西班牙海洋环保策略研究

    温云卿

    摘要：历史上，西班牙曾凭借其海洋区位优势，一跃成为殖民地霸主国家。随着三次联合国海洋法会议的召开，各国在世界范围内对海域资源的攫取愈演愈烈，随之而来的海洋权益纠纷以及海洋环境问题亟待解决。对西班牙政府而言，高效利用并保护好海洋资源，将极大促进西班牙在当下国际社会中的发展。针对以上诉求，西班牙政府制定并实施了一系列海洋环保措施，来实现海洋的可持续开发和管理。

    关键词：西班牙;海洋保护;可持续;国际法

    中图分类号：X321文献标识码：A ? ?文章编号：1003-2177（2021）01-0003-02

    作为联通地中海和大西洋的西欧国家，西班牙凭借其伊比利亚半岛的地理位置优势，享有了利用海洋资源的绝佳条件。不仅拥有超过100万平方公里的海域面积，而且全国有超过60%的人口居住在离海岸不到50公里的地方，近50万人口从事与海洋有关的工作，其中以渔业和旅游业为主（1）。同时，西班牙还是欧洲海洋生物多样性最丰富的国家，在海洋能源资源和水产等方面拥有巨大的发展潜力。为实现海洋资源高效利用的良性循环，西班牙政府制定了相应的工作计划，发起了多个海洋环保项目，并加强了立法和执法工作。

    1 西班牙環境保护政策与项目实施

    西班牙政府近十年的海洋环保政策体现出了强有力的计划性：在2014年，制定了海洋监控程序，2015年编制了各项海洋开发与保护措施方案，并于2016年开始在西班牙附近所有海域强制实施（2）。同时，海洋环保方案并非是一项孤立的计划，西班牙政府通过利用现代科技，构建起全方位、立体化的海洋环保项目工程，具体措施如下：

    其一，设立海洋保护区。设立海洋保护区是一项有助于实现渔业资源持续开发利用的具体措施，在传统渔场划定的区域内制定保护方案，以改善捕捞物种的繁殖条件和养育形式。目前，西班牙管理的海洋保护区有10个，其中7个在地中海水域，3个在加那利群岛水域。这一保护区的建立已超过25年，一直被当作西班牙海洋环境保护、研究和监测的关键工具。实践表明，海洋保护区的建立使得各地区物种和栖息地的生物多样性普遍增加，成效最明显的属加那利群岛水域的ZEC码头和卡曲巧保护区（El Cachucho）。

    其二，建立海洋数据库。“栖息地和海洋物种库”旨在收集海洋生物多样性的必要信息，对于生物的分布、数量、状况和利用率给予关注，尤其对需要采取具体保护措施或者同某些团体利益极为相关的生物给予重点关注。在项目中，成员们采取分类列表的方式，对生物状况进行全面记录，联合技术部门开发芯片，由专家小组实时监控海洋生物状态并对信息进行更新。

    其三，突破海洋技术瓶颈。西班牙的PROTECMA技术平台为保护沿海海洋环境而设立，旨在解决海岸环境保护领域面临的技术挑战。项目主要通过制定和实施研究战略，建立自身的技术优势，实现在海洋环境领域的技术开发，积极突破传统技术难题，创新海洋环境保护的新模式;同时利用技术手段对海洋污染进行监控和管理，控制和改善沿海及过渡水域的海水质量。

    其四，构建舆论监督站。海洋环境保护政策与项目的实施离不开全社会的广泛参与。自2010年起，海岸环境综合管理咨询委员负责向公众公开海洋环境状态信息，并构建可持续化管理模式;此外，西班牙已建立起名为MAGRAMA的共享网站，所有相关政府管理部门和机构组织都能通过网站进行资源整合，该网站每个月拥有超过4000人次的访问量，各自治区、研究中心、大学和非政府组织都能够在该网站上积极进言献策，为海洋环境保护献力。

    2 相关立法工作分析

    2.1 颁布《海洋环境保护法》

    西班牙政府在2008年欧盟出台的第56号文件——《海洋战略框架指令》（La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina，简称DMEM）的基础上，于2010年颁布了第41号法律文件——《海洋环境保护法》（Ley 41/2010， de 29 de diciembre， de protección del medio marino，简称LPMM）。在LPMM获得批准之前，西班牙缺乏统一和完善的海洋方面的法律监管框架。并且，在欧盟DMEM指令下，有关西班牙的海洋保护区体系和废水排放问题的规定仍存在空白，而该部法律的主要目的就是弥补这一缺陷。

    该部法律通过规划资源、养护生态、改善环境等三个方面的策略，来维持海洋环境的良好状况，保证以可持续的方式在海洋环境中开展人类活动。作为西班牙第一部针对海洋环境保护立法的法律文件，体现出政府在海洋治理上的决心。

    其一，该部法律传递出西班牙政府对于海洋战略的重视，并将海洋环保策略作为一个重要的海洋管理规划工具。这体现在政府积极推动建立海洋保护区体系，并在海洋环境评估中纳入标准化环境评估细则，用法律审批等途径创建综合海洋管理政策。

