向上感恩与对下抱怨：政府责任变迁中的农村老年福利态度悖论
张文清+袁同成
摘要：21世纪以来，国家福利责任的扩大并没有带来农村老人对中央政府和基层社区的双重认可，而是出现了“向上感恩、对下抱怨”的福利态度悖论。其原因是：作为老年福利筹资者，中央政府福利责任的扩大使农村老人直接受益，提高了他们的满意度；而作为福利递送者，农村社区由于财力不强、投入不够、服务质量不高，难免使农村老人产生抱怨。各级政府应进一步加大资金投入力度，并切实提高基层福利递送质量，以进一步提升农村老人的获得感和满意度。
关键词：农村老年福利；政府福利责任；基层福利递送
中图分类号：D669.7 文献标识码：A
DOI：10.3969/j.issn.1009-3729.2017.01.011
文章编号：1009-3729（2017）01-0085-07
一、研究综述
西方关于福利态度的研究主要聚焦两大方面。其一，是对不同福利体制国家公众福利态度的比较研究。例如，Sipetean[1]通过研究发现，欧盟各国的社会政策之所以各具特色且相对稳定，究其原因，在于其公民对本国社会政策的态度。原来，在不同福利体制下，各国公众因福利意识形态差异而支持各自不同的福利政策，由此实现了本国福利制度的合法化；Larsen[2]指出，在自由主义福利体制中，多数人认为穷人应为自己的贫穷负责，而在保守主义福利体制和社会民主主义福利体制中，这一比例依次下降；Sabbagh等[3]发现，在社会民主主义福利体制国家，青年学生对老年社会政策的支持率要比保守主义福利体制国家和自由主义福利体制国家高；Jaeger[4]指出，福利体制与再分配政策支持率之间并无显著相关关系。其二，是对公民福利态度的影响因素研究。例如，Lipsmeyer[5]通过研究发现，欧洲转型国家依然保留着许多社会主义元素，民众也保持着相应的福利偏好；Svallfors[6]则对比了统一后德国东、西部民众的福利态度变化，发现德国西部民众的福利态度一直较为稳定，而东部民众的福利态度则随着统一后政治制度的一体化，也变得与西部民众更为相似。除此之外，Dyck等[7]还注意到新闻舆论环境对公民福利态度具有明显的形塑作用；Baron等[8]还揭示了早年社会环境对个人福利态度形成的影响，发现在个人成长过程中，如果家庭从未获得任何福利，年轻人就有可能反对慷慨的福利政策；Bailey等[9]则发现，不同群体的居住隔离会减弱人们对再分配政策的支持。但也有不少学者坚信公民的福利态度主要还是取决于自身利益，其他因素影响都不大。例如，Forma[10]就指出，有孩子的家庭更有可能捍卫家庭福利制度，而年轻人则会反对削减研究津贴；Petersen[11]则发现，有7岁以下孩子的家庭对日托中心的支持率较高，而有7岁以上孩子的家庭更有可能支持学校教育；Hasenfeld等[12]甚至还进一步提出，对福利国家的支持实际上是自身利益与对主流社会意识形态认同的函数，比如在经济社会上处于弱势地位又认同社会民主主义价值观的群体自然就会支持福利国家制度。
国内关于福利态度的研究主要包括两大方面：一是特定群体对国家整体福利供给满意度的研究。例如，彭国胜[13]对贵州684名农村成年居民的实证研究结果显示，我国农村居民在福利基本价值观上具有明显的社会公平取向；万国威[14]看到，尽管儿童群体与其他群体之间、儿童群体内部之間，存在着福利期待水平上的显著不同，但其社会福利态度的内部结构并无本质区别；薛君[15]则发现，我国80后青年虽然认同个人责任，但也希望国家在福利供给方面发挥更大作用，以保障普遍的公民权利。二是特定群体对某一福利政策实施满意度的研究。比如，薛惠元等[16]通过考察农村老人对新农保政策的主观感受，发现大部分农村老人赞同新农保政策，但也希望其待遇水平能够进一步提高；亓寿伟等[17]则发现，大多数老年人对各种医疗保险的满意度较高。
