政府购买环境服务的可行性研究
邓紫方
[摘 要] 近几年来，以雾霾为代表的环境问题尤其突出，人们关于环境的关注越来越多，人们迫切要求解决环境问题，还天空以蔚蓝。党的十八大也明确提出，要建设美丽中国的目标，大力发展生态文明。中央政治局会议审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，提出把生态建设当作一项重要的政治任务，把生态文明建设提到前所未有的高度。生態文明建设，不仅仅是政府的事情，应是我们全社会共同努力的目标。环境问题的恶化，使政府的公共服务危机再次加深。面对当下严峻的环境形势，作为首要被问责主体的政府也在积极探索解决之道。我国社会主义市场经济的发展，全面深化改革的不断深入，使政府考虑更多地以政府购买公共服务的做法解决公共问题，让市场参与到政府的决策及政策问题解决机制当中来，充分发挥市场资本的作用。采取公私合作伙伴关系共同致力于解决公共问题。在环境问题上，政府也提出政府购买环境服务的做法，以期达到环境治理的最好效果。
[关键词] 政府购买；环境污染；公共服务
[中图分类号] D829.1 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）01-0052-07
一、研究背景和意义
1.环境问题亟待解决。
改革开放以来，我国经济发展迅速，但忽略了对环境的保护，导致近些年来，环境污染问题显现出来，严重影响人们的健康生活。其中，以雾霾为代表的环境污染问题引起了中央政府及全社会的高度关注，于是生态建设被提到了政府工作的首位。中央也将生态建设指标纳入政府绩效考核当中。环境问题的日益突出及人们对环境问题的高度关注和要求使得政府加大对生态建设的重视。政府决心大力整治环境问题，将十八大中美丽中国的目标早日实现。
2.国际上政府购买公共服务的成功实施。
20世纪70年代以来，由于新公共管理运动的推动，西方发达资本主义国家决心在本国实施行政改革，[1]改变政府现有的落后的官僚式行政体制，于是出现了以新公共管理运动为理论基础的政府购买公共服务。进入21世纪以来，其他国家政府购买行为已渐渐进入成熟阶段，且在实践上取得了很大的成果。基本已经取代政府传统提供公共服务的方式，这样不仅节约了政府的财政资金，提高了财政的利用率，而且在实践上更符合社会的需要，也增加了社会发展的活力，提高了公共服务的质量。
3.国家政策的推动政府购买公共服务的发展。
从2003年，我国实施《政府采购法》以来，政府一直在不间断的实行政府购买服务。政府购买公共服务不仅在中央政府实施，而且国家希望用政策推动各地方政府的有效实施。政府发布了多部关于政府购买公共服务的文件，环境服务也一直在列。政府的政策是发展的重要推动力。环保部编制《政府采购环境服务指导意见》，规定政府将向社会公开购买环境服务，这将有效保障环保资金落实到位，同时有利于促进环保产业发展。关于政府购买公共服务的尝试一直没有停止，政府通过补偿、优惠等各种奖励政策促进购买公共服务的发展，扩大了政府职能，使政府供给方式多元化，有利于服务型政府的建立。
4.研究意义。
政府提供公共服务包括政府直接生产和政府间接供给等方式。政府购买公共服务是通过政府市场化的方式，实行间接供给。政府购买公共服务的方式有利于政府更好的发挥其职能，而将那些政府无力作为或无暇兼顾的，改由市场化的方式，或是公私合作关系的模式提供公共服务，提高了政府办事效率，扩大了政府职能。
生态文明建设是新时期党和国家进行全面深化改革的重要内容。政府购买环境服务，是政府在公共服务领域的又一创新。环境问题的日益严重，使得人们对环保的意识越来越高，追求生态文明的愿望越来越强烈，使得政府不得不采取各种有效措施解决环境问题。政府购买环境服务是充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的表现。市场的作用越来越大，有利于发挥市场的活力，促进整个大环境的发展。采用政府购买环境服务还有利于建设廉洁政府，在购买过程中，有关各方会相互监督或者采取第三方监督，这样对于政府公共服务活动的过程产生监督力，规范政府活动。
二、政府购买公共服务
1.政府购买公共服务概念论述。
环境服务本质上是公共服务的一种。从概念上，对于政府购买公共服务，许多国家普遍认为政府购买公共服务就是采取公共服务合同外包形式，即政府通过与社会营利机构或是非营利机构签订承包合同的形式来提供公共服务。[2]关于政府购买公共服务，国内学者对此也有一些自己的观点。郑苏晋认为，政府提供公共服务就是公共产品的供给，由于市场失灵的存在，使政府的基本职能就是公共产品的供给，政府为了提高公共管理活动的效率，完善政府的职能，通过引入市场机制，实现公共产品的有效供给。[3]周俊认为，政府购买公共服务的发展是新形势和新公共管理运动推动的结果。政府机构的日益膨胀，效率的低下使人们减少了对政府的依赖，越来越寻求自我服务的途径， 这促使政府采取更多与市场合作的方式提供公共服务。