资料与档案之说

2022.09.15

龚靖

摘要：档案与资料的区别与联系是档案管理中的基础性问题，本文以不动产领域为例，通过对资料与档案的概念以及两者在来源、价值、管理方法等方面的区别入手，对档案与资料的内涵与外延进行了分析，为进一步完善档案管理的体系制度打好基础。

关键词：资料;档案;概念;区别

2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，这是《档案法》1988年1月1日施行以来的首次修订。此次修订有助于进一步完善档案管理体系，发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障。在日常的档案管理工作中，经常会碰到一些概念性的问题，其中最多的是文件、资料、档案，这三者在实际应用中往往不容易区分，特别是资料与档案的概念极易混淆，经常合在一起称档案资料。目前学术理论界对档案有明确的定义，但对资料的概念比较模糊。虽然资料也是现实中最接近档案、与档案关系最为密切的概念（事物）。但严格意义上讲，档案、资料是有区别的。

例如，随着不动产登记制度的不断推进，不动产登记资料不断累积，使不动产登记资料与不动产登记档案之间的管理边界模糊不清，2019年8月13日，自然资源部部门规章《不动产登记资料查询暂行办法》中称为不动产登记资料，包括不动产登记簿等不动产登记结果;不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。但国土资源部、国家档案局印发的《国土资源业务档案管理办法》（国土资发【2015】175号）文中规定的国土资源业务档案中又有不动产登记类档案。那么这两者应当如何区分？因为区分就决定其查询利用究竟应该按照《不动产登记资料查询暂行办法》还是《档案法》的标准执行。在很多行政管理领域都存在类似的情形，这种模糊不仅产生了法律上的冲突，也对于管理产生了不利影响。

法律的生命在于实施，为贯彻新修订的档案法，必须有相应的配套制度文件。因此，有必要对一些基础的概念加以辨析，分清资料与档案的关系，以进一步完善档案管理的体系制度，为今后的管理工作打好基础。

一、资料与档案概念分析

在档案学界，档案的概念非常明确，而资料的概念则有些模糊。通常所说的档案是指由档案管理机构保存的档案。档案管理机构可以是国家综合性档案馆或专业档案馆，也可以是行政管理机构、大型企事业单位下属的档案管理部门。《档案法》中档案的概念是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各種文字、图表、声像等不同形式的历史记录。“资料”外延是相当宽泛的，一切具有参考价值的素材都可成为资料。例如，档案、著作、论文、文件、图片等。

档案学界一直认为档案和资料的本质属性不同，档案的本质属性是原始记录性，这是档案区别于其他类似、相邻事物的唯一特性。但笔者认为这一区别事实上难以说明档案的本质。以不动产登记资料为例，不动产登记资料也具有原始性，记录了不动产登记从申请、审核、审批、登记发证的全过程，同时也具有专业类档案成套性的属性。因此，档案和资料的本质属性是类似的。

不管是档案还是资料都是由文件构成。文件（外文名：Document）是现代词，是一个专有名词，指的是形成的正式文书，分为公文、文书、函件和其他文件。文件的概念很广泛，不管是何种载体，只要是文书，如一篇纸质文章、一份音频、一份视频都可称之为文件。狭义的“文件”就是档案案卷内“文件”的意思，广义的“文件”指公文书信或指有关政策、理论等方面所有载体记录的信息。《档案工作基本术语》（DA/T1-2000）对文件的定义是：国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的各种形式的信息记录。因此，笔者认为文件的本质属性才是原始记录性，文件构成了档案或者资料，档案或者资料体现原始记录性。

档案管理者通常理解的是在归档范围和保管期限表之内包含的所有文件，具有保存和利用价值的称之为档案，而在归档范围和保管期限表之外的，不具有保存和利用价值的，可以销毁的文件则称之为资料，档案中的重复件也称为资料。在专业档案的管理领域，资料与档案的管理是一样的，不同的仅仅是概念的差异。资料在销毁之前也需要做鉴定，具有保存价值就区分保管期限，转化为档案;在而档案在保管期限届满之后鉴定，不具有保存价值了，就可以转化为资料。但在传统档案管理领域，一直认为档案是直接形成的历史记录，是再现历史真实面貌的原始文献，而资料不强调原始性，可以认为档案之外的所有文件材料，不能转化为档案的文件材料都是资料。从转化时点的角度而言，在整理成档案前的原始材料都是资料。