    其二，该部法律明确了未来政府期望实现的海洋开发与保护目标，具体为实现或保持海洋环境的良好状况，保证现存的可持续利用的海洋资源，保护海洋生物多样性，避免生物多样性恶化及其对海洋生态系统的负面影响，防止和消除向海洋排放污染物的现象，保证海洋环境中利用和开发的可持续性。

    其三，该部法律构建了一个完整的海洋利用和保护方案，以确保海洋生态系统中人类活动的协调与统一。该法律建立了对海洋生态系统的监管框架，规定有关机构需每6年对相关举措进行审查，以评估其成效，并进行适当调整，以实现保护海洋环境的目标。除此之外，该法还采用了额外的保护措施，提出“广场式保护区”和“创造海洋网络”等新型概念，从而进一步服务于海洋监管体系。

    此外，对于《海洋环境保护法》的实施过程，海岸环境综合管理咨询委员会定期召开会议，进行初步测评，并将反馈文件提交给环境咨询委员会进行审核，最后将意见反馈给政府。

    2.2 积极参与国际法制定

    为了更高效地开展海洋活动和可持续地利用海洋环境中的资源，西班牙政府积极参与国际法律编纂，增强与国际社会的联系，例如签署欧盟海洋政策《保护东北大西洋海洋环境公约》，成为了《保护地中海免受污染的巴塞罗那公约》缔约国之一，进一步调整和各利益相关方在相邻海域的资源利用和环境保护问题。

    其中，《保护东北大西洋海洋环境公约》规范了东北大西洋环境保护方面的国际合作。它补充和更新了1972年《关于向海洋排放的奥斯陆公约》和1974年《关于陆地来源的海洋污染的巴黎公约》。公约委员会由15个签署国政府的代表和欧盟代表组成，以监督实施公约规定的条款。公约在海洋生物多样性、 富营养化，向海洋倾倒有毒和放射性物质，公海的天然气和石油工业以及建立环境参考条件等项目中制定了标准，这为西班牙制定新环境保护监控指标提供了参考。

    西班牙签署的另一项公約为《保护地中海免受污染的巴塞罗那公约》，简称《巴塞罗那协定》。这是一部区域性国际公约，最近一次于1995年修订，已建立起一系列目标和承诺。该协定旨在“减少地中海的污染，保护和改善海洋环境，从而有助于其可持续发展”（3），具体表现为防止和减少船舶、飞机和陆地来源物对地中海的污染，包括管控排放和排放逃逸后的追查工作，但不仅限于此。签署方需同意在污染紧急情况下，向监督和科学调查小组提供全方面合作和协助。《巴塞罗那公约》及其议定书还是欧盟环境署区域海洋方案——“地中海行动计划”的一部分，仅适用于“地中海地区”，即地中海本身海洋水域和所有沿岸海湾、西部的直布罗陀海峡以及东部达达尼尔海峡。不过，该公约也允许成员国将协议的适用范围扩展到其境内的沿海地区，西班牙则将污染排放管控应用到了大西洋沿岸地区。

    3 结论

    西班牙绵长的海岸线赋予其丰富的海洋资源。作为欧盟成员国，西班牙在履行欧盟统一海洋开发与保护行动指令外，从2010年起开展了独立自主的海洋保护政策。首先表现为2010年首部《海洋环境保护法》的出台，体现了诸多政府在海洋治理上的决心。其次，相关行动计划的落地和实施也得到了西班牙政府和社会间的大力配合和协调。从国内层面而言，政府加强了多个部门之间的联动，例如水资源部门和森林资源部门等和海洋环境利益相关的单位，多部门共同推进海洋开发与保护;社会团体之间利用大数据等新兴科技加强了联系，以实现信息共享，全方位地评审海洋发展状况，并向政府提供反馈意见;以西班牙栖息地和海洋物种库、国家海洋保护区和PROTECMA技术平台为代表的国家级战略项目又从技术层面进一步细化了海洋领域相关工作任务。从国际角度而言，政府积极履行欧盟相关政策外，签署了与大西洋和地中海相关的地区性条约——《保护东北大西洋海洋环境公约》和《保护地中海免受污染的巴塞罗那公约》，通过国际合作加强对临近海域保护，以落实西班牙海洋环境保护策略。

    注释

    （1）Cochrane，S.K.J.，D.W.Connor，"Marine Strategy Framework Directive"，Biological diversity Joint，No.1（2015），pp.32-34.

    （2）Gobierno de Espa?a，Estrategias marinas：Evaluación inicial，buen estado ambiental y objetivos ambientales.Documentos generals，https：//www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-medio-marino/estrategias-marinas/em_documento_marco.aspx，2019-01-31.

    （3）Comisión de Mar Mediterráneo，Convenio de Barcelonapara la protección del mar Mediterráneo de la contaminación，https：//www.unenvironment.org/regionalseas/Programmes/UNEP_Administered_Programmes/Mediterranean_Region/default2.asp，2019-02-02.

    （责编：赵露）