继续教育消费券管理的现状、问题和完善路径
胡媛媛
【摘 要】照顾型继续教育消费券和效率型继续教育消费券是我国继续教育和职业技能培训领域消费券的主要表现形式。近年来，一些地方政府开始继续教育消费券的实践尝试，取得了良好的效果，但也存在着公众知晓度偏低、普及程度偏低、程序缺乏规范、培训质量意识滞后和顶层设计缺失等实际问题。推进继续教育消费券在我国的蓬勃发展，应创建本土化理论，照顾弱势群体，规范程序步骤，增强培训质量意识，强化制度建设。
【关键词】继续教育;职业技能培训;消费券;完善
【中图分类号】G720
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）06-0085-05
继续教育消费券是近年来我国继续教育和职业技能培训领域出现的新现象、新情况。继续教育学者应关注继续教育消费券在我国的使用情况，反思出现的问题，提出完善继续教育消费券管理的行动策略。
一、继续教育消费券的内涵界定
继续教育消费券是在继续教育和职业技能培训领域使用的一种代币消费凭单。目前，继续教育消费券主要有两种类型：一种是“无排富性”模式的效率型继续教育消费券，即给所有学生发放等额的继续教育消费券;另一种是“排富性”模式的照顾型继续教育消费券，即低收入者或有特殊需要的群体才能获得特殊补助，以体现对社会弱势群体的关注和继续教育公平。[1]根据我国的国情，在继续教育和职业技能培训中使用的继续教育消费券，更多的时候不是“锦上添花”式的效率型继续教育消费券，而是“雪中送炭”式的照顾型继续教育消费券。
继续教育消费券是为社会弱势群体提供教育机会的一种方式。[2]个别学生因贫困、文化水平较低等原因而处于弱势地位，依靠自身的能力很难平等地占有继续教育和职业技能培训资源，政府等部门需采取补助的措施使其获得继续教育和职业技能培训的机会。加大农村地区、民族地区和贫困地区的继续教育支持力度，加大未升学初高中毕业生、残疾人、失业人员等群体的职业教育培训力度，关注一线职工、农民工、困难职工等群体的体面劳动，发展面向妇女的职业技能教育，就必然向这些社会弱势群体人员发放继续教育消费券，以缓解其接受继续教育和职业技能培训的经济压力，满足其接受继续教育和职业技能培训的学习诉求，使其获得社会生存的“一技之长”。
继续教育消费券是政府改善教育经费公共投入机制的一种尝试。以前，政府需要采用直接补助的投入方式对继续教育和职业技能培训机构进行直接管理，继续教育和职业技能培训经费被扣压、挤占、挪用的现象时有发生。而继续教育消费券的实施改变了政府的资金投入方式，继续教育机构为了获取教育经费必然加强教育质量提升和自我管理，继续教育院校从过去的跑政府要经费转向从市场要生源、从质量要经费，政府也因此从直接管理、微观管理转型到间接管理、宏观管理，实现了公共投入的高效率。
继续教育消费券是继续教育院校市场竞争的一种实践形式。充分竞争化的市场机制是继续教育院校发展的基础。多元化的办学主体需要社会采用非计划化的市场竞争机制管理继续教育院校，而继续教育消费券的实施迫使继续教育院校优胜劣汰，促进了继续教育和职业技能培训质量的持续提高。低质、低效的培训无法吸引学习者的参与兴趣，高质、高效的继续教育院校才能在竞争的市场中生存并发展壮大。
二、继续教育消费券的管理现状
1.地方政府逐渐重视，试点项目增多
近年来，一些地方开始探索继续教育消费券在本地区继续教育和职业技能培训领域的尝试。2004年，浙江省长兴县推出农民技能培训教育券制度，鼓励当地农民参加职业技能培训。[3]2009年起，成都市向就业困难的群体发放就业培训券，鼓励困难群体参加定点培训机构的专项专业技能培训。2009年起，杭州市发放教育培训消费券，用于高校应届毕业生、困难家庭子女和外来务工人员子女等群体的教育培训、技能培训或抵扣学费。[4]2010年起，广州市启动职业技能培训券，给法定劳动年龄内的有就业能力和培训需求的劳动者发放补贴凭证，劳动者可以选择定点培训机构自愿参加职业技能培训。[5]2017年以来，深圳市启动职业技能培训券申领发放试点工作，培训券专项用于战略性新兴产业、未来产业、现代服务业和优势传统产业中的企业员工参加技能类外部培训或内部培训。