在不动产管理领域，由于对档案和资料的概念划分的不是很清楚，很多省市就直接称之为不动产登记资料，但如果专业的档案管理人员对不动产登记资料进行深入研究，就会发现这些资料具有保存和利用价值，大部分的文件还是需要永久保存的。因此，在专业档案的管理领域，资料和档案都统一为档案的管理模式在进行管理，但却称之为“资料”。笔者认为，成熟的档案管理体系中，资料和档案的概念应该明晰，区别应该明显，严格划分出界限，才能有利于档案的集约、统一管理和利用。

二、资料和档案的区别

除了概念上的差异外，档案与资料在来源、价值、管理方法等方面均有较大的差异。

1.来源不同

档案与资料的来源是不同的。档案是由有价值的文件转化而来的，是把分散状态的办理完毕具有保存价值的文件按一定逻辑规律整理而成的信息单元，来源于一定的基本单位、组织、个人，与实践活动直接相关。而资料来源不固而且范围比较广泛，没有保存价值的，未列入档案管理范围的文件都是资料;经过整理已具有档案本质属性的材料也还是资料。

2.价值和作用不同

资料和档案一个很大的区别在于保存价值不同。《档案法》所称的档案是指对国家和社会具有保存价值的历史记录，而档案学界则认为档案是保存在综合性档案管理机构的历史记录。不管是哪种说法，对于档案的价值判断是一致的，归入档案机关保存备查的历史记录肯定是有保存价值的。

档案具有历史记忆功能，第一价值是凭证价值，第二价值是情报价值，而资料相对档案而言是无凭证价值，只有情报价值。档案具有历史的查考作用和凭证作用，是原始性的史料;而资料的属性和作用，不如档案，它是以工作参考为目的而收集或利用各种手段索取或购买来的材料，其原始性不够，只能作为编修修志的参考性资料。

3.形态和管理方法不同

就形态判断，档案有固定的形态，只有特定的一些文件才能成为档案。而资料相对而言就比较松散，也有可能重复，没有严格的标准和要求。档案从收集、整理、鉴定、归档到保管、利用等都有着规范的流程和标准，档案的管理和利用要严格执行《档案法》《保密法》等规定。查阅利用有着严格的规定和要求，通常情况下只能查阅已开放的档案，而资料一般都是对外公开的，没有严格的限制，只要符合相关的资料查阅规定即可。一般单位内部成立的档案室或者资料室，严格意义上讲，都应该称之资料室，即专门保管资料的机构。由于管理方式不同，档案有专业的档案管理机构，而资料只是单位内部简单的管理。档案有鉴定销毁的程序，全程须有保密机构或者监督部门参与，且对保管期限进行重新鉴定，而资料的销毁没有特别严格的流程。

4.保管单位不同

《档案法》规定档案由国家档案馆保管，国家档案馆一般指各级各类综合性档案馆和专业档案馆。随着社会化服务的不断推进，综合性档案馆和专业档案馆在库存档案爆满时，会租用第三方社会化服务机构的库房保管档案，由于档案的保管主体是综合性档案馆和专业档案馆，因此这种情况视作由其保存。而资料的保管单位就没有明确的规定，很多单位都设有资料室或直接放在资料的形成部门。以不动产登记资料为例，按照《不动产登记暂行条例实施细则》规定，不动产登记资料就由产生资料的机构——不动产登记机构直接保管和对外查阅。

不动产登记资料在登记机构保管到一定的时限，由登记机构根据本单位库存量的需要提出申请移交，国家档案馆或者各级综合档案馆按照《各级各类档案馆收集档案范围的规定》依法接收。不管是哪种形式，不动产登记资料或者档案移交进国家综合性档案馆后就是不动产登记档案。例如，上海浦东不动产登记中心只保管近2年的资料，超过2年的都移交进浦东新区档案馆，同时不动产登记资料转化为不动产登记档案。

5.法律效力不同

就法律效力而言，档案比一般的资料具有更高的法律效力。我国建立了以《中华人民共和国档案法》为核心，由法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和党内与军事法规等构成的完整的档案管理法律体系，对档案的产生、保存、管理等均有明确规范，因此档案在行政管理、司法审判工作中发挥着重要的作用。相对而言在资料管理立法方面几乎没有系统性的立法规范。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中规定 “物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言”，也就在司法审判的层面，肯定了档案的证明力一般大于其他书证、视听资料等各种资料。

