高校依法治校评价指标体系的构建
杨霞 黄旭
摘? ? 要：鉴于目前高校依法治校评价指标体系尚存在评价主体不合理、评价方案陈旧、评价体系笼统等不足，文章着力构建一套相对合理和切实可行的依法治校三级评价指标体系，该体系既符合现代大学制度和教育综合改革实践，又能保证各项评价指标之间有所侧重和易于操作。
关键词：高校;依法治校;评价指标体系
中图分类号：G640? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? 文章编号：1002-4107（2019）12-0073-04
依法办学是高校深化教育综合改革的必由路径，也是现代大学制度建设的核心内容。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将现代学校制度的特点概括为“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”[1]。因此，在深入推进综合改革和构建现代大学制度的过程中，建立健全依法治校评价指标体系对深入实施依法治国基本方略、全面提升依法治教工作水平和加快推进高等教育现代化具有重要意义。
一、高校依法治校评价指标体系的构建价值
依法治校是加快现代大学制度建设的关键步骤，是促进高校内涵式发展的重要推手。构建一套科学合理的依法治校评价指标体系，既符合现代大学制度和教育综合改革实践，又可以确保评价的科学合理性，具有一定的参考价值。
（一）贯彻依法治国战略的重要举措
党和国家高度重视法治工作。十五大把依法治国确立为基本方略，十八大将其纳入“四个全面”战略布局。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“法治中国建设必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准”[2]。十八届四中全会指出，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，要把法治建设成效纳入政绩考核指标体系”[3]。十九大报告进一步明确，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要继续深化依法治国实践，并坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[4]。党和国家的大政方针为依法治校提供了坚实的政策保障。
（二）落实依法治教精神的具体行动
近年来，教育部积极贯彻落实依法治国基本方略。2012年制发的《全面推进依法治校实施纲要》和《依法治校——建设现代学校制度实施纲要》，2016年制发的《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，都为依法治校的深入推进提供了理论依据与具体指导。《教育部2018年工作要点》明确指出，“要全面推进依法治教，出台《关于加强高校法治工作的意见》，制订依法治校评价体系和考核办法”[5]。教育部部长陈宝生在2018年全国教育工作会上再次强调，“全力推进依法治教，使学校成为践行法治理念的‘首善之区”[6]。
（三）提升高校法治工作水平的现实途径
目前，我国高等教育已进入更加注重内涵建设和质量提升的新阶段，高校办学自主权日益扩大，“双一流”建设的重大战略决策正稳步推进，教育综合改革充滿矛盾和挑战，各类问题有待规范和完善，如学术研究不规范、招生工作违纪违法、物资采购吃回扣、招投标工作流于形式、基建工程暗箱操作、贪污挪用公款等，必须要将法治理念内化为推动高校“双一流”建设、实现内部治理能力和治理体系现代化的制度保障体系。“依法治校指标评估体系的构建不仅对研究依法治校相关问题具有积极意义，更为检验依法治校成果提供了一把科学的衡量标尺”[7]。因此，在贯彻落实党委领导下的校长负责制、加强党风廉政建设和反腐败斗争、完善内部治理体系的背景下，制定一套相对科学合理和具有前瞻性的法治工作指标体系对提升高校管理服务水平至为关键。
二、高校依法治校评价指标体系存在的现实问题