[4]徐家良和赵挺认为，政府购买公共服务是政府采购的一部分，也是民营化浪潮的产物，是新公共管理运动的重要内容和形式。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、委托等公共物品混合供给的形式将原本由政府自己承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位等私人部门履行，以提高公共服务供给的范围和质量，同时又提高了财政资金的使用效率，完善社会治理结构，满足公民的多样化、特性化需求。[5]本文则认为，政府购买公共服务就是政府通过联合社会力量，对本应政府供给的公共物品，转而由更多主体供给，以实现效率的最大化，效益的最优化，从而达到政府职能结构的优化，以及政府机构的变革等目的。
2.国际上政府购买公共服务的兴起。
20世纪70年代末以来，世界范围内掀起了一场以新公共管理理论为理论基础的行政改革大潮。探索提高政府公共管理效率和公共服务质量，降低政府行政管理成本的有效方法。西方国家的新公共管理运动始于政府购买公共服务，其中主要以英美等较发达国家为主，其理论比较先进，思想比较自由。[6]新公共管理理论认为，传统的“理性官僚制”已经难以适应当代公共管理的发展，也不符合知识经济时代的要求以及全球化的发展。新公共管理理论主张建立企业家政府和竞争型政府，在政府治理方面引入市场化的手段，改革政府的供给机制。[7]美国学者萨瓦斯认为，政府的公共服务通常是成本比较高而质量则很差，问题的实质不在于公还是私，而在于垄断还是竞争。政府公共管理活动大多数是以垄断的方式运营的，所以，要提高效率和效益，必须要在公共部门引入竞争机制，促进公共部门与私部门的竞争，从而提高公共服务的质量和效率。[2]西方发达资本主义国家政府购买是新公共管理运动推动的直接产物，其核心是把市场竞争机制引入政府的公共管理活动中来，以达到提高服务的质量和降低服务的成本目的。[8]
3.中国政府购买公共服务的发展
从上世纪9 0年代初，我国一些沿海经济发达城市的地方政府就己经开始启动向社会力量购买公共服务的尝试。1994年，深圳罗湖区率先开始在环卫服务方面的提供上进行了公共服务购买的首次尝试。向环卫公司购买公共服务的方式不仅节省了財政资金，服务质量也得到了明显提高。[9]1999年4月，财政部颁布《政府采购管理暂行办法》，首次对政府采购进行规范化管理，办法中也明确将服务采购管理纳入到政府采购管理中。2003年，我国实施《政府采购法》，政府采购步入了正规化和法制化的发展时期。2005 年12 月19 日，国务院扶贫办联合亚洲开发银行、江西省扶贫办以及扶贫基金会等多个部门机构在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，此项目是第一个通过规范招标形式进行的公共服务购买项目，标志着服务购买开始进行规范化的试运行。[10] 2006年财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，对政府购买社区公共卫生服务开展试点。2013年9月，国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会力量购买公共服务的各方面进行完整的规范和标准要求。这是国家层面对政府购买公共服务全面规范管理的标志，也是国家全面推动政府购买公共服务的标志。十八届三中全会期间做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要大力推广政府购买公共服务，管理服务要引入竞争机制，通过合同、委托等规范方式向社会购买。首次把政府购买公共服务明确写进党代表大会中的重要决定中，确定了政府购买公共服务的规范实行。
三、政府购买公共服务的成功案例分析
1.上海浦东罗山市民会馆案例。
早在1995年，上海浦东新区就开始探索政府购买新型公共服务的模式。当时浦东新区社会发展局要把一个新建小区的公建配套设施改建成综合性市民社区活动中心，社会发展局将这个公建配套设施改建成一个由社会发展局直接管辖的社区公共服务设施——罗山市民会馆，并委托一个社会组织对其进行管理发展局，最后确定了上海市基督教青年会。选定青年会， 是考虑到这是一个具有服务社会志愿精神传统的民间社会团体，其组织管理水平和人员的专业素养相对较高。罗山市民会馆建设采取社会发展局提供土地和房屋，并负责修改整建的费用，上海浦东新区社会发展基金会利用社会的捐款发展完善会馆的主要设施，基督教青年会承担罗山会馆的管理的共建方式，三方达成了“共建协议”。通过这一方式建立的上海浦东新区罗山市民会馆，是早期中国政府向社会组织购买公共服务的探模型索，它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制，而采取了委托非营利组织进行运作的机制。[9， 11]
2.广东省购买公共体育服务的实践[12， 13]。
