述的是一对夫妻的故事，乍一听是挺幸福美满的，细听才知道是中年教授抛弃糟糠之妻，娶一位比自己女儿年龄还要小的女生……这样的节目是想要听众学习什么？传递什么样的价值观呢？如果真要采访名人，为什么不采访那些革命军人、国家运动员、先进劳模之类的优秀榜样？播放这种花边新闻、明星八卦有什么意义？”
2.话题打“擦边球”，评论语言粗俗
2018年7月，在我国东北地区小有影响的某档话题节目被广电管理部门责令整改。其原因是节目话题打“擦边球”，主持人言语失范、态度肆意傲慢，在社会中引起争议。作为节目主持人，与听众“日常互怼”甚至往听众身上“泼脏水”的行为是否得当？笔者认为，媒体从业者承担的责任非常重大，应有最起码的礼貌与风度，不应逾越合理的限度去追求节目效果，应牢牢把握社会主流文化的脉络，引导广大听众树立正确的人生观，潜移默化的良性引导对听众个人和社会才是一件好事。
3.违规的商业性广告
2017年，邢台市对市内媒体在播和备播广告进行了一次全面梳理，并停播了医疗养生类节目《健康风景线》。该节目充斥各种保健品广告，借医患关系紧张、看病贵等话题怂恿广大听众相信广告中药品的疗效，劝说其不去医院治疗。广播媒体不是单纯以盈利为目的的企业，其一言一行都应对人民群众、对社会负责。一旦广播电台缺乏自律，利用自身的社会公信力和听众的信任刊登、宣传甚至售卖违规产品，与经销商沆瀣一气，不仅侵害了消费者的权益，更会破坏自身的形象，给党和政府的形象抹黑。
4.缺乏对青少年的保护措施
国家广电总局曾发文对网络视听节目提出两点要求：一是传播正能量鲜明的青少年节目，二是要保护青少年的身心健康。青少年正处于心智发育尚未成熟的时期，很容易受到社会不良因素的影响而误入歧途。广播媒体应清楚认识到，听众群体不仅是成年人，也涵盖着未满18周岁的未成年人，应努力为青少年的健康成长创造和谐有序的社会氛围。举一个例子：昆明市民王先生在下班路上收听当地电台节目，刚打开车载广播便听到了不堪入耳的内容。男女两位主持人对话十分低俗，谈话内容通篇涉及两性生活并且尺度极大。王先生很庆幸孩子没有在车上。
5.节目版权存在争议
随着广播频率的增多和播出时间的延长，局限于自身创作能力匮乏和播出平台知名度不高，不少广播电台为提升竞争力引进优质节目或优秀剧本。这样做本意是好的，但必须处理好版权关系，否则就会引起版权纷争。单纯的“拿来主义”是一种侵权行为，一些媒体从业者法律意识不强，在没有取得某些文学作品播出权的情况下就拿来使用，结果引起了法律纠纷。
【案例二】2014年11月24日，北京市东城区人民法院判定广东某市广播电台侵权行为成立。据了解，在这起案件中该电台以播音员原创的形式将著名体育记者、小说家贾志刚所作的历史小说《贾志刚说春秋》在节目中进行商业播放，并制作成有声读物公开售卖。这种行为显然侵犯了原著作者的著作权。
三、广播节目产生问题的原因分析
如果广播节目以过度娱乐化和明显的猎奇倾向为竞争筹码，播出的节目必定背离社会主义核心价值观的要求，无法给予听众正确的价值导向。这一现象是各种复杂因素相互作用的结果。
（一）市场经济导致的文化嬗变
广播电台播放的多是贴近百姓生活的通俗化内容，这也注定了广播是具有娱乐化特征的媒介。随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，广播电视产业走上变革之路，为了维持广播的市场份额，在市场经济自发性、商业性、不理性弊端影響下，消费主义和商品主义抬头，娱乐化趋势便跟随广播媒介在走向市场过程中开枝散叶。基于此种态势，满足听众享乐化、物质化、猎奇心理需求的边缘文化和接地气的通俗文化悄然兴起，对传统广播电台的播出模式和听众的精神文明建设产生了强烈冲击。
（二）缺乏完善的监管机制
目前，我国对广播媒体播出内容的监听监管主要依照行业规章，监管效力有限。在全媒体时代的新形势下，部分监听监管的标准因不能及时应对互联网传播的快速发展而显现出滞后之势。行政监管部门与广播媒体对某些现象的认知层面也出现了偏差，导致在实际操作中无法起到应有的监督管理作用。例如，互联网的普及催生了大批网络流行语的诞生，广播媒体作为连接群众与外界的重要载体，常常会在节目中提及此类用语，然而我国的广播电视行业规范中对此类现象的监管并不明确。“滥用网络流行语”的界定标准是什么？应以何种态度对待新兴词汇与外来词汇？相关的法规规章应如何规范此类行为等仍然是值得讨论的问题。因此，唯有完善管理细则，制定行之有效的法律法规，才能从根本上解决问题。
（三）监管队伍的素质和能力有待提高
我国绝大多数地区对于广播节目的监听审查时，由于人员与资金的限制，除了编制内的工作人员外，通常会返聘部分退休、有工作经验的人员，监管队伍平均年龄较大。因此，涉及节目的播出模式、内容管理等争议性问题时，大多采取保守态度，力求稳妥，但其结果可能是收听率平平并遏制了节目的创新因素。除此之外，从事监督的工作人员因为专业性不足等原因，法律知识也不专业，不能迅速敏捷地发现其中的问题，造成问题不能及时解决
（四）监管技术无法适应时代潮流