2.政策凸显关照，活动指导性加强
國务院发布的一些文件中充分肯定了继续教育消费券的社会重要性。2010年10月25日，国务院发布的《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》中要求，完善政府职业培训补贴政策，有条件的地区可以探索发放培训券的方式。[6]2014年2月21日，国务院发布的《社会救助暂行办法》中指出，国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。[7]杭州、广州和深圳等一些地方相继出台了有关继续教育消费券的实施细则或管理办法，指导当地继续教育和职业技能培训实践的有效开展。杭州市印发的《关于杭州市教育培训消费券的发放和使用的实施意见》等文件，确定了定点培训机构名单、培训项目以及教育培训消费券的发放和使用程序;广州市印发的《广州市职业技能培训券管理暂行办法》，对培训券申领与发放、培训券使用与管理、培训过程质量监管及培训券补贴资金的申请、监督与管理等做了制度性规定;深圳市印发的《关于开展2017年度深圳市职业技能培训券申领发放试点工作的通知》，对培训券的发放对象、使用范围、额度、申领及兑付流程、监督管理等方面做了规范性要求。
3.环节渐渐规范，程序逐步完善
一些地方注重继续教育消费券管理的规范性建设，在继续教育消费券的标准、发放规则和兑付程序等方面做了积极探索。杭州市教育培训消费券的发放和使用程序包括发放对象、发放标准、发放渠道、使用方式、结算与兑付等环节;广州市职业技能培训券的管理程序包括申领与发放、培训券使用与管理、培训过程质量监管、培训券补贴资金申请、监督与管理等环节;深圳市职业技能培训券实施程序包括申领条件、申领标准、发放规则、提交申请、申领审核、发放名单公示、发放名单公布、培训方案事前备案、组织培训、申请兑付、兑付申请审核、兑付公示、兑付等环节。当地教育部门、人力资源与管理部门和财政管理部门等政府部门通力合作，共同管理，对规范继续教育消费券的管理与使用起到了指导、监督和管理的作用。
4.学生满意度高，社会反响强烈
社会弱势群体摆脱生存困境的根本办法在于加强继续教育和职业技能培训，使其获得自我发展动力，获得职业进展、发展机遇和个性发挥。浙江省常山县推出的劳动力培训券使数千农民工受益，得以参加职业技能培训。深圳市职业技能培训券年度受益企业员工达到6万多人，对加快技能型人才培养和促进企业提高竞争力产生了良好的激励效应。杭州市教育培训消费券的发放对象为在杭高校应届大学毕业生、进城务工人员子女在校生、市区持证特困家庭大学生、参加职业资格证书培训和学历继续教育的市区常住居民等群体。[8]这些困难特殊群体和有特殊需要的群体获得政府数量不等的学习费用支持，或完成基础学业，或参加职业技能培训，或提升学历继续教育层次，对于其未来发展具有一定的积极意义。
三、继续教育消费券管理的实际问题
1.公众知晓度偏低，理论研究薄弱
继续教育消费券管理在我国目前尚处于初步探索阶段，普通民众对继续教育消费券的认知还比较肤浅。有学者认为，既然是政府出资金，那么按计划、按比例、按数量直接确定培训对象、培训学校和培训项目，可操作性更强，继续教育消费券则多此一举。有学者认为，继续教育和职业技能培训应该更多地进行市场化运行，学生应根据自身的经济能力选择相匹配的继续教育院校，政府不应干预过多。有学者认为，继续教育消费券繁琐的管理过程可能会损害继续教育消费券的实施效果。整体而言，普通民众并不完全了解继续教育消费券的基础原理、运行机制和管理体制，就实施继续教育消费券管理政策的理由、意义和积极作用并没有取得广泛共识。