2012年5月24日，广东省印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，其中规定除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外，属于政府承担的基本公共服务项目，适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的，原则上应通过向社会购买公共服务的方式。政府阶段性的公共服务项目，如果是在社会力量可以承受的范围之内，也应采取政府购买公共服务的方式。主要采取服务外包、补助或奖励的方式。2012年5月31日，广东省财政厅发布《2012 年省级政府向社会组织购买服务项目目录（第1批）》，目录一共分为三级，涵盖了基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等方面。这样具体详细的规定在全国还是首例。体育类别是二级目录，属于一级目录的基本公共服务范畴，下属的三级目录包括公共体育规划政策研究与宣传服务、公共体育资讯收集与统计分析、公共体育运动竞赛组织与实施、政府举办的群众性体育活动的组织与实施、政府组织的体育职业技能再培训、政府组织的国民体质测试及指导服务以及其他体育类服务事项等。
四、政府购买环境服务
1.政府购买环境服务相关论述。
政府购买环境服务，就是政府把本应该由政府直接向公众提供的公共环境服务，按照规定的模式和规则，交给能完成此项服务的社会力量，政府会根据服务的具体项目向有关方支付一部分其所投入的成本的采购行为。环境服务是公共服务的一部分，政府购买环境服务在本质上是与政府购买公共服务是一致的。政府购买公共服务的规定和相关通知文件也同样适用于环境服务。政府购买环境公共服务，有利于转变生态建设方面的政府职能，提高环保服务效率与质量； 有助于改变政府投融资方式，提高投资效益，有益于激发社会主义市场经济的活力，促进环保产业的可持续发展，改变环保产业的发展模式。[14]财政部国库司近日发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，明确了政府向社会采购项目的具体分类。环境服务是其中的第三类。国务院会议也明确提出，支持农村合作社、家庭农场等投资生态建设项目。鼓励民间资本投资运营农业、水利工程，与国有企业的投资享有相同等级的政策优惠待遇。
2.公共环境服务的特殊性。
环境服务是公共服务的一部分，政府购买公共服务的一般适用性方式或规则也可以适用于购买环境服务，但是，基于环境服务的特殊性，还是有一些问题使得研究政府购买环境服务有其必要性。
（1）环保领域有较高的技术要求。环境公共服务不像一般以人为对象的服务，是以物为对象的公共服务，灵活性比较差。治理环境问题，最大的障碍就是技术的问题，所以，政府可以通过市场的力量，社会的资本和专业的团队共同解决环境问题，共同建设生态文明。环境问题包括河流，土地，森林等一系列与环境息息相关的领域。所以在环境的治理上需要更多的专业环保技术、专业人士以及专业设备才能做好这样的服务工作，所以对于参与政府采购服务的中标企业，要求更多的专业性，这样才能更好的为环境服务，达到治理环境污染问题的目标。
（2） 环境服务投入较大，收益较慢。环境公共服务由于其以物为对象的特殊性，环境问题一般来说比较宏大，有的河流流域有好多个城市，还有的环境问题甚至涉及几个省，比如空气污染。由于环境问题涉及的地域比较大，因此环境问题的治理一般一次性投入比较大，但是对于环境解决的方法也不可能一蹴而就，所以收益卻很慢，所以政府购买环境服务的难度比较大，很多企业都难以承受这样的投入，因此，需要资质和信用较好的企业。环境问题涉及到环保领域的科技问题，而科技问题的解决必然要加大科研的投入，还有环保设备一般都是比较大型而昂贵的设备，还可能需要一些国际合作，而这些需要大量的人力、财力、物力的投入，因为其行业的特殊性，收益是比较缓慢的。政府采购时要找那些企业实力比较雄厚的和资历够格的企业。
（3）环境服务公益性质较大。
环境保护，人人有责。环境问题关系到我们的健康生活，以及人类可持续发展问题。环境问题需要投入大量的时间、精力、财力，但可能却不是收益最大的项目。这就需要购买服务的企业能够抱持最大善心和责任心完成这样的项目。如果企业家惟利是图，只看重眼前利益，不仅不能够很好的解决环境问题，反而会导致一些腐败问题。环境购买服务具有一定的公益性质，需要我们以及企业抱持一份善心，公益之心，因此，政府在购买环境服务时，企业和企业家的社会责任感是需要考虑的重要因素。
3.政府购买环境服务的操作建议。
（1）加强相关法律法规的建设。十八届四中全会提出，全面推进依法治国的战略总方针，并提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。政府购买环境服务也要遵循有法可依，使政府活动处于法律监督之下，有利于推进依法治国，保证依法行政。[15]购买工作应该按照《政府采购法》中的相关规定，但是政府采购法是相对于政府采购的所有领域来说的，是政府采购的法律基础。而环境服务领域具有其特殊性，应该出台专用于环境服务的法规政策，使政府购买环境服务有更多的政策法规的规范，有利于政府购买的顺利推进，可以规避很多购买服务中的风险，也可以规范政府购买环境服务中相关主体的行为。政府制定相关的政策法规也可以推动购买环境服务的发展，有利于放开环保市场的活力，促进环保产业的发展，最大程度上改善环境状况。
