高等继续教育发展年度报告机制探究
冯霞
【摘 要】高等继续教育发展年度报告制度是我国高等继续教育质量监控体系的重大创新。成人高校发布的高等继续教育发展年度报告具有质量检查、质量催化、成果展示、行政监管、社会监督等多重价值。针对一些高校认知度低、应付心态严重、报告结构缺失、虚假数据严重、刻意回避问题以及有责不问等现象，今后应采取提高认知水平、健全组织机构、完善报告结构、报告客观真实、正视问题与不足、加强问责力度等措施。
【关键词】高等继续教育;年度报告;发展质量
【中图分类号】G720? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1001-8794（2019）01-0009-04
一、高等继续教育发展年度报告的价值意义
2018年3月21日，《教育部办公厅关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》（教职成厅函〔2018〕15号）正式下发，要求即日起开展高等学校继续教育发展年度报告工作，各成人高校应按照时间节点完成高等学校继续教育发展年度报告报送工作。[1]文件的出台，标志着国家对高等继续教育质量监控工作进入到一个新的发展阶段。
高等继续教育发展年度报告从多视角、多层次研究分析高等继续教育发展现状，客观、公正、全面、真实地反映一年来高等继续教育发展水平，是成人高校梳理过去、厘清现状、展望未来的一种努力。该报告体系由高校报告、省级报告和国家报告组成，其中高校报告是高等继续教育发展年度报告体系的基础。成人高校应定期向社会发布高等继续教育发展年度报告，具有质量检查、质量催化、成果展示、行政监管、社会监督等多重价值。
高等继续教育发展年度报告制度的出台，是我国开展高等继续教育质量监管的重大创新。随着国家管理方式的改革，教育主管部门的教育监管开始从事前监管向事中事后监管和服务转变。减政放权、放管结合、优化服务的改革要求教育主管部门减少直接管理、事前审批，增加事中事后监管和服务意识，而高等继续教育发展年度报告的实施，标志着教育主管部门对高等继续教育监管方式的转型。教育主管部门可以从繁琐的直接管理中解放出来，采取事中抽查、事后追究和项目评估的方式完成对高等继续教育行政事务的管理。
高等继续教育发展年度报告是社会行使监督权的有效方式。高校报告是成人高校打造“阳光工程”的重要标志，高等继续教育招生、教学、管理、收费和发证等环节信息全面向社会和学员公开，可以及时回应社会和学员关切，社会和学员可以借此更全面准确地了解成人高校各方面的办学信息。社会公众因此成为高等继续教育发展的监督主体，可以借此行使监督权。
二、高等继续教育发展年度报告机制存在的问题? 1.重视程度低，认知水平不高
一些成人高校对信息公开的认知水平偏低，对开门办学的紧迫性认知不足。认为，做好内部教育和管理工作才是实实在在的事情，对社会公开只是走形式，意义不大。高校有限的资源应集中在踏踏实实的办学方面，而不应将精力浪费在跟社会沟通方面。这种认知观是管理理念陈旧、认识不到位的表现。由此，一些成人高校时间意识淡薄，不能按时提交年度报告，存在拖拉、拖延现象。
2.组织机构缺失，应付心态严重
一些成人高校出于应付态度而没有组建组织机构，只是委托继续教育学院或继续教育管理处负责此事，而一些继续教育学院或继续教育管理处只是委托个别职工负责撰写年度报告。而个别职工不向有关部门收集有关材料，只是根据自己掌握的有限材料撰写年度报告。有限的机构、有限的人员、有限的材料只能造成年度报告的低质量。一些成人高校“自圆其说”现象严重，不征求学员和用人单位意见，报告怎么撰写，全凭一己之见。
3.报告结构不全，内容缺失
