湖南省生态红线改革的实践与思考
摘要：湖南省东江流域在开展生态保护红线试点过程中存在诸多问题：政策严肃性不足、概念内涵界定不清、法律法规不健全、划线范围难把控、分割管理难协调、配套保障不完善等，导致生态保护红线难以落地。完善生态保护红线制度建设时应当从完善政策法规、协调整合原有制度、统筹推进红线管理体制机制、建立健全配套保障机制等方面综合发力。
关键词：生态保护红线；制度建设；湖南省
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）06-0205-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.120
Abstract： Dongjiang Lake Basin is carrying out the reform of ecological protection red line system construction in Hunan Province. There are many problems in the pilot process： lack of seriousness policy， indefinite concept connotation， inadequate laws and regulations， difficult to control the range of scribing， split management difficult to coordinate and imperfect supporting protection. All of this leads to ecological protection red hard landing. In improving ecological protection red line system ，Hunan Province ought to obtain the measures： improving policies and regulations， coordinating and integrating the original systems， overall promoting the red line management system and mechanism， establishing and improving supporting security mechanism and so on.
Key words：ecological protection red line；system construction；Hunan province
習近平总书记在党的十九大报告中指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确要求“加大生态系统保护力度”。建设生态保护红线制度既是践行“两山”理念的重要举措也是加大生态保护系统的重点内容之一。湖南省生态保护红线制度建设改革起步较晚，于2016年选定郴州市东江湖流域的资兴、宜章、桂东、汝城四县市作为全省唯一改革试点区域。试点区的郴州市东江湖流域是湘江、珠江、赣江三大江河的源头，是湖南省的战略水源地和防洪抗旱的调蓄池，也是湖南省乃至华南、中南地区最重要的森林、湿地生物基因库。改革试点实施一年多以来，试点区党委、政府高度重视，组织成立高规格领导机构，认真编制规划，积极落实工作部署，划好生态保护红线，多措并举，确保东江湖水质保持国家地表水Ⅰ-Ⅱ类标准，为全省和市县人民交了一份不错的生态答卷。但在改革实践中也存在诸多问题值得我们反思。
1 生态保护红线制度建设改革的问题和困境
郴州市东江湖流域试点区在改革实践中主要面临有来自政策、法律、管理、操作、配套等方面的难题。
1.1 红线制度政策有待明确
导致这一问题的最主要原因在于国家层面对生态保护红线概念的内涵尚未明确，使得下级部门无所适从。生态保护红线究竟仅仅是指生态空间的保护还是指以生态、资源、环境为框架体系的整体保护？中央和湖南省的文件对此摇摆不定1。湖南省文件是生态、资源、环境一体化保护，而后中办国办意见仅指生态空间的保护，最终郴州市改革试点区仅仅完成生态保护红线划定（划定总面积3583.1km?，占国土面积比例为69.13%），剩余2个体系包括环境质量底线与资源利用上线因中央、省工作部署有重大调整而暂未划定。
1.2 红线制度规范性有待加强
生态保护红线虽然在新修订的《环境保护法》得到了政策合法化的法律确认，但仅属于原则性规定，不具备实践上的法律操作性，相应的法律法规、配套政策和管理办法十分匮乏，导致法律在红线概念、划定主体、划定标准、落地保障、责任承担等层面存在空白，极大地制约了红线制度的落地。依据目前郴州的地方性法律法规，由于法律效力层级较低、缺乏可操作性，保护效果并不理想。
1.3 红线划定依据模糊范围难以把握
目前红线的划定依据主要是根据自然保护区、主体功能区以及生态功能区等划分标准，但是这些区划仅仅是宏观上的国土空间划分，不够精细，缺乏实质性的管理措施和标准制度。因湖南省政府2003年将东江湖全部水域划为了饮用水源保护区，根据红线划定技术规范，必须作为生态保护红线一级管控区，禁止一切开发活动。这样划定红线显然不符合东江湖区的经济社会发展现状。