（2）明确政府购买的范围。尽管有了政策的推动，但是由于环保行业的特殊性，导致政府购买环境服务的范围不明确，操作随意性大，缺乏动力。[14]尽管环境保护部2013 年下发《关于发展环保服务业的指导意见》，把增加政府购买基本公共环境服务作为基本原则之一，但对于政府采购中具体如何操作，尚未明确。政策不明导致地方落实困难，我国目前大部分省市实施政府购买公共服务的领域主要还是集中在财政专项拨款的一些大众通用设备的购置、各类定点服务等，公共服务类采购项目规模很小。2012年，我国公共服务类采购仅占当年政府财政支出1%，与国际水平相比相差甚远。其中环境服务所占我国政府公共服务采购比例更低，远远不能满足未来我国政府购买环境服务的发展需要。同时，我国财政资金使用习惯于购买政府部门所需的一般性，即可量化为固定资产的消费品，或是与工程建设等相关的工程招标建设服务等。政府在某些领域设立的专项资金要求坚持专款专用，不得擅自更改资金的用途。所以，要尽快明确政府购买环境服务的具体范围，以便推进购买服务的发展。
（3）质优价廉不可兼得。环境服务的最重要的政策目标就是最大限度的改善环境质量。然而政府购买活动的目的是为了财政资金的充分利用，政府购买有时也是为了利用社会资本，减轻政府财政负担。“质优和价廉”这两个指标之间本身就存在一定的矛盾。[16]但是，现阶段的首要目标就是解决环境问题，我们应该以“质优”为第一目的。在质优和价廉发生冲突时，希望有关参与者能选择有利于环境保护的价廉一方，不能只注重眼前的经济利益。
（4）明确责任主体。政府购买环境行为实质也是一种契约行为，是政府与私部门建立的契约合作精神。在合作中，要明确各方责任。如果政府购买了环境服务，而环境质量并有得到改善，哪些责任是政府和企共担，哪些仍在政府？购买服务不能成为地方政府推卸环境治理责任的手段。当然，环境问题得不到解决，责任也不能全归政府，要明确责任主体，实行责任制。[16]
（5）建立监督评估体系。政府购买活动涉及到政府财政资金的使用，将购买环境服务纳入政府预算，确保资金使用公开、透明、规范、有效，各级政府在财政资金的使用方面，要加强预算。并建立有第三方参与的监督机制，加强对政府活动的监督。政府购买环境服务的结果应该交由第三方以及被服务者给予评价，实施资金项目绩效管理，建立绩效评估机制。建立健全由各个参与方共同组成的综合性评估机制，对购买服务项目资质、质量和资金利用效率等进行考核评价。以正确反馈政府购买环境的实施结果，以及环境的改善情况等。
（6）可以借鉴PPP的发展模式。PPP（public private partnership），就是政府公共部门与私人部门之间基于合作关系的融资模式。国家有关部门发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，在公共服务领域推进PPP模式的发展运用。政府购买公共环境服务，也可以借鉴政府购买环境服务与环境类PPP项目间有内在相通之处，政府购买环境服务可以采用PPP 思维进行。无论是现行政府购买公共服务遵循的《采购法》相关规定所包含的法律精神，还是政府购买公共服务改革和发展方向，均与PPP理念、特征及实际操作要求高度一致。[17]政府购买环境服务与环境类 PPP 项目之间具有相同的立足点。政府购买环境服务是一种公共服务的非传统供给模式，在这种模式下，政府由直接服务生产者转变为间接供给者、参与者和监管者。[18]同样，PPP模式旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率，其实质是公共产品和服务的一种替代性创新供给方式。具体到环境领域，PPP 模式的应用同样是环境服务的一种创新供给方式。
结 语
政府环境服务，是政府在环境保护领域的新型措施，是生态文明建设的重要途径，是政府公共环境职能的具体体现。环境问题的解决需要社会力量的加入，需要市场的合作。市场的决定性作用不止是在经济发展的领域，在公共服务供给的领域也可以利用市场的强大力量。政府与市场的合作将是新时期服务型政府建设重要途径。政府可以充分利用市场闲置资源发展社会公共事业，政府也会为企业的良好发展保驾护航，为企业制定更多的优惠发展措施，或是建立一定的补偿机制。虽然政府购买中也会产生一些问题，但应该认识到政府购买不是万能的，环境问题的成因也是复杂的，解决环境问题需要各个方面的政策一起发挥作用，但在政府购买环境服务中，规范其行为过程，规避负面效应。政府购买环境服务不仅可以在一定程度上解决环境污染的问题，还能促进公共服务均等化的实现。
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[责任编辑：彭 亮]