一些成人高校整体意识不足，撰写年度报告时“缺胳膊少腿”，资料收集残缺不全，结构逻辑混乱，语义表达不清。一些成人高校只阐明高等学历继续教育情况，却对非学历教育和社会服务情况缺乏表述。一些成人高校只阐明校本部管理情况，却对校外学习中心只字不提。一些成人高校沒有全面意识，撰写年度报告时内容不完整，该说的不能交代清楚，不该说的啰啰嗦嗦。重点部分不突出，轻描淡写;非重点部分“画蛇添足”，材料堆砌。
4.虚假、注水现象严重，数据不真实
一些成人高校撰写年度报告不能实事求是，夸大成绩现象比较严重，虚假、注水现象比较严重。一些成人高校故意掩盖事实真相，只说招生计划、报名人数，却不谈生源流失率、学籍沉淀率、未毕业率;只说管理正规、科学和制度化，却不谈自身存在的零教学问题;只说按审批标准收取学费，却不谈少收学费问题和学费分成给校外学习中心过多问题。一些成人高校对违规现象故意避而不谈、含糊其辞、隐匿不报。违规设置校外教学点的现象有之，违规乱收费的现象有之，违规下放主办权的现象有之，违规学费分成的现象有之。
5.自我批判意识薄弱，故意回避问题与不足
一些成人高校避重就轻，只谈成就，不说问题;只谈成功，不说失败;只谈经验，不说教训;只谈优点，不说缺陷。一些成人高校“护短”，不愿意主动承认办学中出现的问题和不足。即使承认问题与不足，也存在避重就轻现象，对问题轻描淡写，对不足一笔带过。似乎承认问题与不足，是自打耳光，给自己难堪。一些成人高校可能出于这样的顾虑：主动认错，可能会带来社会对其办学能力的怀疑，可能会带来教育主管部门对其办学行为的问责，可能会带来学员对其管理行为的质疑，可能会引起兄弟高校的借机贬损，等等。高等继续教育管理者也顾忌因自我揭短而被上级管理部门责任追究。
6.问责效果不明显，存在有责不问现象
一些成人高校虽然开展了高等继续教育活动，然而，由于种种原因而不能在规定的时间内提交年度报告，或者提交的年度报告过于应付，甚至存在造假行为，而对这样的成人高校难有相应的问责机制和惩戒机制。是采取补充报送年度报告，还是直接公开谴责、缩减招生数量、停止办学、吊销办学资质，教育主管部门显然缺乏问责和惩戒机制方面的下一步的制度设想。由于问责和惩戒机制不健全，个别成人高校乱招生、乱收费、乱发证现象屡禁不止。劣币驱赶良币的现象使得正规的成人高校生存和发展境遇十分困难。
三、高等继续教育发展年度报告机制的提升策略? 1.统一思想認识，提高认知水平
高等继续教育发展年度报告制度是我国高等教育质量年度报告制度的重要组成部分。近年来，本科教学质量年度报告、高等职业教育人才培养质量年度报告、研究生教育质量年度报告等制度开始实施。2018年起实施的高等继续教育发展年度报告制度是我国高等教育质量年度报告体系的重要组成部分，其实施进一步完善和丰富了我国高等教育质量年度报告体系的框架和内容，标志着高等教育质量年度报告制度日趋完整和成熟。
定期发布年度报告应成为成人高校的惯例。信息公开是高校办学质量的重要一环，是新时代高等继续教育发展的必然要求。成人高校做好高等继续教育发展年度报告工作是全面落实国家关于高校信息公开的重要举措。定期向社会发布年度报告，是高校创新管理机制的重要环节，是回应社会问责的主动之举，是尊重社会公众知情权的热情呼应，同时也是高校的自我展示和主动宣传。撰写年度报告，也是成人高校发现特点、总结优势，认清威胁和弱点的过程，也就是成人高校做SWOT分析、帮助提炼办学特色的一个过程。[2]各成人高校应统一思想认识，使之成为年度计划的重要工作之一。
2.健全组织机构，细化分工责任
举办成人高等教育、远程教育和开放教育的普通高校、独立设置的成人高校和开放大学等成人高校是高等继续教育发展年度报告的责任主体。成人高校应建立有主管校领导牵头的年度报告协调组织机构，全面统筹继续教育有关单位，确定报告撰写责任部门和负责人员。举办和管理高等继续教育学历教育和非学历教育的部门都应有高校报告的参与权、发言权和建议权。只有少数部门和少数人员参与报告的现象是不符合高校报告撰写要求的，只有各方面的人员都能够参与，才能发挥集思广益、撰写翔实准确的效能。作为教育的重要主体——学员和作为用人单位的——企业，应积极参与高校年度报告的撰写和修改工作，成人高校应以适当的联合方式吸收其作为组织力量，并在报告撰写和修改中发挥一定的参与作用。