1.4 分割式的管理体制难以统一协调
我国现行生态环境管理体制是由环保、林业、国土等多部门分割式管理，这种模式和生态保护红线整体性保护理念相左，“政出多门”难以协调。试点区涉及四县市30个乡镇，开发利用主体多，保护主体不明确，利用与保护的权责难以落实。如郴州市临武县西瑶绿谷的宝玉石矿资源区域经郴州市政府协调，扣除红线面积，但省国土厅、省林业厅还没有达成一致意见，省林业厅至今都没有同意调整出来。
1.5 配套保障机制亟待完善
红线既要“划得实”，更要 “守得好”，这就需要一系列配套措施加以保障。然而改革试点区在保障制度的建立上仍存在较大空白，如产业环境准入标准、负面清单管控制度、生态补偿机制、生态考核与问责机制、红线再调整机制等制度层面还存在诸多缺位。虽然东江湖流域已经设立生态补偿政策，补偿资金由三项构成：森林生态效益补偿基金、退耕还林补助资金、饮用水源保护区财政转移支付，但补偿标准过低，无法达到应有效果。以2011年为例，资兴市共收到森林生态效益补偿基金883.15万元、退耕还林补助资金416.22万元和财政转移支付1113万元，三项合计2412.37万元。总共不到2500万元的生态补偿资金与资兴市东江湖生态环保重点项目库需投入资金约25亿元相比较，差距实在太大。而且东江湖区的移民补偿非常低，人均仅4970元，不足三峡移民人均5万元的十分之一，这也直接影响了当地居民生态保护的积极性。
2 完善湖南省生态保护红线制度建设的建议
2.1 完善政策法规，明确红线内涵与操作规程
2017年中办国办发布的意见为红线制度建设定好了调、把好了舵，湖南省应作出相应修改，明确本省相关政策法规。此外湖南省还可借鉴深圳、江苏、湖北等地制定专门的红线保护地方立法，以湖南省地方规章形式，出台类似于《生态文明建设促进条例》的行政法规，将红线管理规定及保护制度纳入条例内，让湖南在推进红线制度建设过程中做到“有法可依”。
2.2 协调整合既有制度，科学统筹划好红线
湖南省目前现有国家级风景名胜区20处，数量居全国之首，另有51处省级风景名胜区以及多处国家森林公园、国家地质公园、国家级自然保护区等都出台了多项保护条例、管理条例。因此湖南在推进红线制度建设中可以对既有的空间保护管理制度协调整合，例如将红线区域落实到己有的风景名胜区、自然保护区、水源地保护区、湿地保护区等区域范围内。厘清红线区与核心区、试验区及缓冲区之间空间界限，实施统一协调、分类及分级管理模式。另外，新的红线制度还要与现有的规划制度进行衔接和协调。
2.3 统筹推进红线管理体制，分级分类管控红线
湖南省在统筹推进红线管理体制改革中，应改变原有分割式管理现状，加强生态保护红线的系统化、精细化管理。建议湖南省借鉴江苏、浙江等省的相关做法，构建管理监督分离机制，形成“环保部门统一监督--各行政主管部门实施管理”的基本架构。针对红线区涉及多地区难以协调问题，可以成立湖南省跨区域生态保护和建设协调机构，推进建立完善省、市、县合作的红线制度。对已经划定的“四类两级”红线区应采用分级分类差异化管控机制，加大对各级各类区域范围管控措施的具体化、精细化，尤其迫切需要尽早出台生态保护红线负面清单制度，便于全省在红线管控方面具有更强的实操性。
2.4 建立健全配套保障机制，长效守住红线
为确保红线既要划实落地，又要长效守好，建议尽早建立健全相关配套保障机制，让政府、民众自觉主动守住红线，筑牢生态安全屏障。一是建立生态绩效考核机制。湖南省在组织生态绩效考核，设置绩效考核重要指标（KPI）时可以考虑选择环境承载力的提升、生态环境的改变、生态破坏的恢复、生态系统服务能力的提升等，适当加大生态环境保护投资、生态效益、生态损失等指标权重，结合绿色 GDP考核评价体系来共同考核。二是扩大公众参与机制。红线的划定与落实，必须充分考虑公众的利益诉求。湖南省应加大打造生态保护红线公众参与信息综合平台（包括报刊、杂志、广播、电视、网络、电子屏等）的力度，进一步完善公众听证、信访、举报等制度，激发公众参与红线区生态保护的热情。三是完善生态补偿机制。湖南省在完善生态补偿机制过程中，应确保形成损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的体制机制，有利于红线区内保护和区外发展的共赢。通过出台生态补偿的政策文件，探索设立红线奖励基金，以奖励生态保护贡献巨大、成效显着的区域，作为生态补偿的辅助形式。四是建立生态产业扶持机制。生态补偿可以为红线区“输血”，扶持生态产业发展则是强化红线区的“造血”功能。湖南省在红线区构建生态产业扶持机制时，首先，应结合负面清单严格把关红线内原有产业的转型与生态产业的准入，优化调整产业布局，大力引导当地农民就业从第一产业向第二、第三产业转移；其次，创新生态产业的资金扶持，充分利用市场机制建立合理的、多元化的投入机制，开辟绿色金融、绿色信贷通道，部分地区试点民营资本进入能源资源开发等领域；再次，加大生态产业的科技扶持，促进高校和研究机构在红线区共建项目，开展技术合作，积极促进成果转化。如可以积极推广全循环种养殖技术和模式发展、建设现代农林渔牧示范园区、推进现代农业与服务业融合发展、支持科技含量高的水生物资源、风能、太阳能资源利用等新兴产业发展。
参考文献
[1]生态红线划定技术指南（试行）解读[N].中国环境报.2014第5版.