“指标体系被视为评价中的核心问题，某种程度上决定了评价的科学性。未来发展的方向，应该强化评价指标体系的结果导向，既发挥导向的激烈功能，又凸显法治价值。”[8]构建一套科学合理的依法治校评价指标体系，是提升法治工作水平的关键环节。然而，笔者调研京、广、沪、深、渝、鄂等省市的情况后发现，目前高校依法治校评价指标体系尚存在一些亟须完善之处。
（一）评价主体不合理
目前，很多省市依法治校的评价主体都是本省市的教育评估院，而教育评估院一般都是教育主管部门的直属事业单位，这就相当于评价方既当“运动员”，又当“裁判员”，容易造成评价结果不够客观，信服度不够高。评价主体不同，指标体系设计也就不同。近年来，第三方评价因具有独立性、公正性和专业性等优势，在各类考核评价中得到了广泛应用。所谓高校依法治校的第三方评价，是指由与高校无隶属关系和利益关系的第三方组织实施的评价活动。评价主体决定依法治校评价结果的公信力，因此，“建议由独立的第三方评价机构来考核高校依法治校工作成效，这样更具公开性、公正性和专业性，而且第三方独立制定评价指标体系、主导实施法治测评也将成为大势所趋”[9]。
（二）评价方案陈旧
经过对比发现，目前部分省市的依法治校实施方案内容陈旧，具有一定的趋同性，没有根据国家及省市的最新文件要求去及时修订评价指标和评价内容，有的地方甚至连续几年都用同一套指标体系去评价高校依法治校工作，这标准本身就不够科学合理。此外，在考核方式中，基本都是以政府为主导，缺少学生、家长、社会代表或者专家的参与，对公众满意度关注得不够及时和密切。因此，建议评价主体在制定评价指标体系时，要严格参照国家及省市最新要求，建立评价指标体系的动态调整机制，及时修订完善评价指标内容，同时强化结果导向和增加公众满意度指标，侧重对公众满意度的调查和体现评价的民主性，从而提升法治工作公信力和社会服务效果。
（三）评价体系笼统
西方国家的法治评价，大多是自下而上的非官方性质的评价，评价体系主要是一些主观性指标，重点关注的是被评组织的现实状况与理想状况之间的距离。而我国的法治评价多是自上而下的客观性指标，评价体系主要围绕上级文件设定的要求进行细分。经调研，在依法治校评价指标体系中，目前很多地方政府的评价对象大而统地囊括了整个教育系统，对高校的评价还没有完全独立分开来进行。而事实上，高校与中小学校在办学方面必定有所不同，用同一把尺子来衡量依法治校开展情况是不够科学的。因此，建议针对高校建立一套独立的依法治校评价指标体系，上级政府部门同时要积极完善工作体制机制，深化法治工作“放管服”改革，厘清责权边界，加强对法治工作的指引。
三、高校依法治校评价指标体系的构建
“对高校依法治校情况进行考核评价，是提升依法治校水平的有效途径。”[10]构建一套科学合理的评价指标体系，则是现代大学制度下提升法治工作水平的核心要义。因为“指标体系对高校法治水平的测量而言，是一个科学而重要的测量工具，不仅是高校对自身法治程度建设的一个科学判断，也为教育行政主管部门及相关政府机构做出决策给予合理支撑”[11]。结合上述问题，笔者立足于现有的法律法规和教育规章制度，涵盖高校内部治理的主要方面，着力构建一套符合现代大学制度和教育综合改革实践的评价指标体系[12]。
（一）明确组织领导
学校领导高度重视，制定详细实施方案，定期研究相关工作。设立法治工作机构，明确分管领导，有专兼职教师，聘请法治副校长、辅导员或法律顾问。具体涵盖2个二级指标：学校党政领导重视依法治校工作;依法治校机构健全、分工明确。5个三级指标：开展依法治校工作有明确指导思想和具体工作方案;学校党政领导班子定期研究并及时解决依法治校工作相关问题;有依法治校工作规划、依法治校工作年度总结和计划;学校党政领导分工明确，有专门的依法治校工作机构，校长负依法治校工作主要责任，分管校领导负直接责任;校内各部门有专职工作人员。考核方式为查看工作制度、工作记录等。
（二）健全规章制度