2.推展力度不大，受益群体有限
继续教育消费券在全国推展的力度还不大，在全国普遍使用的条件还不成熟。经济发达地区的推展意识优于经济不发达地区，城市地区的推展意识优于农村地区，东部地区的推展意识优于中、西部地区。由于继续教育和职业技能培训的特殊性，继续教育改革可能“牵一发而动全身”，各级政府的顾虑、犹豫也在所难免。对个别地区的零星实验、短期试验的科学性、可持续性和社会效益的评价，存在着“智者见智、仁者见仁”的认识不统一问题。
3.程序完善性不够，管理规范性不足
个别地方的继续教育消费券管理存在着重发放、轻管理和弄虚作假现象。个别财政管理部门只负责筹集资金，却没有后续管理和监督环节，对资金使用情况缺乏必要的抽查和审计。个别人力资源与社会保障部门疏忽自身的管理主体责任，在申领审核、发放名单公示、发放名单公布、培训方案事前备案、组织培训、申请兑付、兑付申请审核、兑付公示、兑付等环节缺乏严谨的规则、程序和管理，存在管理松懈、形式主义和有漏洞可钻现象。个别项目的直接管理者与不法社会机构合作，虚构培训名册套取财政培训补贴，最终导致权力“寻租”腐败现象发生。同一地区的多所继续教育院校因办学条件的差异呈现出继续教育和职业技能培训资源的参差不齐，继续教育消费券的实施则会驱使学员流向优质学校，而薄弱学校则可能因生源不足而加速倒闭。
4.按需办学观念不强，培训质量意识滞后
个别继续教育院校利用继续教育消费券想方设法地招揽学生，而当学生入学后，却不在继续教育和职业技能培训质量上下功夫。个别继续教育院校的培训项目耗费了纳税人大量资源却沦落为形式主义的“重灾区”。继续教育和职业技能培训内容减少，课时减少，教师数量减少，考核考试成为过场。个别继续教育院校习惯了学科培养思维，难以适应学生的问题解决需求特性，解决不了学生的运用知识解决问题的“最后一公里”难题，办学意识不强，难以突出特色。
5.制度盲点偏多，顶层设计空白
由于继续教育消费券在我国仍然属于新鲜事物，国家的顶层设计基本处于空白阶段，个别地方配套制度的盲点和漏洞较多。继续教育消费券的出资者、发放者、使用者、管理者、受益者和监督者的权利和义务难以在法律层面得以进一步细化，继续教育消费券制度化、具体化和实践化还有很長的路要走。目前，个别企业、社会公益组织和个人捐资助学的意识还比较淡薄，政府的税收减免、宣传鼓励等助学激励措施还比较有限，企业、社会公益组织和个人出资的继续教育消费券的数量和规模与继续教育和职业技能培训市场需求还存在显著的差距。
四、继续教育消费券管理的完善路径
1.加强本土化继续教育消费券理论研究，发挥理论的实践指导价值
教育券理论由美国学者米尔顿·弗里德曼于1955年提出。弗里德曼主张将政府资金折算成券发给每个学生，让学生自由选择所想就读的公立学校或私立学校，学校凭收到的教育券兑换政府提供的教育经费。学生多了选择权，学校多了竞争压力，政府提高了管理效率，教育质量得以提升，多赢格局得以形成。[9]弗里德曼因其教育券理论而获得1976年的诺贝尔经济奖。然而，弗里德曼所倡导的效率型教育券最终在试验中演变为“排富济贫”式的教育券，家庭经济条件较好的学生不会为了政府少许的补助而选择弱势学校，申请教育券补助的学生绝大多数属于非洲裔美国家庭的后代，这些贫困学生只能申请到贫民学校就读。因此，美国社会各界对义务教育阶段的教育券实施存在着争议，褒贬不一。