[2]湖南省委生态文明体制改革专项小组.湖南省生态红线制度建设改革试点实施方案[Z].2015.
[3]陈海嵩.“生态红线”制度体系建设的路线图[J].中国人口、资源与环境，2015（9）52-55.
[4]刘建武. 建立“三江源”生態补偿机制[N].湖南日报，2016-10-27第4版.
注释
1 2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）首提生态红线时仅指生态空间保护领域。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年环保部《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》（环发〔2014〕10号）将生态红线的适用范围扩展至自然资源和环境质量领域。湖南省2015年发布的《湖南省生态红线制度建设改革试点实施方案》即是采用此概念。2015年环保部发布《生态保护红线划定技术指南》（环发[2015]56号）以及2017年2月中办国办《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》又将生态保护红线从生态、资源、环境整体框架体系中再次分离出来，着重强调地理生态空间的保护与管控。
收稿日期：2018-04-13
基金项目：2016年湖南社会科学规划基金项目“湖南省生态保护红线制度建设改革研究—以郴州为例”（2016DX132）
作者简介：陈耀龙（1976-），男，中共郴州市委党校、郴州市社会主义学院经济管理教研室讲师，硕士研究生，研究方向为生态与环境。
关键词：生态保护红线；制度建设；湖南省
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）06-0205-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.120
Abstract： Dongjiang Lake Basin is carrying out the reform of ecological protection red line system construction in Hunan Province. There are many problems in the pilot process： lack of seriousness policy， indefinite concept connotation， inadequate laws and regulations， difficult to control the range of scribing， split management difficult to coordinate and imperfect supporting protection. All of this leads to ecological protection red hard landing. In improving ecological protection red line system ，Hunan Province ought to obtain the measures： improving policies and regulations， coordinating and integrating the original systems， overall promoting the red line management system and mechanism， establishing and improving supporting security mechanism and so on.