依法制定学校章程，并将其作为实施办学活动的根本保障。有完善的管理制度，依法制定教学、财务、学生、后勤等制度，强化制度的严肃性和执行力。具体涵盖2个二级指标：学校章程健全完善;各项制度健全完善。9个三级指标：学校章程制定程序合法，符合相关法律法规，并报经教育主管部门审批备案;学校章程体现以人为本理念，反映学校办学特色，成为学校各项工作的指导性文件;建立重大决策专家咨询论证、合法性审查制度;建立重大决策集体决定和风险评估制度;建立重大决策责任追究制度;建立教育教学、财务审计、基建后勤、招投标等各项管理制度;建立校、院两级学术委员会，积极探究教授治学有效途径，切实发挥学术委员会的作用;管理制度制定程序科学、内容合法;管理制度在校园网公示、师生知晓率高、执行效果好。考核方式为查阅有关资料、师生访谈或问卷调查等。
（三）优化管理体制与决策机制
依法建立管理体制和决策机制，治理结构健全完善，现代大学制度初步建立。具体涵盖3个二级指标：学校领导体制健全;内设机构及运行机制科学合理;学校重大决策机制合理。9个三级指标：党委领导下的校长负责制贯彻落实到位;学校党委全委会、党委常委会、校长办公会议事规则健全完善;学校党政领导和其他管理干部熟悉并遵守教育法规及政策，保证办学方向和培养目标;各项监督制度健全完善，监督工作有痕迹、有记录;内设机构及中層干部设置合理，职数符合上级规定;学校定编定岗定员工作开展有序，各岗位人员职责清晰;教育教学质量考评体系健全完善;“三重一大”等重大决策制度健全完善;“三重一大”等重大决策工作记录详细。考核方式为查阅资料、教职工访谈或问卷调查等。
（四）办学行为合法
办学行为依规依法，人才培养效果良好。具体涵盖7个二级指标：规范办学行为;有效实施素质教育;依法进行教育教学活动;教职工岗位管理及考核制度健全完善;招生工作、学籍管理工作合法合规;严格执行国家会计制度和财务管理制度;大力推进平安校园建设。24个三级指标：领导熟悉国家教育领域的法律法规;校、院两级管理体制健全完善;坚持社会主义办学方向，办学目标、办学定位、办学思路清晰;实践育人体系健全完善;积极参加各级各类学生竞赛项目;人才培养方案科学合理，贯彻执行效果好;教职工遵守教育教学规章制度;学生管理规定及教学监督检查制度健全完善;合理控制课业负担，保障学生身心健康;教职工岗位责任科学合理;制订并落实科学合理的绩效考评办法;教学评估方案和评估标准健全完善;招生工作符合高考改革新规定新制度;招生广告内容真实;无拒收符合招生条件考生入学的情况发生;录取工作没有违规违纪现象出现;严格按照学籍管理规定，学生档案管理规范有序;控辍保学工作有力，精准帮扶困难学生;制定并落实国家预算决算制度及财务会计制度;严格遵守国家税收法律法规政策;坚持实行财务公开制度，无违规收支行为;收费项目和收费标准向社会公开，无乱收费现象;安稳工作体制机制健全完善;安全预防体制和应急事故处理预案健全;教学生活等基础设施符合安全标准;校园周边综合治理对外协调有专人负责且协调有力;配合当地公安消防和社区街道等单位，做到校园周边环境文明安全。考核方式为查阅资料、实地考察、教职工访谈等。
（五）民主管理机制完备
依法建立教代会（工会）并发挥积极作用。坚持1年至少1次代表大会制度，充分保障教职工行使民主管理和民主监督权利。校务公开、校内监督机制完备。成立家长委员会，参与学校管理。具体涵盖4个二级指标：依法建立教代会和校院两级工会并发挥积极作用;实行校务公开制度;建立健全校内监督机制;建立学校、社会、家庭三方工作联系机制。11个三级指标：教代会（工会）组织健全，工作制度完善;涉及学校改革发展的重大决策经教代会讨论通过;教代会（工会）能有效行使民主管理、民主监督权利，切实维护教职工合法权益;校工会和分工会工作条件、工作经费等有切实保障;有健全的校务公开制度和具体工作方案;涉及师生切身利益等重要事项要公开;向社会、家长、师生公开事项的公示栏等设施齐全完备;校内监督机制健全完善，监督途径和方式落实到位;师生反映意见建议渠道畅通;有学校与家长、学校与社会的沟通联系制度，社会和家长提出的意见建议得到有效反馈和处理;有专门工作机构负责对外联系，适时开展与家长、与社会相关单位的沟通交流活动。考核方式为查阅资料、家长、学生访谈或问卷调查等。
（六）教师权益落实保障