6.查询利用要求不同

档案和资料概念的不同，查询要求也有所区别。例如，不动产登记行为作为一种行政确认行为，其一般经过当事人申请、登记机构审核、登簿发证等几个步骤，在此过程中形成的不动产登记资料包括当事人提供的原始材料和登记机关审核形成的材料，类似于行政审批材料，按照行政机关档案管理的规范，应当及时整理归档，按照《档案法》的相关规定提供利用，但是如果其查询利用又要按照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定执行，这两者之间就必然产生冲突。

目前，以《档案法》为核心的我国档案管理法律法规所规定的档案利用规范 “国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”公民和组织可持有合法证明，利用已经开放的档案。档案馆应该在网上定期公布开放档案的目录，原则上未开放的档案不得对外查阅和利用。不动产登记档案就要严格按照《档案法》的规范执行，而不动产登记资料查询确另有规定。不动产登记资料没有三十年的未开放时间，只要符合查询条件，都可以进行查阅。

三、准确界定档案和资料

档案和资料的正确区分是管理和利用档案和资料的基础条件，是文件管理单位的必要条件。在一定的条件下，虽然资料和档案可以相互转化，但结合以上分析，要明晰其区别还是可以实现的。

档案和资料都属于大文化概念、史料范畴，同属文献信息，都是知识的载体，具有参考价值，它们之间有着密切的联系，都具有信息的属性，概念不同，使保管的要求有区分，利用的条件也就有所区别，但在一定的條件下，馆藏资料和档案是可以互相转化的。资料是档案的补充，在一定条件下资料可以转化为档案。例如，可以对不具有长久保存价值但又不宜销毁的档案转化到资料库房保存，参照资料进行管理;不可以转化为档案的资料就按照资料的保管方式，记录资料信息、编号即可，不需要数字化管理。例如，招投标中，中标的投标文件和相关文件作为档案永久保存，而未中标的投标文件作为资料保管，甚至于一些单位觉得没有任何价值且占用空间，就直接销毁。

综合上述分析，笔者认为资料和档案分了三个层次：第一，不可以转化为档案的资料;第二，可以转化为档案的资料;第三，档案。文件从产生开始到成为档案，可以直接成为档案，也可能从可以转化为资料再转化为档案。

产生档案的全宗单位应当在充分了解资料与档案关系的基础上，结合文件的全生命周期管理制度，制定本单位的《档案分类大纲》，明确本单位的档案类别和每一类别包含的内容，做好档案管理制度与资料管理制度的衔接。对于文件在产生时就确定为有保存价值，且在本单位《档案分类大纲》的管理范畴之内，就确定为档案。对于一开始是作为资料保管的文件，在后续利用过程中，发现具有凭证和历史价值，可以由档案部门对其进行鉴定，按照档案收集鉴定等流程予以审核，确实可以转化为档案的，可予以转化。

档案有明确的归档范围和保管期限表，在归档时应当严格按照《档案分类大纲》进行分类管理，资料只需按照单位内部一般性资料的管理即可，管理程序相对简单。因此，在实际操作中，每一个档案的全宗单位都需要撰写全宗信息和编制《档案分类大纲》，每一类档案都有归档范围和保管期限、信息公开标注，不在此范围的即为资料，有了明确界定后就不易造成管理人员的茫然不知所措，有利于文件的分类管理，有利于文件后续的查询利用。

同时，对于行政机关而言，在正式的管理文件中，对于资料和档案的表述应当精确，特别是在涉及政务公开的领域。在具体管理中对于资料和档案应当有不同的管理规范，避免产生违法的现象。特别是由于此次《档案法》中明确了档案利用与政府信息公开的边界，根据修订后的《档案法》第十五条规定，经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。因此，行政机关对于产生和获取的材料究竟作为资料还是档案管理将对今后公开的主体和法律适用产生重要影响，根据《机关档案工作条例》等规定的移交期限届满的，已经移交给档案馆的纳入档案管理的信息，就按照档案利用的规范执行，而不再按照政府信息公开的规定执行。

参考文献：

[1]冯惠玲，张辑哲.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2006

[2]《不动产登记资料查询暂行办法》[第80号国土资源部令]第二条，2018