起源于西方国家的教育券制度能否在我国继续教育和职业技能培训领域找到适合的生存土壤，需要我国继续教育和职业技能培训的本土化探索。在我国继续教育经费投入以政府为主体、企业和个人投入为辅助的体系下，应选择照顾型继续教育消费券为主、效率型继续教育消费券为辅的混合型继续教育消费券模式。由于继续教育和职业技能培训具有多元化教育对象、多样化培训项目、多层次化经费来源，因此，继续教育消费券的具体实施也应“无定法，但要得法”。各地应结合当地经济发展条件和继续教育和职业技能培训实际情况，选择合适的运行模式和运作方式，不能一味模仿。
2.照顾弱势群体，促进职业技能发展
公共经费向社会弱势群体倾斜配置。我国继续教育消费券有着巨大的潜在市场，应大力推进继续教育和职业技能培训经费投入方式改革，使其转化为现实的生源市场。2020年，我国继续教育和职业技能培训年培训规模将达到3.5亿人次，年参与率将达到50%以上，繼续教育院校任重道远，责任艰巨。如何把有限的继续教育和职业技能培训经费以更高效的方式用好，考量着各级政府的管理智慧。保障和改善民生，谋民生之利，解民生之忧，补齐民生短板，需要公共经费向社会弱势群体倾斜配置。
弱有所扶是我国继续教育和职业技能培训的亮点。在开展城乡社区教育、企业职工教育、农村继续教育、进城农民工培训、新市民培训等各类继续教育和职业技能培训活动时，各级政府应改变直接向各级学校拨款的方式，直接向符合条件的困难群体、弱势群体和有特殊需要的群体发放继续教育消费券，监管继续教育消费券的申领、使用和评估。教育公平是社会公平的基础，“弱有所扶”，不仅应“扶”钱、“扶”物，更应“扶”继续教育，“输血”的根本目的在于实现弱势群体的自我“造血”。增强这些弱势群体的学习能力，则会相应增强他们的生存能力和参与社会的能力。
3.规范程序步骤，提升管理水平
治理重发放、轻管理和弄虚作假现象。财政管理部门、人力资源和社会保障部门、教育主管部门、民政部门等政府有关部门组建的联席会议制度和协调机构，应对申领条件、申领标准、发放规则、提交申请、申领审核、发放名单公示、发放名单公布、培训方案事前备案、组织培训、申请兑付、兑付申请审核、兑付公示、兑付等环节承担各自的管理、监督和指导职责，做到任何环节都有部门负责。某一环节的漏洞、失误和渎职，都会影响继续教育消费券的实施效果和政府的威望。
扶持薄弱学校资源建设，加强学校之间的资源交流互动。在竞争中获得生存的唯一法则是使自己变得强大，薄弱学校只有加强继续教育和职业技能培训办学条件建设才能赢得学生尊重。没有生存条件的薄弱学校会逐渐倒闭，有条件生存的学校应通过加强继续教育和职业技能培训管理来提高吸引学生的能力。政府应对继续教育院校进行分类指导、分类管理，使其找到各自的生存办法。继续教育院校可以通过强强联合、兼并重组、相互扶持、资源互助等方式，实现办学条件的改善和教育管理的升级。
4.强化培训过程管理，提高培训质量
按需施教，增强办学的针对性。成人学生的学习是为了即时应用，为了解决现实问题。继续教育院校不仅应讲授够用的基础理论，而且应花更多的时间引导学生把理论运用于实践，解决实践中的问题，解决学生应用的“最后一公里”问题。继续教育和职业技能培训应按照“面向一线职工、面向技能岗位、突出在岗提升”的原则，组织员工参加与本人职业和岗位密切相关的技能型培训。继续教育院校办学应坚持高质量、有特色、多类型、分层次的原则，提供灵活、多样、便捷、碎片化的私人订制式的培训项目。
继续教育院校应在竞争中通过对教学质量的全方位、全过程的管理和控制而确保学生学习质量。继续教育院校不能只重视招生宣传，招来学生只是办学的基础，在培训项目设计、专业确定、培训内容筛选、培训师资聘请、课堂培训效果等方面要下真功夫和细功夫。压缩课程时数、压缩授课时间、压缩辅导时间会影响教育质量，确保充足的课时安排、理论内容够用、技能训练足够、个别问题得以解决，才是继续教育院校运行的关键。
5.强化制度建设，确保继续教育消费券合法合规运行