报告撰写负责人和起草人员应具有比较系统的继续教育理论，对高等继续教育改革和创新的动向比较熟悉，对学校继续教育的管理体制、办学情况和创新特色比较了解，具有较高的材料整理能力和文字表达能力。在资料收集阶段，继续教育各有关部门应积极提供翔实的资料和真实的数据，资料和数据能够如实反映各部门工作情况。在起草报告阶段，起草人员应讨论分析，确定写作框架，然后分工起草。在修改润色阶段，学校有关领导、继续教育学院领导、学校有关部门负责人、继续教育学院各个科室同志应积极参与修改工作，力争报告材料翔实、论述得当、客观真实。
3.完善报告框架，内容全面翔实
年度报告应条理清晰，框架完整。成人高校应对一年来的高等继续教育工作全面总结，撰写报告时应抓住影响人才培养质量的关键要素，突出重点，特色鲜明。报告框架应包含高校继续教育办学定位与管理体制、学历继续教育情况、非学历继续教育情况、社会服务与贡献情况、问题与对策等主要部分，缺少任何一部分都是不完整的。
年度报告应全面、系统的反映高校继续教育的全貌。办学定位方面应阐明高校发展与国家经济发展和地方社会发展的关系，在双向互动中找准服务社会的着力点。管理体制方面应阐明高校继续教育管理和举办之间的关系。学历继续教育方面应阐明函授、业余、网络教育、远程开放教育等类型以及高中起点升专科、高中起点升本科和专科起点升本科等层次的发展情况。非学历继续教育方面应阐明各类短期培训的对象、数量、培训内容和发证情况。社会服务与贡献方面应阐明高校服务地方、企业和社区的具体举措和效果情况。问题与对策方面应阐明高校目前存在的主要问题及未来改革思路。
4.客观真实，规避造假风险
客观描述成就和成绩。当前成人高校发展模式从数量型、规模型、同质型模式开始或已经向内涵式、质量式、个性化发展转型。成人高校在撰写报告时应真实记录转型的酸甜苦辣。数量减少了，规模降低了，挣钱少了，是成人高校准确的选择方向，因此，不必要为数据多少而造假，不必要为挣钱少了而“虚增利润”。实事求是地描述高校管理者想改革、谋改革和善改革的过程和本身，是高校报告的主色调。
高校应主动说明事件实情。由于改革失误、宣传不到位、解释不及时、同行故意造谣等原因，一些成人高校可能一时陷入舆论漩涡，社会个别人和媒体更是推波助澜。一时不明真相的公众会谴责声不断，高校的办学声誉可能会毁于一旦。对此，成人高校应有应对突发事件的意识和预案，及时向社会解释事情真相，化解舆论危机。报告是向政府和社会介绍实情、解释缘由、化解误会的重要形式，将自己真实的一面展示给社会公众，社会据此了解事情的前因后果，以增加对其的了解和理解。
5.正视问题与不足，明确前进方向
主动承认办学问题与不足，是成人高校自我提高的必要反省环节。自我认错、自我纠错，方能彰显高校改革与创新的勇气和决心。办学是一种严谨而科学的工作，在一定时期由于各种内外原因而出现一定的偏差，应该属于正常的现象。高校只有具有自我批判意识，才能认清自身的缺点、缺陷和能力局限，才能具有危机意识，才能化危机为动力，化局限为愿景。
有错就认、有错就改，应成为常规的动作。知错不认、有错不究，不是高等继续教育办学活动中的正常现象。越来越多的成人高校能够正确认知自身问题与不足，坚持不回避、不护短、不掩盖的态度，做到自我修正、自我整改。这种自我纠错的勇气，正是高等继续教育管理改革与创新中必不可少的可贵品质。在年度报告中坦承问题并阐明解决问题的具体对策，是成人高校自我完善的必要环节。问题要实，问题是近期亟待改进的问题，问题的解决来不得半点虚假和作秀，只有问题找的准，对策才能具有适切性。对策要实，要符合科学精神，反映求真务实和真抓实干品格。