1990年代以来，我国社会福利供给中出现了过度重视市场机制而忽视政府责任的趋势，农村老人从国家获得的福利供给较少，国家福利供给的统筹层次和互济水平都比较低，这严重影响了农村居民晚年的生活质量。2000年以来，随着对片面强调经济建设而忽视社会建设政策的重新审视，国家逐步加大了农村老年社会福利体系建设，初步建成了包括养老保障与养老服务、医疗保障和公共卫生服务、社会救助、住房保障、农业生产补贴等在内的综合性农村社会福利体系，打破了农村老年福利供给单纯依靠家庭的局限。农村老人对不断健全的农村社会福利制度是否满意，值得我们进一步研究。国外研究发现，除了问卷调查以外，焦点小组等定性研究方法，对于福利态度的探索性研究也十分有效[18]。因此，我们选取皖南、皖北、皖中地区6县区8个社区的34位老人（其中女性老人19人，男性老人15人；60～70岁的老人16人，70～80岁的老人10人，80岁以上的老人8人）进行了访谈。访谈对象的选取方法是：首先培训8名访谈员，确定1个访谈员调查1个社区，其中除1名访谈员访谈6名老人外，其他7名访谈员每人访谈特定社区的4名老人；在每个社区中，访谈对象必须包括60～70岁的老人2名，70～80岁的老人1名，80岁以上的老人1名，且每个社区的访谈对象中都必须有男有女，以保证访谈对象的年龄结构和性别结构与农村老年人的实际年龄结构与性别结构大体相仿。然后通过深度访谈与焦点小组访谈相结合的方法获取定性资料，并使用定性分析的方法，对农村老人的福利态度进行考察。研究发现，农村老人的福利态度并非铁板一块，他们对中央政府的满意度与对基层社区的满意度反差很大。
二、向上感恩：社会福利体系构建与农村老人国家福利认同
长期以来，我国社会福利供给中的城乡二元结构问题严重，1990年代后在新自由主义思想指导下的社会福利市场化改革，进一步减少了国家有限的农村福利责任，使得农村老年福利水平变得更低。为了促进社会公平、和谐，进入21世纪以后，我国加强了农村社会政策体系建设，农村养老保险制度、合作医疗制度、养老服务政策、农业生产补贴制度等一系列社会福利制度不断建立和健全，农村老人对国家福利制度的总体满意度趋高。
1.新农保提升了农村老人对国家福利政策的满意度
农业税取消之前，即便是老年农民种地也须向国家和集体缴纳各种税费，但能从国家获取的福利十分有限。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布，规定年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的老人，不用缴费即可按月领取55元的基础养老金，第一次在社会保险中体现了国家对农村老人的福利责任，提升了农村老人对中央政府福利政策的满意度。比如，83岁的ZML老太太说，“我对国家就没有话讲哦，现在不要再说上边（中央）坏话了，国家对农民挺重视的，以前我们还要交钱给国家，现在国家都给我们钱了”；67岁的HHB老人甚至发出了“现在国家政策真是好啊，托国家的福，我真想多活几年啊”的感叹。农民对新农保制度较为满意的直接原因在于基础养老金可以补贴家用，增加消费，提高生活质量[19]。对于依靠自我养老的老人来说，养老金既可用于购买粮油等基本消费品，还可增加他们对未来生活稳定的预期；而对于依靠子女供养的老人来说，养老金则可增加老人的灵活开支，进一步提升其生活水平，如83岁的DWS老人说：“养老保险钱对我帮助挺大的，现在吃的都是儿子们送来的，穿的都是闺女买的，上年纪的人也穿不了几件衣服，养老保险钱我就可以灵活支配了。”另外，参加新农保对于家庭成员的经济支持还产生了显著的“挤出效应”[20]，有助于减轻子女经济负担[21]，减少老人对子女的依赖，增进老年人的心理健康。例如，T县72岁的SCH夫妇身体较差，基本丧失劳动能力，经济主要靠3个子女供养，子女虽经济条件较好也比较孝顺，但老人还常常为增加子女负担而感到内疚，他们说：“现在国家就是好啊，这样不做事每年都会给你600多块钱，要不给的话，孩子们的担子就更重了。”但毋庸讳言，目前我国新农保的保障水平十分有限，农村老人还希望进一步提高养老金水平。
