北京市普惠性幼儿园发展的成绩、挑战与建议
苏婧 张霞 孙璐 常宏 吕国瑶
2010年国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）正式提出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。” 2011年《北京市学前教育三年行动计划（2011-2013年）》提出“学前教育发展应坚持‘政府主导、社会参与，保证基本、广泛覆盖，公益普惠、优质多样……的原则。”由此，坚持公益普惠成为了北京市学前教育发展的基本原则。
北京市学前教育普惠发展取得的成绩
（一）明确学前教育公益普惠战略，构建制度体系
正如前文所述，2011年《北京市学前教育三年行动计划（2011-2013年）》确立了北京市学前教育公益普惠的发展战略。2015年《北京市第二期学前教育三年行动计划（2015-2017年）》再次重申了公益普惠基本原则，确立了实施民办幼儿园奖励扶持项目，明确了普惠性民办幼儿园补贴、建立、教师培训和权益保障等政策要求。2017年发布《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（暂行）》，并于2018年对其进行修订，对普惠性民办幼儿园财政补助额度、补助办法、经费使用办法、监督机制等进行了规定。2019年《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》发布，明确了普惠性幼儿园的认定办法、经费保障与管理要求。由此，北京市逐步形成了包括发展战略、基本原则、具体认定、经费保障和管理在内的一系列政策系统，为推进各类型幼儿园普惠性发展提供了有力的政策指导和保障。
（二）全面提升普惠性幼儿园财政保障力度
从总量上看，北京市近年来不断加大市区两级学前教育财政投入力度，着力保障学前教育事业发展。2017年，市区两级学前教育财政投入78.18亿元，相比2011年的投入额度增长了3.4倍;学前教育经费在财政教育经费中所占比例也由2011年的3%提高到8%。2018年，市区两级财政年初预算安排学前教育资金92亿元，占全市财政教育经费预算的10%。到2020年，学前教育经费在财政教育经费中所占比例预计将进一步提升至14%。从普惠性幼儿园保障力度来看，用于非教育部门办园的公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园的财政性学前教育经费大幅增加。一方面，北京市出台了《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（修订）》，规定对普惠性幼儿园补助包括生均定额补助（按照1000元/生/月给予生均定额补助，每年按12个月计发）、租金补助（补助标准不高于5元/平方米/天）、一次性扩学位补助（按照10000元/生的标准给予一次性扩学位补助）、普惠性幼儿园一次性奖励（按照3000元/生的标准给予一次性奖励）。另一方面，北京市各区域根据自身情况，在全市财政补贴的基础上探索形成了区域性的财政补助方案。比如海淀区，普惠性幼儿园生均补助标准在市级每生每月1000元的基础上，给予每生每月500元的补貼;对加强内涵建设的幼儿园给予一次性奖励经费;对市级特殊儿童教育基地招收的特殊儿童，区财政给予625元/生/月（7500元/生/年）的补助;对于幼儿园新开园（址）、新开班、扩班并坚持公益普惠的，予以10万元/班的一次性补助，2019年共拨付全区各类普惠性幼儿园市区专项经费8.5个亿。再如，朝阳区制定了《朝阳区学前教育专项资金管理办法（试行）》，明确补贴标准和使用范围，为普惠性幼儿园（班）在日常运转、安全达标、场地租金、质量提升方面给予支持，主要表现在：新建普惠性民办园一次性扩学位补助在北京市10000元/生基础上，再给予500元/生的补助;生均财政定额补助标准在北京市1000元/生/月基础上，根据办园质量再给予400～700元/生/月补助;对通过租赁场地扩大学位的，在市级租赁场地补贴5元/平方米/天的基础上，增加2元/平方米/天的租金补助。
（三）普惠性学前教育资源供给和覆盖率逐步提高
北京市幼儿园、普惠性幼儿园在园儿童数逐步增长。从学前教育资源供给上看，北京市幼儿园数从2010年的1245所增长到2018年的1657所，在园儿童数从2.77万人增加到4.51万人，专任教师数从2.17万人增加到3.89万人，园所数、在园儿童数、专任教师数增幅分别达到了33.1%、62.69%、79.3%。从普惠性学前教育覆盖率来看，截止2018年底，普惠性幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的76%;全市现有乡镇183个，共有乡镇中心幼儿园224个，普惠性学前教育资源在乡镇的覆盖率达到了100%。