治理视角下乡镇社区教育中心运行问题及建设路径研究
徐鸿洲
【摘 要】基于治理理论视角审视乡镇社区教育中心运行，可以发现存在着一些“非治理”现象与问题。为此，有必要明确多元治理主体权责，构建治理主体互动机制，推进治理政策法规建设等，积极探究乡镇社区教育中心运行建设路径，促进乡镇社区教育可持续发展。
【关键词】治理理论；乡镇社区教育中心；建设路径
【中图分类号】G77 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）11-0044-04
一、问题的提出
党的十九大报告明确指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）也明确提出，要“培育多元主体，引导各级各类学校和社会力量积极参与社区教育”；要“推动社区教育融入社区治理，不断层丰富社区建设的内容”；要“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制”。[2]可见，国家高度重视社区教育协同治理问题。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，加强乡镇社区教育中心运行治理体系建设，推动乡镇社区教育有机融入乡镇社区治理，进而实现乡镇社区教育善治目标，已成为新时代乡镇社区教育中心治理创新与内涵发展的必然要求。
然而，乡镇社区教育中心治理运行存在着教育资源供给不足、社会力量参与不广、相关法规法律不完善、公共服务能力不强等诸多问题，虽然引发这些问题的原因是多方面的，但以政府为主导的现行单向管理模式已不能较好地解决乡镇社区教育中心运行存在的问题，最终制约着乡镇社区教育良性发展。因此，有必要从治理理论角度审视、反思和改进乡镇社区教育中心运行，探索乡镇社区教育中心融入社区治理的建设路径，提升乡镇社区教育中心治理水平和服务能力，推动乡镇社区教育治理体系形成。
二、治理理论：审视乡镇社区教育中心运行的全新视角
自20世纪90年代以来，以治理理论为指导，力图以治理的思维创新、制度设计和实践行动来打破单一主体局限，改革传统性教育行政体制，积极尝试构建教育公共服务治理机制，已成为现今国内外新型教育改革的一个重要趋势。治理理论为各类教育领域注入新的价值因素，对教育组织机构的职能定位、运行模式、服务方式、开放程度、价值取向等方面也产生了深远的影响。而乡镇社区教育中心是涉及多方主体参与的一种非营利性公益组织，其运行与保障都需要政府、市场及社会的参与。因此，基于治理理论来审视、反思乡镇社区教育中心运行问题，不失为一种全新的视角。因此，从治理理论角度审视乡镇社区教育中心运行，其基本内涵可以确定为：为了解决乡镇社区教育中心运行过程存在的问题，政府、学校、社区组织、居民个体等主体要以适合的方式融合、参与和决策，明确各治理主体间应享有的权利与承担的义务，协同参与乡镇社区教育中心公共事务管理，从而形成良性互动的协同治理结构和自主创新发展的新型乡镇社区教育治理公共服务体系。
为此，笔者认为，治理理论视角下乡镇社区教育中心运行具有三个方面特征：一是多元性，即参与乡镇社区教育中心治理的主体应为多元化，包括政府、学校、社区各类组织、社区居民个体等。二是互动性，即参与乡镇社区教育中心治理的多元主体要围绕共同价值目标，以沟通、对话、协商、谈判等方式，共创共建共享人力、物力、信息等方面优势教育资源，共商本社区教育重大议题和解决方案，共担相应责任，以改进政府的社区教育服务质量和扩大社区教育决策的民主化。三是正式性，即为确保乡镇社区教育中心运行规范，应通过比较正式的规章制度来规范各参与治理主体间的关系、职责等，维护、协调各治理主体权益，规范、约束各治理主体的主体责任，从而充分满足各主体的多样化需求，推动社区教育公平、社区治理建设与社会和谐发展。