公开透明制度是民生工程得民心的重要条件。公布依法成立且评估合格的继续教育学校和培训机构名单，使学生可以有比较地进行选择;公布继续教育消费券的申领条件，使符合条件的学生知晓继续教育消费券的相关政策;公布继续教育和职业技能培训项目的实施具体细节，使学生根据培训要求合理安排工学事宜;公布继续教育消费券的兑付程序，使学生根据各个环节的时间节点及时申报、申领和兑付。
信息化管理制度能够适应继续教育消费券因年度、项目时间的限制而导致时间紧张的特点。合格的继续教育院校名单、发放对象、发放标准、申领程序和兑付环节等关键要素都应采取纸质宣传、新闻推送、互联网宣传、移动手机推送等方式，使学生能够及时知晓、接收、参与和评价。及时、准确的信息推送可以扩大学生的参与面，大数据技术的科学运用可以增强活动实施的科学性和高效性。
监督制度是确保继续教育消费券合规运行的关键因素。继续教育消费券多由政府、企业和社会捐助，有限的经费应用得其所，经费不得挪用、套取、骗取、不规范使用，不得弄虚作假。因此，出资主体监督、民众监督、媒体监督等制度应有规可循，审计、监察部门也应履行监督检查职责，信件和网络匿名举报、媒体舆论监督等措施保障教育券实施过程中的公开、公正和透明。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊和截留、挤占、挪用、私分继续教育消费券的行为应予以严惩，对于采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取继续教育消费券的行为给与处罚，情节严重者追究法律责任。[10]
资金来源多元化制度是缓解国家财力紧张的重要因素。国家政策应大力鼓励社会力量、民间力量参与继续教育活动，可以采取减免一定税赋的方式进行。企业可以拿出部分培训经费支持本企业员工参加外单位举办的继续教育和职业技能培训项目，同时支持外单位职工参加本单位举办的继续教育和职业技能培训项目。社会公益组织应本着扶困济贫的思想寻找贫困群体、帮助贫困群体接受适宜的继续教育和职业技能培训。富裕的个人应把捐资助学作为一项社会责任，尽力帮助有困难的成人群体接受继续教育和职业技能培训。
国家层面的顶层设计和法律建设是继续教育消费券有法可依的基石。继续教育消费券的顶层设计不仅应参考经费管理改革的经验，而且应考虑继续教育和职业技能培训的实际，创造性地提出可操作、可推广的实施模式和政策机制。国家在起草继续教育、终身学习、职业技能培训等相关法律时，应明确继续教育消费券的出资主体、使用范围、申领标准和管理程序，使继续教育消费券管理有法可依。产业化、完全市场化不是我国继续教育和职业技能培训改革的基本方向，继续教育消费券应是体现国家教育经费投资对社会弱势群体的关爱。
【参考文献】
[1]皮江红.教育券与我国政府农村职业教育投入方式改革[J].高等农业教育，2015（11）：77—80.
[2]李国庆.我国实施教育券制度的可行性研究[D].西安：陕西师范大学，2005.
[3]徐平利.上升期的中国职业教育及其制度创新实践[J].职教通讯，2013（1）：1—5.
[4]陈莹莹.浙江省成人高等教育投入与质量问题的研究[D].金华：浙江工业大学，2009.
[5]陈玉杰.完善职业培训补贴制度，加快技能人才培养[J].职业，2018（5）：9—12.
[6]阳盛益.公共就业培训服务的准市场提供机制研究[D].杭州：浙江大学，2014.
[7]石家军.“4050”人员再就业中的政府作用研究：以大连市为例[D].大连：辽宁师范大学，2014.
[8]董弋芬.金融危机下教育消费券研究[J].浙江树人大学学报，2009（6）：84—87.
[9]曾媛媛.美国公共教育券计划的发展研究[D].保定：河北大学，2015.
[10]沈有禄.我国中等职业教育券的设计、操作流程与配套措施[J].职教论坛，2011（12）：83—86.