一方面，天然具有普惠性的公办幼儿园在园儿童数占比超过总体六成;截止2018年底，北京市公办园在园幼儿28.32万人，占在园儿童总数的63%;教育部门办园在园幼儿数从2011年的19.3万增加到2018年的28.5万，增长近10万。另一方面，民办幼儿园和普惠性民办幼儿园数量、在园儿童数逐步提高。北京市民办幼儿园数量从2010年的445所增长到2018年的701所，在园幼儿数从2010年的8.37万人增长到2018年16.61万人，专任教师从2010年的0.79万人增长到2018年1.43万人，园所数、在园儿童数、专任教师数增幅分别达到了57.53%、98.41%、82.09%。普惠性民办园数量及在园儿童数量占比呈现逐年增加的趋势，例如，2019年初，房山区共认定35所普惠性民办幼儿园;截止2019年底，朝阳区申请转为普惠园的民办园就有65所。
北京市普惠性幼儿园发展面临的挑战与问题
（一）公办幼儿园面临学位紧张、教师编制不足、经费不足等挑战
1.学位紧张问题仍然存在，普惠之普遍性的价值面临挑战
普惠的普遍性价值，即普惠政策的对象是大众的、全民的，而不单单仅指一小部分的个体或群体。由于第三次人口高峰的到来、外来人口聚集效应、“全面二孩”政策实施等因素的叠加，北京市人口增长压力堆积释放，幼儿园学位特别是具有普惠性的公办幼儿园仍面临供不应求的问题。由于家长更倾向于选择收费较低、质量有保障的公办园，公办园招生压力大的问题愈发凸显，城六区公办园和郊区乡镇中心园尤为明显;与此相应，部分公办园特别是远郊区县乡镇中心园仍然存在一定程度的超班额现象。
同时，具有普惠性的部队幼儿园在军队改革背景下，学位不足与空余问题并存。2018年北京市驻京部队幼儿园74所，在园幼儿2.41万人，在园幼儿数在各类型公办园所中仅次于教育部门办园和集体办园。2016年，中央军委印发《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》;2017年，军委下发《关于做好2017年度幼儿园招生工作的通知》，明确军队幼儿园招收地方人员子女比例不超过当年招生总数的40%。部分园所反映，比例调整后相对往年招生数量减少，学位空余、资源浪费情况出现;同时，个别幼儿园招生压力太大，不能保障所有军队子女入园。
2.教师编制不足引发的问题凸显，普惠之质量内涵遭遇挑战
幼儿教师编制增长与学前教育规模增加之间出现了不同步和不匹配问题，对提供有质量的普惠学前教育提出了挑战。2017～2018学年，北京市幼儿园在编教师总数1.63万人;其中，教育部门办园在编教师1.45万人，占教育部门办园教师总数（1.62万人）的89.78%，仍有超过百分之十的非编教师在岗工作，教育部门办园教师编制总量仍存在不足的问题;同时，教育部门办园结构性缺编问题愈发凸显，部分新建教办园、农村地区教育部门办园、改扩建教办园缺编问题应引起重视。调研显示，某郊区教办园教职工62人，非在编33人，非在编教师占到总体的53.23%。由于教师编制不足，同一园所内编制内外教师同工不同酬问题、非在编教师流动性问题以及由此带来的培训培养困难、专业性难以有效提高等一系列问题相应而生。
3.部分国有企事业单位办园经费不足，普惠之价格适中面临挑战
部分国有企事业单位办园由于历史原因仍面临经费和生存困难问题，部分园所虽然举办者为企事业单位或高校等，但事实上原有管理单位不再给予经费补贴或者每年给予很少补贴，幼儿园自收自支、经费自理，有的还需要上交房租、管理费等费用。另一方面，国有企事业单位幼儿园属于公办性质幼儿园，收费需要按照公办园标准执行，不少此类型园所出现经费紧张、生存困难的情况。虽然三年行动计划实施后，市区两级财政对公办性质幼儿园给予了生均补贴等财政支持，但仍然有少数园所反映还存在经费困难的问题。在运作困难的情况下，这些园所可能存在通过开展延时服务等其他形式的服务向家长收取额外费用来增加收入的情况。
（二）普惠性民办园发展面临举办者积极性不高、财政补贴区域差异显著、教师流动性大及素养偏低等问题
1.民办园举办者对转为普惠幼儿园的积极性不高
由于历史原因，民办园举办者在办园过程中实际上实现了办学结余并转移，形成举办者实际的盈利。在学前教育普惠发展战略下，民办园办园主体追求办学效益的实际需求与普惠性幼儿园提供收费合理、有质量的学前教育服务之间形成了矛盾。民办园举办者办园的目的不是单纯为解决入园难，很重要的目的还是提升自身的办学效益，对于转成普惠性幼儿园的积极性不高。
2.普惠性民办园财政补贴呈现明显区域差异
《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》明确了市级政府对普惠性民办园的财政补贴标准，在具体实施过程中，各区根据自身情况及发展需要制定了相应的普惠性民办园财政补贴办法或措施，这些区级层面的政策措施在财政补贴项目、补贴额度等方面呈现出明显的区域差异。例如，小区配套园如果举办为普惠性民办园，有的区租金全免，有的减免，有的则正常收取;有的对教师的社保进行补贴，有的则没有。再比如，有的区对质量有提升的普惠性民办园给予一次性奖励或者提高生均补贴标准，有的区则没有。区域间对普惠性民办园财政保障政策的差异与各区幼儿园办园成本、财政情况、普惠率水平和发展普惠性幼儿园的政策思路等因素相关。