三、审视与反思：乡镇社区教育中心运行过程中的“非治理”现象与问题分析
（一）基于治理理论的乡镇社区教育中心运行主体分析
1.乡镇政府层面
在现有教育体制下，政府是乡镇社区教育单一治理主体和权力中心，处于主导和强势地位，掌握着乡镇社区教育的布局、师资、经费、设备等教育资源支配权，但政府对自己权力边界界定模糊和角色职能定位不够合理，时常出现职能缺位、错位、越位等不良现象。政府在乡镇社区教育建设中未能较好地发挥主导协调作用，政府与社区教育中心其他主体一直存在着权利、义务与职责范围不清问题，也就不可避免出现相互推诿扯皮、政出多门等错位问题。另外，由于政府掌握着绝对的乡镇社区教育资源优势，在乡镇社区教育治理过程中时常会出现行政干预过多、承担着许多不应承担的职能等越位现象，主要体现在政府取代市场，行政审批过多过滥，或通过主管、指导等方式直接或间接介入乡镇社区教育中心和社区非营利性组织的内部管理与事务运作，导致他们直接或间接成为乡镇政府的附属机构。以上这些职能缺位、错位、越位现象，势必影响到乡镇社区教育中心正常运行与可持续发展，也影响到社区非营利性组织的良性发展和社区居民参与社区教育治理的积极性、主动性，进而制约着多元治理主体的治理进程和自主化进程，也使乡镇社区教育治理的实际效果大打折扣。
2.乡镇社区非营利性组织
随着各乡镇新农村建设和城乡一体化发展步伐的加快，乡镇社区非营利性组织已成为参与乡镇社区教育治理的重要主体之一。我国不少乡镇社区非营利性组织起步较晚，在参与乡镇社区教育治理服务方面还存在着一些问题：一是缺乏健全的法规制度。虽然国务院颁布了一些规范性文件，但这些法规大多屬于行政立法或部门规章，法律位阶不高、制约性不强，部门文件衔接性不畅，有些政策相互冲突。这些原因导致许多优惠政策在实践中未能有效执行到位，从而制约着乡镇社区非营利性组织的培育和发展，也严重阻碍着乡镇社区教育的发展。二是缺乏评估监督机制。目前，政府虽然在很多领域推行面向社区非营利性组织以购买社区服务包等方式进行实践试点，但在实施过程中往往缺乏明确的评估标准和科学性的评估方法，缺乏对这些组织的资质评估、能力评估、绩效评估、诚信评估等有效机制。三是社会认可度不高。由于许多乡镇居民缺乏公民意识、契约精神、自治意识、法制意识等治理文化，以及对这些组织的价值认同度和信任度低，致使不少乡镇社区非营利性组织不能正常有效开展社区教育公共服务工作。四是内部治理能力不足。不少乡镇社区非营利性组织存在着管理运行机制不完善、社区教育公共服务能力弱、内部协调性低、高素质专业人才匮乏、组织活力不足等诸多内部管理问题。
3.乡镇社区居民层面
目前不少乡镇社区居民参与社区教育的主要问题是参与率低。究其原因，主要体现在：一是受传统思想文化负面因素影响严重。长期以来，传统政治文化制度中表现出来的“臣民”意识等消极因素深刻影响着乡镇社区居民参与社区教育治理的自主能动性和价值取向，导致居民参与率低。二是乡镇居民社区主体意识欠缺。由于我国尚处于社会主义初级阶段，不少乡镇社区教育还存在着许多不平衡、不充分的制约因素，缺乏可供充分利用的社会教育资源，还未形成社区共同利益体，还未形成良性的居民社区价值认同感。三是乡镇居民自治组织服务职能弱化。由于居委会等权威性乡镇居民自治性组织行政化倾向严重，不能较好地代表社区居民的利益诉求，不能充分满足居民的参与社区教育治理的需求；居民也很少利用居委会等权威性自治组织来协助维护自身利益，对权威性自治组织缺乏基本认同，对社区教育公共事务很少参与甚至漠视，导致乡镇居民自治组织服务社区教育职能弱化。四是乡镇居民参与机制不完善。目前不少乡镇社区教育中心缺少居民参与社区教育公共事务的便利性服务平台，缺乏规范性、可操作性的参与机制，居民总是被动参与社区教育，随意性较大，致使居民参与乡镇社区教育事务常出现低频率现象。
