三江源国家公园生态环境保护公众参与模式浅议

    赵倩

    摘要：三江源国家公园独特的地理位置、人文环境，决定了其生态环境保护公众参与的特殊性。公众参与在这里不仅有利于环境保护，而且有利于加强政府与民众间的交流，促进社会稳定。由于民族文化和宗教原因，当地农牧民在参与生态环境保护方面具有天然优势，三江源国家公园生态环境保护应该建立“本地人保护为主”的模式，并注重发挥本土民间环保组织在环保中的巨大作用。

    关键词：三江源国家公园；生态环境；公众参与

    三江源国家公园地处青藏高原腹地，位于长江、黄河和澜沧江的源头地区，总面积36.3万平方公里，平均海拔4000多米，被誉为“中华水塔”。据科学家初步计算，长江总水量的25%、黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自这一地区。此次被列为国际重要湿地的鄂陵湖、扎陵湖湿地均位于三江源国家公园的核心区，是黄河源区的第一、第二大淡水湖，面积分别为65907公顷和64920公顷。两块湿地都是高原多种珍稀鱼类和水禽的理想栖息场所，湖区沼泽和环湖半岛以及水域是鸥类、雁鸭类和黑颈鹤等水涉禽的重要栖息地，对高海拔地区生物多样性，维护高原湿地生态系统具有重要意义。

    通过与三江源国际公园保管理局、地方人民政府及其相关职能部门举行座谈会和通过对村委会负责人、当地农牧民、转湖群众、养蜂人、各类商贩、游客等的深入访谈，就三江源国家公园湿地生态环境保护公众参与的情况、特点及面临的困境等问题进行了相关调研。

    一、三江源国家公园生态环境治理中公众参与情况

    （一）当地民众参与生态环境保护的意愿较为强烈

    普遍觉醒的环保意识是公众参与环保得以存在和发展的社会心理基础，更是衡量一个国家或地区生态环境治理水平的最重要标志之一。只有公民具备了生态意识和观念，把制度安排贯彻到行动中，才能最大限度地解决风险。不仅是因为公民能够在日常生活中对自身行为的合理性进行反思，或通过长期学习与实践活动提高自我规范的能力，而且保护生态环境是公民的基本责任，也是必须长期坚持的过程，只有这样才能使治理活动可持续运转。

    （二）政府重视发挥当地民众在环保中的作用

    越来越多的政府及其工作人员意识到当地群众在环保上有天然优势，也越来越重视发挥当地群众在环保中的作用。例如，三江源国家公园建立和发展了一支由43名当地牧民组成的协管员队伍。这些协管员年龄在25-55岁之间，他们当中有牧民、有牧场的牧工等。经过培训，劳作之余，参与天鹅、藏羚羊等多种野生动物的保护工作。

    （三）企业治理在生态环境保护中作用显著

    企业治理即工商企业为控制污染、减少排放、节约资源所承担的社会责任。其优势主要是，企业通过技术发明、革新改造，不断减少和降低对资源的消耗依赖，动员广大企业积极参与生态环境保护治理，通过企业的资金、人才和市场优势扩大生态治理的影响力，企业能够发挥市场在配置资源中的基础作用，通过市场机制降低生态治理成本。

    企业应该把生态观念融入组织的文化和发展当中，通过生态环境保护促进企业形象提升，并且立足于生态效益优先，兼顾社会效益与经济效益有助于经济社会的可持续发展，优化产业结构与产业布局，淘汰能耗污染严重的技术设备，加强排放监督治理。

    （四）环保志愿者和环保公益组织日益活跃

    1.环保志愿者。当地环保志愿者是三江源国家公园生态环境治理不可忽视的重要文化因素和力量。大部分农牧民都在积极响应政府号召或者自发地从事环保志愿工作，既使没有任何报酬，也能全身心投入其中，甚至付出生命的代价。这些志愿者参与三江源国家公园生态环境保护的理由很简单——“因为这里是我的家”。同时也带动越来越多的来自全国各地的志愿者赴三江源国家公园捡拾垃圾和进行垃圾问题的调研，使得垃圾问题得以被更多人重视。同时也加大投入生态环境技术监测，比如：制作鸟类监测表格，记录湿地鸟类数量、活动情况以及栖息地变化，并将这些数据提供给管理局，以此来保护该地区的生物多样性和生态环境。

    2.环境保护公益组织。作为政府、企业之外的新角色，环保公益组织广泛参与三江源国家公园环保领域的社会活动。三江源生态保护基金会与当地村民组成自愿者协会：向村民和游客开展环保宣传；清理村庄、学校的周边环境；清理水源、森林、公路沿边的垃圾；防止乱砍乱伐等。

    二、三江源生态环境治理中公众参与机制存在的问题

    （一）公民参与体制存在障碍

    首先，是观念上的障碍。当我们向行政机关了解环保公益组织在当地开展活动的情况时，有部门负责人这样表示：环保公益组织只会惹麻烦，不仅解决不了什么问题，还往往喜欢小题大做。这一评价在一定程度上反映出部分人对公益组织参与环保在观念上存在障碍，并且也不认可公益组织的工作。