Key words：ecological protection red line；system construction；Hunan province
習近平总书记在党的十九大报告中指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确要求“加大生态系统保护力度”。建设生态保护红线制度既是践行“两山”理念的重要举措也是加大生态保护系统的重点内容之一。湖南省生态保护红线制度建设改革起步较晚，于2016年选定郴州市东江湖流域的资兴、宜章、桂东、汝城四县市作为全省唯一改革试点区域。试点区的郴州市东江湖流域是湘江、珠江、赣江三大江河的源头，是湖南省的战略水源地和防洪抗旱的调蓄池，也是湖南省乃至华南、中南地区最重要的森林、湿地生物基因库。改革试点实施一年多以来，试点区党委、政府高度重视，组织成立高规格领导机构，认真编制规划，积极落实工作部署，划好生态保护红线，多措并举，确保东江湖水质保持国家地表水Ⅰ-Ⅱ类标准，为全省和市县人民交了一份不错的生态答卷。但在改革实践中也存在诸多问题值得我们反思。
1 生态保护红线制度建设改革的问题和困境
郴州市东江湖流域试点区在改革实践中主要面临有来自政策、法律、管理、操作、配套等方面的难题。
1.1 红线制度政策有待明确
导致这一问题的最主要原因在于国家层面对生态保护红线概念的内涵尚未明确，使得下级部门无所适从。生态保护红线究竟仅仅是指生态空间的保护还是指以生态、资源、环境为框架体系的整体保护？中央和湖南省的文件对此摇摆不定1。湖南省文件是生态、资源、环境一体化保护，而后中办国办意见仅指生态空间的保护，最终郴州市改革试点区仅仅完成生态保护红线划定（划定总面积3583.1km?，占国土面积比例为69.13%），剩余2个体系包括环境质量底线与资源利用上线因中央、省工作部署有重大调整而暂未划定。
1.2 红线制度规范性有待加强
生态保护红线虽然在新修订的《环境保护法》得到了政策合法化的法律确认，但仅属于原则性规定，不具备实践上的法律操作性，相应的法律法规、配套政策和管理办法十分匮乏，导致法律在红线概念、划定主体、划定标准、落地保障、责任承担等层面存在空白，极大地制约了红线制度的落地。依据目前郴州的地方性法律法规，由于法律效力层级较低、缺乏可操作性，保护效果并不理想。
1.3 红线划定依据模糊范围难以把握
目前红线的划定依据主要是根据自然保护区、主体功能区以及生态功能区等划分标准，但是这些区划仅仅是宏观上的国土空间划分，不够精细，缺乏实质性的管理措施和标准制度。因湖南省政府2003年将东江湖全部水域划为了饮用水源保护区，根据红线划定技术规范，必须作为生态保护红线一级管控区，禁止一切开发活动。这样划定红线显然不符合东江湖区的经济社会发展现状。
1.4 分割式的管理体制难以统一协调
我国现行生态环境管理体制是由环保、林业、国土等多部门分割式管理，这种模式和生态保护红线整体性保护理念相左，“政出多门”难以协调。试点区涉及四县市30个乡镇，开发利用主体多，保护主体不明确，利用与保护的权责难以落实。如郴州市临武县西瑶绿谷的宝玉石矿资源区域经郴州市政府协调，扣除红线面积，但省国土厅、省林业厅还没有达成一致意见，省林业厅至今都没有同意调整出来。
1.5 配套保障机制亟待完善
红线既要“划得实”，更要 “守得好”，这就需要一系列配套措施加以保障。然而改革试点区在保障制度的建立上仍存在较大空白，如产业环境准入标准、负面清单管控制度、生态补偿机制、生态考核与问责机制、红线再调整机制等制度层面还存在诸多缺位。虽然东江湖流域已经设立生态补偿政策，补偿资金由三项构成：森林生态效益补偿基金、退耕还林补助资金、饮用水源保护区财政转移支付，但补偿标准过低，无法达到应有效果。以2011年为例，资兴市共收到森林生态效益补偿基金883.15万元、退耕还林补助资金416.22万元和财政转移支付1113万元，三项合计2412.37万元。总共不到2500万元的生态补偿资金与资兴市东江湖生态环保重点项目库需投入资金约25亿元相比较，差距实在太大。而且东江湖区的移民补偿非常低，人均仅4970元，不足三峡移民人均5万元的十分之一，这也直接影响了当地居民生态保护的积极性。
2 完善湖南省生态保护红线制度建设的建议
2.1 完善政策法规，明确红线内涵与操作规程
2017年中办国办发布的意见为红线制度建设定好了调、把好了舵，湖南省应作出相应修改，明确本省相关政策法规。此外湖南省还可借鉴深圳、江苏、湖北等地制定专门的红线保护地方立法，以湖南省地方规章形式，出台类似于《生态文明建设促进条例》的行政法规，将红线管理规定及保护制度纳入条例内，让湖南在推进红线制度建设过程中做到“有法可依”。
2.2 协调整合既有制度，科学统筹划好红线