（二）乡镇社区教育中心运行治理主体缺乏互动性
1.缺乏互动基础
由于我国乡镇社区教育中心治理工作起步较晚，治理体系尚处于初步探索阶段，在理论研究层面和实际操作层面还不够成熟，不少乡镇社区教育中心常常缺乏科学、合理的顶层设计，其现有的社区教育发展规划、本社区教育重大议题及其解决方案等并没有实现真正意义上的多方参与、共同制定，更没有采取有效措施去发动、引导各治理主体感知、认同、内化本乡镇社区教育事业，致使各治理主体对本社区教育中心治理工作无法形成共同的价值目标和价值取向，也就失去了有效互动的基础。
2.缺乏互动媒介
任何治理主体间的互动必须以一定的互动媒介或平台为载体。同样，乡镇社区教育中心各治理主体要维系彼此间的互动关系，也需要借助一定的媒介作为互动纽带。长期以来，政府设置了许多职能部门或政府机构来取代其他治理主体应该承担的社会责任，如行业协会的职能被政府的行业主管机构所代替现象比较严重，而其他治理主体在职能上只能服从于政府的政策决定，受到政府相对严格的控制。由于缺乏沟通、对话、协商、谈判等良好的互动方式，各治理主体的资源没有得到有效合理利用，信息交流受堵，各方优势没有得到最大限度的发挥，导致乡镇社区教育中心治理工作收效甚微。
（三）乡镇社区教育中心治理相关法律体系不完善
1.社区教育法律体系构建相对滞后
到目前为止，从国家层面分析，有关社区教育的法律法规尚处于“空白”状态，大多以规划、意见、行政性通知、工作要点等文件形式为主，对社区教育（含乡镇）的责任主体的职责权限、实施主体的组织运行及督查考核办法等方面都没有明确具体的规定，导致乡镇社区教育中心治理工作“无大法可依”。由于地方性自治条例或暂行办法在具体阐释本社区教育时，缺少对社区教育各方治理主体的职责、权利、义务等方面具体明确规定，不少地方对现有条例制度执行不够到位，对社区教育（含乡镇）整体发展也缺乏合理引导、有效监管和质量评估，导致乡镇社区教育治理工作“有法难依”。
2.乡镇社区教育政策保障不到位
一是政策制定乏力。目前，国家层面缺乏对乡镇社区教育的长期发展规划和实施意见，也没有相应的补充政策作为解决现有乡镇社区教育地域发展性问题的法理依据，在宏观方面制约着乡镇社区教育可持续发展。乡镇社区教育政策主要是由教育部门这一单一主体制定的，缺少居民、社会组织等其他治理主体参与，导致其政策方向和内容等方面与多元利益相关者诉求相脱节，进而影响到乡镇社区教育多元治理主体参与关心公共教育服务的热情。二是配套政策不足。在乡镇社区教育政策的制定过程中，政策体系不够完善，相关配套措施不够充足。如不少乡镇地区在制定人才培养政策、优惠激励政策与资源整合政策等方面并没有与本社区教育事业发展保持同步配套，松散性的政策体系也引发了乡镇社区教育资源开放度不大、其他利益攸关者参与积极性不高等一系列连锁问题。
四、治理视角下乡镇社区教育中心运行建设路径
（一）明确多元治理主体权责
加强乡镇社区教育中心建设的顶层设计、统筹规划，明确界定各治理主体权责，加强各主体间的沟通、对话、联动、协同，共同研制出权责明晰、操作可行的乡镇社区教育中心发展规划，合理配置、整合利用本乡镇社区教育资源，形成全社会关注、支持、推动乡镇社区教育中心治理运行机制的良好局面。
反观现行乡镇社区教育中心治理运行机制，其核心病症就是权责不清。权责明晰是建立健全乡镇社区教育中心治理体系的重要前提条件，也是首要任务。在乡镇社区教育中心多元治理运行过程中，政府要善于转变职能，敢于放权，将一部分管理权力放给市场和社会去支配，将一部分权力放给教育主管部门去施行；突出政府主导优势，把握乡镇社区教育发展战略方向，为市场调节和社会运作提供规范化的宏观环境，出台各种完善乡镇社区教育治理的政策、制度，对多元治理主体所享有的权益和履行的主体责任进行具体性、细则性的规范。同时，积极尝试构建乡镇社区教育“管办评”治理体系，实行乡镇社区教育中心治理的现代化，建立第三方参与的多元评价模式和教育质量监测制度，做好乡镇社区教育中心运行过程中的监督和规范，权责明晰，责任到人，确保真正意义上实现协同治理。