    其次，就是经费上的障碍。有些群众都是自发进行垃圾清理，他们没有报酬，相关费用也都是由他们自行承担，这将环保成本和负担转嫁给当地群众这种做法显然是不合适的。

    最后，是法律障碍。由于缺乏相应法律观念，当地群众在参与环保的过程中难免出现“违法”行为。例如，自主强行没收、扣押或者销毁偷捕者、盗猎者的交通工具、渔具等；随意进行罚款；拘禁或殴打偷捕者、盗猎者等。当执法机关指出这些行为违法或者对违法行为进行制止和处罚时，群众会认为执法机关没有为他们主持公道，偏袒偷捕者和盗猎者，执法不公正，而对执法机关产生种种误解。

    （二）以政府为主导的公众参与模式

    生态环境治理中公众参与仍然属于传统意义上的“政府主导”自上而下的模式，政府与民众之间没有形成有效的环保互动机制。政府在整个过程中占主导地位，起着决定性作用，民众只是被动配合，民众的积极性、创造性不仅得不到充分发挥，而且从他们的感受来讲，这种活动也仅仅是对政府管理的服从，体现不出来无偿且自愿。

    （三）公众参与信息不对称

    在生态环境治理领域，特别是在政府组织和社会公众之间存在着“信息不对称”现象，政府凭借自己的信息优势获得管理主动权和对公众的支配权，这将会导致政府和民众在管理活动中的地位不对等。公众参与机制实际上要求改变以往政府为主导的环保模式，发挥公众的积极性和主动性，强化政府和公众之间的互动与合作。但是，如果政府和公众之间“信息不对称”问题得不到解决，公众参与也只能流于形式。

    三、完善三江源国家公园生态环境保护公众参与的对策

    （一）树立“公众参与机制”下的新型生态环境治理理念

    新《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”据此，参与环境保护已然成为公众的一项法定权利和政府的法定义务。因此，在三江源国家公园生态环境保护中树立公众参与的新型理念意义重大，因为它能够为三江源国家公园生态环境保护中涉及到的各方利益相关者提供对话平台。

    （二）建立“当地人保护为主”的生态环境保护模式

    加强本地民众在生态环境保护中的参与，我们认为主要应该从两方面入手：1.通过相关机制，吸收更多的当地民众成为环保志愿者，发放志愿者标志，提供必要设备，做好相关岗前培训，给予适当报酬。这样既可以有效缓解政府执法人员不足的问题，而且还可以帮助民众增加一定的经济收入，让他们分享生态旅游带来的利益。2.大力发展本土民间环保组织。鼓励以村或合作社为单位组织成立类似于玛多县那样的本土民间环保组织。民间环保组织，其最大特点就在于它的民间性和独立性，作为政府与市场之外的第三方，是政府部门与民众加强联系、增强沟通的一个重要桥梁和渠道。而本地民间环保组织和非本地民间环保组织相比较，有很多优势，包括更加适应高原气候、能够长期持续跟进环保工作等。

    （三）出台“有特色、符合当地实际”公众参与相关规定

    根据《宪法》和《民族区域自治法》规定，自治机关可以根据法律规定就本自治地区的自然资源和生态环境制订自治条例或单行条例。自治机关的立法权内容不仅仅体现在制订自治条例执行国家法律方面，还可以变通国家法中不符合少数民族地区特点和实际情况的规定。作出符合三江源国家公园生态环境治理实际情况的公众参与机制具体规定，同时也更应关注环保信息的公开和透明，促进公众参与“依法、有序、规范”。

    四、结 论

    在生态环境问题日益严重的今天，只有在政府和社会双方的共同努力下，在各种环境主体之间形成一种合作伙伴关系，相互支持、信任和协作，才能真正解决环境问题，才能尽最大可能地规避环境危机。公众参与作为环境保护和治理的有效方法逐渐得到了国际社会的公认，并作为一项环境法的基本原则进行了环境管理的实践。政府应当重视在环境治理中引导公众参与，这是环保事业发展的必然要求，是提高政府决策质量和降低政府管理环境成本的需要，也是大力发扬社会主义民主，落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格的必要手段。公众参与环境治理，其效果势必产生增强公众环境意识、发挥公众监督作用、维护社会稳定、克服政府和市场失灵、提高行政效率及实现公民环境权的效果。

    然而生态环境治理中公众参与依然存在问题，这就需要政府在环境治理中的主导作用，正确引导公民的积极参与，在运行机制方面，论证会制度以及征求意见和民意调查制度等而保障机制则是重点建设的，这是推进和完善我国公众参与环境治理的关键，包括完善我国环境法律立法，积极实现环境信息公开化，确立公众环境公益诉讼，继续完善政治机制和优化社会机制，以及大力发展环保组织和提高收入、教育水平和强化政府环境管理机制等，以此来逐步建立政府、社会与公众互动的环境治理新模式。

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    （作者单位：青海民族大学）