对于办学失误现象，社会和政府应给予必要的谅解和宽容。宽容失败、允许试错是推动改革创新走向成功的“活水源头”。对在推进改革中面对新问题因缺乏经验、先行先试出现失误和错误的，在上级尚未明确限制的探索性试验中出现失误和错误的，为推动发展而出现无意过失的，给予宽容帮助，最大限度地调动改革者的积极性、主动性和创造性，社会和教育主管部门应允许这种失误和错误。[3]
6.履职不力者应被问责，问责必严、必实
消极工作者应被警示。一些成人高校管理者由于受社会轻视继续教育和高校内部管理不规范等因素影响而不作为，不思进取，不想创新，存在着“只要守住原任留下的摊子不出事就可以”的心理。省级教育主管部门应结合高校报告和日常监管中发现个别成人高校管理者这种因循守旧心理的存在，发现一起警示一起，并采取有效措施督促成人高校管理者改变认知心理，投入到工作改革和创新活动之中，加快推进在线课程共建共享工程，深化课程和学分互认制度，提高高等继续教育质量。
违法乱纪者应被问责。相对于普通高等教育而言，高等继续教育产生乱办学、乱收费、乱发证的现象更为严重。教育主管部门应坚持动态监管，严查严打个别成人高校的“三乱”行为，起到查处一起，震慑一片，稳定全局的作用。办学条件差、教学松懈和管理松弛的成人高校应受到亮黄牌、红牌、停止招生、缩减招生计划、责令限期改正等相应的监管惩罚。只有问责到位，生源恶性竞争、零教学、乱收费、乱发证现象才能逐步消失。
7.及时发布省级报告和国家报告，提高报告使用价值
省级报告和国家报告应形成年度定期公开的惯例。在各高校报送校级年度报告的基础上，省市教育主管部门和教育部应及时发布省级报告和国家报告。省级教育主管部门撰写本省市的高等继续教育发展年度报告，教育部撰写国家高等继续教育发展年度报告。高等继续教育省级报告和国家报告是社会了解本省和国家高等继续教育办学质量的重要窗口。
省级报告和国家报告应为决策者提供完整丰富的高等继续教育改革创新图景和建议，为高等继续教育工作者提供宏观把握高等继续教育改革发展主题和方向的参考，为研究者提供了解高等继续教育实践的窗口，推动终身教育体系和学习型社会建设。
省级报告和国家报告的编制应全面、系统梳理、总结和提炼本省市和国家一年来高等继续教育改革和发展的重要进展、重要理念、重要经验与重要问题。省级报告应在研究本省域内各高校报告的基础上进行，既要反映本地区高等继续教育改革创新的政策措施、经验做法以及发展成效，也应找准存在的问题和困难，提出切实有效的改进建议。国家报告应在各省市报告的基础上进行汇总分析，站在国家层面汇总各地区高等继续教育发展成就、改革经验，并提出高等继续教育发展的基本方向、基本原则和基本战略。
省级报告和国家报告应发挥优胜劣汰的筛选功能。对教学资源丰富、教育服务贡献度大、社会影响力大的高校应予以媒体公开和社会表彰，对办学条件差、乱收费、零教学、乱发证、下放教学主办权等严重的高校应予以媒体谴责和相应的问责处理。省级报告和国家报告可在条件成熟的时候发布综合实力强、非学历教育强或特色发展强的成人高校名单，鼓励成人高校探索个性化发展道路。
【参考文献】
[1]教育部办公厅.教育部办公厅关于开展高等学校继续教育發展年度报告工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_743/201804/t20180404_332358.html.
[2]黄利文，李畅.问责与履责：高等职业教育质量年报发布三周年再思考[J].职教论坛，2014（31）：50—53.
[3]刘宁宁，郝桂荣.新常态下如何科学构建容错机制[J].人民论坛，2016（11）：18—20.