（二）构建治理主体互动机制
1.构建对话机制
参与主体要以开放的心态，以开展面对面对话为起点，以建立互信、加强沟通为目标，要在乡镇社区教育中心治理运行过程中打破僵化的沟通障碍，创设一种彼此尊重、相互信任、达成共识的沟通机制。
2.构建信任机制
“信任关系经常被描述为协作的本质”。[3]信任在維系乡镇社区教育中心治理主体互动关系方面发挥着基础性功能。这种信任机制的建立并不能一蹴而就，而是要经历一个较长过程，需建立在治理主体间平等对话、尊重意愿、共同行动的基础上。
3.构建协商机制
协商机制是乡镇社区教育中心治理运行得以持续进行的重要保障，是参与主体就具体乡镇社区教育治理问题进行磋商而取得共识、共同行动的机制。这种协调机制能有效解决乡镇社区教育中心运行过程中各参与治理主体间的矛盾和冲突问题。
4.构建共享机制
一是权力共享，政府要转变职能，将本应属于市场、社会的权力让渡给其他治理主体。二是资源共享，乡镇社区教育中心各主体应整合与利用各自手中掌握的教育资源，解决乡镇社区教育中心发展中的问题。三是信息共享，要建立便利高效的公共信息服务平台，扩大各治理主体对乡镇社区教育公共服务信息的知情权、参与权、使用权、决策权，提高乡镇社区教育中心的公共服务能力与水平、质量与效率。
（三）推进治理政策法规建设
1.加快乡镇社区教育依法治教步伐
要积极构建与完善社区教育的三级法规体系，实现社区教育在国家法治层面有法可依，在地方治理层面有法必依。国家要尽快制定一部全国统一的基本法，即社区教育法，以此弥补中国社区教育“无大法可依”的局面；地方政府要依据本区域社区教育实情自行制订与基本法不相抵触的法规、条例，县乡两级政府则制订具体实施意见和办法。在立法内容上除明确乡镇社区教育的地位及其重要意义、经费来源、管理机构、激励政策外，还要明确乡镇社区教育多元治理主体各自的职责及权限范围，有效规范各治理主体的行为，保障各治理主体间的合作、对话与沟通，有序推动乡镇社区教育中心从管理到治理的转变进程，实现法制化、规范化。
2.优化乡镇社区教育政策体系
在社区教育专门立法缺乏的前提下，各地在加强乡镇社区教育建设过程中所制定的社区教育政策就成为指导本乡镇社区教育工作的重要指南。这些地方性政策为乡镇社区教育发展提供了目标和方向，但随着社会新形势的发展，乡镇社区教育也呈现出不少新情况、新问题，原有部分的政策内容难以解决这些新情况、新问题，因此要优化政策体系，适时调整、修正和补充不完全适应乡镇社区教育发展的政策部分，广泛听取、吸纳各治理主体的合理意见与利益诉求，根据实情和需要及时更新乡镇社区教育政策。另外，还要注重完备乡镇社区教育发展的配套政策。如为激励居民参与社区教育，出台居民积分奖励政策、整合和开放乡镇社区教育资源政策、推行数字化乡镇社区教育平台建设政策等。
【参考文献】
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.html，2017-10-18.
[2]中華人民共和国教育部.教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201607/t20160725_272872.html，2016-07-08.
[3]Agraoff R，McGuire M.Big Questions in Public Network Management Research[J].Journal of Public Administration Research and theory， 2001，11（3）.