湖南省目前现有国家级风景名胜区20处，数量居全国之首，另有51处省级风景名胜区以及多处国家森林公园、国家地质公园、国家级自然保护区等都出台了多项保护条例、管理条例。因此湖南在推进红线制度建设中可以对既有的空间保护管理制度协调整合，例如将红线区域落实到己有的风景名胜区、自然保护区、水源地保护区、湿地保护区等区域范围内。厘清红线区与核心区、试验区及缓冲区之间空间界限，实施统一协调、分类及分级管理模式。另外，新的红线制度还要与现有的规划制度进行衔接和协调。
2.3 统筹推进红线管理体制，分级分类管控红线
湖南省在统筹推进红线管理体制改革中，应改变原有分割式管理现状，加强生态保护红线的系统化、精细化管理。建议湖南省借鉴江苏、浙江等省的相关做法，构建管理监督分离机制，形成“环保部门统一监督--各行政主管部门实施管理”的基本架构。针对红线区涉及多地区难以协调问题，可以成立湖南省跨区域生态保护和建设协调机构，推进建立完善省、市、县合作的红线制度。对已经划定的“四类两级”红线区应采用分级分类差异化管控机制，加大对各级各类区域范围管控措施的具体化、精细化，尤其迫切需要尽早出台生态保护红线负面清单制度，便于全省在红线管控方面具有更强的实操性。
2.4 建立健全配套保障机制，长效守住红线
为确保红线既要划实落地，又要长效守好，建议尽早建立健全相关配套保障机制，让政府、民众自觉主动守住红线，筑牢生态安全屏障。一是建立生态绩效考核机制。湖南省在组织生态绩效考核，设置绩效考核重要指标（KPI）时可以考虑选择环境承载力的提升、生态环境的改变、生态破坏的恢复、生态系统服务能力的提升等，适当加大生态环境保护投资、生态效益、生态损失等指标权重，结合绿色 GDP考核评价体系来共同考核。二是扩大公众参与机制。红线的划定与落实，必须充分考虑公众的利益诉求。湖南省应加大打造生态保护红线公众参与信息综合平台（包括报刊、杂志、广播、电视、网络、电子屏等）的力度，进一步完善公众听证、信访、举报等制度，激发公众参与红线区生态保护的热情。三是完善生态补偿机制。湖南省在完善生态补偿机制过程中，应确保形成损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的体制机制，有利于红线区内保护和区外发展的共赢。通过出台生态补偿的政策文件，探索设立红线奖励基金，以奖励生态保护贡献巨大、成效显着的区域，作为生态补偿的辅助形式。四是建立生态产业扶持机制。生态补偿可以为红线区“输血”，扶持生态产业发展则是强化红线区的“造血”功能。湖南省在红线区构建生态产业扶持机制时，首先，应结合负面清单严格把关红线内原有产业的转型与生态产业的准入，优化调整产业布局，大力引导当地农民就业从第一产业向第二、第三产业转移；其次，创新生态产业的资金扶持，充分利用市场机制建立合理的、多元化的投入机制，开辟绿色金融、绿色信贷通道，部分地区试点民营资本进入能源资源开发等领域；再次，加大生态产业的科技扶持，促进高校和研究机构在红线区共建项目，开展技术合作，积极促进成果转化。如可以积极推广全循环种养殖技术和模式发展、建设现代农林渔牧示范园区、推进现代农业与服务业融合发展、支持科技含量高的水生物资源、风能、太阳能资源利用等新兴产业发展。
参考文献
[1]生态红线划定技术指南（试行）解读[N].中国环境报.2014第5版.
[2]湖南省委生态文明体制改革专项小组.湖南省生态红线制度建设改革试点实施方案[Z].2015.
[3]陈海嵩.“生态红线”制度体系建设的路线图[J].中国人口、资源与环境，2015（9）52-55.
[4]刘建武. 建立“三江源”生態补偿机制[N].湖南日报，2016-10-27第4版.
注释
1 2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）首提生态红线时仅指生态空间保护领域。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年环保部《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》（环发〔2014〕10号）将生态红线的适用范围扩展至自然资源和环境质量领域。湖南省2015年发布的《湖南省生态红线制度建设改革试点实施方案》即是采用此概念。2015年环保部发布《生态保护红线划定技术指南》（环发[2015]56号）以及2017年2月中办国办《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》又将生态保护红线从生态、资源、环境整体框架体系中再次分离出来，着重强调地理生态空间的保护与管控。
收稿日期：2018-04-13
基金项目：2016年湖南社会科学规划基金项目“湖南省生态保护红线制度建设改革研究—以郴州为例”（2016DX132）
作者简介：陈耀龙（1976-），男，中共郴州市委党校、郴州市社会主义学院经济管理教研室讲师，硕士研究生，研究方向为生态与环境。