依法实行教师聘任制度、申诉制度。着力改善教师工作条件，切实保障教师实施教育教学、科研活动和进修培训权利。具体涵盖4个二级指标：推行教职工聘任制;依法保障教职工合法权益;依法管理教职工;依法公正、公平解决教职工与学校的争议。12个三级指标：教职工聘任制度合法公正;聘任的教职工具有相应资格证;聘任合同内容符合《教职工法》《劳动法》等法律法规;绩效分配及考核体系及制度健全完善，实施效果好;教职工开展教育教学、科学研究以及进修培训等合法权利得到保障;教职工的社会保险等福利待遇得到落实;教职工参与学校民主管理权利得到落实;教职工思想政治教育工作制度健全，师德师风建设成效显著;教职工能够履行《教职工法》《事业单位工作人员处分暂行规定》《事业单位人事管理条例》等法律法规;校内教职工申诉制度健全完善并符合国家法律法规;对教职工的处理处分要做到证据充分、定性准确、程序合法、处理处分适当;教职工的申诉权利得到有效保障。考核方式为查阅资料、教职工访谈等。
（七）学生权益切实维护
依法维护学生合法权利，妥善处理学生违纪行为和伤害事故。成立学生申诉处理委员会。具体涵盖3个二级指标：依法维护学生受教育權，尊重学生人格及其他人身权利;合法妥善处理学生伤害事故;依法处理学生违纪行为。8个三级指标：学生参加教育教学活动的合法权利得到有效维护;无变相留级、强迫休学和退学等现象;无侮辱、歧视、体罚或变相体罚学生等现象;无违规罚款、没收财物等侵犯学生财产权利等现象;伤害事故应急处理机制健全，制度完善，程序合法;《学生伤害事故处理办法》得到有效落实，事故处理未引起投诉;学生管理制度健全，学生处分证据充分、定性准确、程序合法、处分适当;学生申诉制度健全，学生申诉机构完备。考核方式为家长访谈、学生调研。
（八）法治宣传成效明显
健全普法责任工作机制。聘请常年法律顾问。开设法治课。开展经常性的法治宣传教育活动。具体涵盖5个二级指标：认真做好普法工作;开设法治教育课;聘请法律顾问等;经常性开展法治宣传教育活动;法治宣传教育有成效。15个三级指标：普法工作机制健全，领导干部普法学习制度健全;有普法工作规划、年度工作计划和工作总结;有普法宣传教育工作具体实施方案;师生员工普法学习常态化;法治教育课要做到计划落实、课时落实、教材落实、师资落实、经费落实;法治教育课教研教学活动经常开展，授课教师接受法治课教学培训，教师授课水平达到规定标准;学校长期聘有法律顾问;学校法律顾问的办公地点明确、工作职责明确、工作计划明确;学校法律顾问积极参与依法治校工作且发挥作用好;法治宣传教育人员有保障、阵地有保障、经费有保障;法治宣传教育成为学校日常工作，每学年开展教育活动不少于5次;积极争取并有效利用社会资源，结合宪法日等重要时间节点开展活动;学校各级领导、管理干部、师生员工积极开展普法学习;师生员工的法律意识明显提高，形成良好的学法、用法、守法的校园风气;受到国家级、省部级等官方媒体宣传报道，受到国家相关部门、省部级相关部门的荣誉表彰。考核方式为学生访谈或问卷调查等。
（九）一票否决不容忽视
可根据高校的实际情况，合理设置一些一票否决项，具体涵盖6个二级指标：未制定章程;未按照国家收费标准和项目收取费用，有乱收费现象并经查证属实;党政班子成员发生严重违纪违法行为，受到党纪处分或刑事处罚;发生重大安全责任事故;出现体罚师生等违反职业道德以及侵犯师生合法权益的行为，造成严重社会影响;有其他违规违法行为，造成严重社会影响并被追究行政或刑事责任。考核方式为查阅工作记录、师生访谈等。
总的来说，本文构建的这套依法治校三级评价指标体系既有所侧重和易于操作，又共同确保评价的针对性与合理性，其中，九个一级指标重点突出依法治校评价的总体目标，三十六个二级指标着重强调依法治校评价的操作细目，九十二个三级指标则从多个维度具体呈现依法治校评价的详细内容。同时，设置考核方式是为了进一步完善评价实施方案，同时提升评价结果的客观度、民主性和公信力。
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收稿日期：2019-03-18
作者简介：杨霞（1985—），女，重庆人，重庆理工大学党委办公室、校长办公室助理研究员，主要从事写作学研究。
基金项目：重庆市教育评估院重点项目“现代大学制度下高校依法治校评价指标体系研究”（PJY201701）的研究成果