3.新教师多、教师流动性大严重制约普惠性民办园之质量
新教师多、教师流动性大成为制约普惠性民办园质量的关键。一方面，普惠性民办园教师中外地新毕业教师数量大，教育实践经验不足。调研中，多位园长提到，由于教師招聘面临诸多困难，大量新教师成为了民办幼儿园的重要组成部分，缺乏实践经验是普遍存在的问题。另一方面，普惠性民办园教师中非京籍教师比例高、流动性问题突出，已成为影响幼儿园教育教学质量的重要因素。由于面临着诸多生存压力和现实的婚育问题等，非京籍教师流动性较大，调研中，多位园长感慨道：“我们的教师基本都是外地的，老师三到五年基本上一个大换血。”“我园80%以上是外地教师。”某园长还提道：“我们对评级评类是又爱又怕，参与评级对幼儿园和教师是一个提升的很好机会，但参与过评级类的老师纷纷被挖走，我们又得从头开始培训新老师。”对幼儿来说，教师队伍的不稳定对其建构良好的师幼情感关系产生很大影响;对幼儿园而言，教师队伍的不稳定严重影响幼儿园日常教育教学管理、幼儿园教育经验的积累和沉淀，因而无论是从幼儿发展的角度还是从园所发展的角度来看，流动性均严重制约了幼儿园教育质量的持续提升。
（一）落实责任、理顺体制机制，推动公办幼儿园健康稳定发展
1.进一步强化政府主导职责，充分发挥公办幼儿园保基本的作用。政府主导职责的发挥是决定公益普惠范围、程度的关键。在学前教育普惠发展的过程中，应进一步将政府主导责任切实落实到学前教育财政投入、公益普惠性幼儿园建设、教师队伍建设等关乎学前教育普惠性发展的核心方面。通过扶持新建、改建、扩建、以租代建、举办社区办园点等多种方式，不断扩充公办学前教育学位，保障农村地区、弱势群体学前教育权益，实现普惠之公平、普遍的要义。
2.理顺体制机制，充分保障公办性质幼儿园的办园质量。进一步理顺体制机制，明确政府、其他国有企事业单位等举办者的管理职责，按照“质量标准统一、价格标准统一、补助标准统一”的原则，保障公办性质幼儿园的稳定;同时制定和完善公办性质幼儿园教师身份、待遇、社会保障、职称晋升、培养培训等政策，保障公办性质幼儿园的质量。
3.创新方式，推进公办幼儿园编制内外教师同工同酬。创新机制，通过生均财政拨款、专项补助等方式解决公办园非在编教师待遇问题，逐步实现编制内外教师同工同酬、待遇相当。如，房山区通过明确聘任标准、集中聘任、区财政保障待遇等方式，实行“园额制”解决教办园教师编制不足的问题;海淀区加大对驻区单位办园的支持，其中生均补助均用于弥补运行成本、人员支出等，保障教师的合法权益，稳定教师队伍。
（二）保障与促进并重，完善普惠性民办幼儿园政策体系
1.明确界定普惠性民办幼儿园的内涵与标准，构建系统、长效的普惠性民办幼儿园政策体系。进一步明确普惠性民办幼儿园内涵和标准，对普惠性民办幼儿园的非营利属性及其转变机制进行具体化规定;明确与普惠性民办幼儿园相匹配的水电、税收、土地等优惠政策及其实施办法;从长效和公平的角度，科学、合理地测算成本，制定相对统一的补贴标准;明确普惠性民办幼儿园退出机制，形成内涵明确、保障有力、管理有效有度的普惠性民办幼儿园政策体系。
2.坚持普惠而有质量的宗旨、保障与促发展并行的原则。在尽可能扩大普惠性学前教育资源和学位的同时，以质量为标准衡量普惠性民办幼儿园的发展，并以不断提升质量作为发展目标。与此同时，将保障质量标准作为财政及各项优惠政策的重点，财政补贴和各项优惠政策既要保障幼儿园基本运营所需的各项硬件设施设备，同时持续并重点关注幼儿园教师的工资待遇、专业发展等有利于质量提升的关键方面。
3.进一步理顺普惠性民办幼儿园管理体制。明确普惠性民办幼儿园发展和管理中市、区政府责任，完善市级统筹、区级主责的责任分工，加强区级政府在普惠性民办幼儿园发展和管理中的政策配套作用。同时，进一步明确不同类型普惠性民办幼儿园的保障和管理政策，对小区配套幼儿园、租赁场地的民办幼儿园、自有场地的民办幼儿园等不同类型民办幼儿园进行分类管理。高度重视民办幼儿园转普工作，确保持续稳定的财政保障，利用好市区的经费补助和利好政策大力支持普惠性民办幼儿园稳定、有序发展。
4.保障普惠性民办幼儿园教师稳定性和专业素养的提升。建立普惠性民办幼儿园教师资源库，将普惠性民办幼儿园教师队伍全面纳入管理范畴;建立民办幼儿园教师长期工作津贴制度，激励普惠性民办幼儿园教师稳定从教。落实普惠性民办幼儿园教师与公办幼儿园教师在市区级培训、市区级教研活动中的同等地位，切实将其纳入全员培训、骨干教师培训、园长培训等各类型培训体系和市区两级教研体系中，以保障民办幼儿园教师的专业发展途径。充分发挥示范性幼儿园的引领、辐射作用，建立示范性幼儿园对普惠性民办幼儿园的结对帮扶制度。