互联网技术对广播电视传播影响巨大，也极大地扩展了广播电视节目的传播平台。但信息庞杂、节目海量、渠道多元，也给监管带来了很多困难，即便使用音频自动化监听设备也不能完全准确地抓取识别错误信息。
四、广播节目监管制度的完善路径
（一）加强思想教育，回归媒体本质
积极健康的节目内容有助于提升人的思想道德修养和科学文化素养，对引导社会舆论，弘扬社会主流价值观具有重要意义。而过度娱乐化的节目内容势必会影响到传播媒体的公信度，扰乱社会风气。因此，必须加强对媒体从业者的思想教育，以正确、真实、客观、合理的评判方式引导社会舆论。在激烈的市场竞争中应珍视广播媒体的本质要义，传播优质节目，履行社会守望的职能。
（二）健全法律体系，依法监管内容
解决广播媒体监管问题的根本在于立法、司法和执法程序的完善，仅仅停留在传统的行政监管上远远不够。如何对广播媒体实行有效监管？设立现代化、合理化的管理制度可谓势在必行。
1.提高法律层级
正如前文中所提到的，我国已初步建立起符合本国国情、适应现代化广播电视产业发展的法律监管体系，这一法律体系结构清晰、层次分明，呈树状发挥其作用。目前广播电视监管领域具有最高法律效力的是由国务院颁发的行政法规《广播电视条例》，没有最高层级和具普遍效力的法律支撑，仅靠行政法规、部门规章构成的层级效力甚微，威慑力小。所以，亟须构建起广播电视法律、法规、规范性文件和地方法规完备的广播电视法律体系，依法惩处违法违规行为，使整个行业有法可依，并向着法治化、制度化的方向良性发展。
2.完善法规细则
完善监管制度的另一重要措施是补充旧有的法规细则，减少实际工作的随意性。一方面，对待版权、隐私权一类法律已有明确规定，应严格遵守法律的要求，依法依规处理;另一方面，对已有法律条文规定但缺乏精确性和预见性监管的问题，应及时补充，制定出详细具体的准则，避免灰色地带。在涉及虚假广告宣传、网络流行用语、娱乐节目话语粗俗等问题上，因为难以判断违规程度，法规细则的完善应尽量确立可量化的标准，杜绝模棱两可的监管标准。
3.法律与自律结合
建立健全法律体系的同时，媒体自身也应加强自我约束，在白热化的市场竞争中坚守职责。首先得自己站位高，才能负起监督社会的责任。就广播电台而言，可从以下几方面着手完善自我监管制度：第一，严格执行“三审”制，即主持人初审、广播编辑复审、分管领导或总编室终审，未经审查的稿件决不能随意播出。对新闻节目的真实性和舆论导向严格把关，由新闻编辑、分管新闻部门领导和分管台领导逐级审查。第二，所有节目一律实行重播重审制，一旦发现不合理之处，立刻下架整改。第三，完善处罚机制。一旦发现主持人言语不当、内容低俗、存在虚假新闻等问题，立即责令改正并给予相应的处罚。唯有高度重视媒介自律，加强法律约束，才能构建起多元有力的监管制度。
（三）提高监管水平，完善内容监管
依靠互联网技术对节目内容审核监听，是未来监管形式的趋势之一。面对海量的音频内容，监管部门应从技术层面着手，完善新形势下适应媒体发展趋势的审查技术。技术的提升可得益于两点：一是有社会责任感的大型互联网平台积极开发研制的音频抓取识别技术，解决目前存在的内容抓取不及时、不全面和滞后性问题;二是全国广播系统通过引进等方式共享新的科技发展成果，各省市区域相互借鉴，提高效率，减少资金投入，共同打造科技化、现代化的内容监管体系。除此之外，在广播节目内容监管朝着法治化、科学化、多元化发展的同时，需要打造一支适合新形势的监管队伍，既要有良好的思想道德素质，也应具备专业扎实的现代技术能力，在日益复杂的媒介环境中将内容监管落到实处。
注释
① 《习近平主持中共中央政治局第十二次集体学习并发表重要讲话》，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/25/content_5361197.htm.
② 根据国家广播电视总局公布的相关数据整理。
孙宝国：《中国电视娱乐节目形态学》;新华出版社，2009年版，第55页。
李海昌：《广播电视节目与音视频内容监管研究》，《第23届中国数字广播电视与网络发展年会暨第14届全国互联网与音视频广播发展研讨会论文集》，第239?243页。
国家广播电视总局办公厅：《关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》，广电办发〔2018〕44号，2018年7月6日。
参考文献
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3.王旗、倪曉娜：《谈媒体融合背景下广播电台版权管理的对策》，《版权实物》，2016年第5期。
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10.王京美：《我国广播电台电视台播放法定许可制度研究》，中国社会科学院，2012年硕士学位论文。
11.王路：《播出自由视角下的中国电视剧监管制度探析》，上海大学，2017年硕士学位论文。
（作者单位：中国传媒大学政法学院）
（本文编辑：宁黎黎）