2.新农合及农村公共卫生服务政策增加了农村老人对国家医疗福利的认同度
1950年代中期，我国就建立了农村合作医疗制度，在经济基础薄弱、卫生服务设施不足的条件下，提高了农民卫生服务的可及性和可得性。改革开放以后，由于集体经济的解体和1990年代新自由主义的兴起，自费医疗和个体诊所逐步占据了主流地位，农村出现了“看病难”和“因病致贫”的严重问题。[22]2003年1月，《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》颁发，开始推行新农合制度，随后各级财政对新农合的人均补助标准逐年增加，2014年已达到320元。此外，国家还进一步加大了农村公共卫生服务体系建设，2010年卫生部办公厅下发《关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》，要求每个乡镇至少建有1所政府举办的卫生院，每个行政村应有1所村卫生室，并以乡镇为单位，对乡镇卫生院和村卫生室的行政、业务、药械、财务和绩效考核进行一体化管理。新农合与农村公共卫生服务制度的完善，住院和门诊报销比例的不断提高，不仅使参保农村老人初步尝到了医疗保障的实惠，更减轻了他们对于罹患大病的焦虑，从而提高了农村老人对新农合的福利认同。比如，T县66岁的WHS，家境一般，去年生病在市医院住院花了3400元，报销了2000多元，感到比较满意。该县的参保费用从2011年的每人每年55元上涨到2012年的60元、2013年的70元，老人也没有多少怨言，而且缴纳保费的积极性更高了。WHS说：“我情愿年年花钱参加保险，还不去报销，好好的谁也不想生病啊，但是万一生病就能用到了啊，人吃五谷杂粮，谁知道谁能得啥病啊，买了心安啊。”新农合制度實施中推行的普惠型老年免费体检制度，有利于老人们更加及时地了解自己的健康状况，及早地防病治病，提升其对身体的控制感，促进其主观幸福感的提高。例如，72岁的ZJZ老人在免费体检中被查出患有肾结石、胆结石、尿结石、心脏病、高血压、糖尿病等多种疾病，随后，其及时做了治疗和生活方式调整，健康状况有所改善。但是相对于较低的收入水平，目前我国农村老人的就医经济负担仍然较重[23]，故此，他们虽然对新农合制度较为满意，但仍然盼望进一步减轻医疗负担，提高农村医疗卫生工作的服务质量。
3.普惠型农业补贴政策提升了农村老人对国家的忠诚度
普惠型的国家农业补贴既可以增加农业再投入，也可用于日常开销，不仅提高了农村老人的种粮积极性，也有利于提升其自我养老能力和总体生活质量，提高其对国家的满意度。W县73岁的WEL老人说：“粮食补贴加一起，每人可以领300多元，种地不问你要钱还给你钱，国家现在对老百姓的关怀，咱真没什么话说，还有什么不满意的呢。”所以，一般有一定劳动能力的老人都还种有自己的承包地，保障了自己所需要的粮食和蔬菜供应，增强了生活稳定感。
总之，随着农村社会福利体系的不断建立和完善，农村老人虽然仍希望国家对此进一步加大资金投入，提高福利水平，但也切实感受到了国家福利责任扩大带来的实惠，较之2000年以前，其对福利的满意度显著提高。
三、对下抱怨：农村社区福利递送质量影响农村老人对福利的满意度
与对国家社会福利政策较高的满意度不同，由于农村社区福利筹资、福利输送能力比计划经济年代大为减弱，加之干群关系不佳，农村老人对农村社区福利递送的总体满意度不高。
1.农村集体经济对集体福利支持下降削弱了农村老人对村集体的依赖感和信任感
改革开放之前，在农村集体所有制的基础上，农村老人除了参加力所能及的农副业劳动以换取“工分粮”外，还可分到每个人都能摊到的“口粮”，遇到重大困难还可得到公社集体的救济，生病也可通过合作医疗加以解决，集体福利供给水平虽相对较低，但在普遍贫穷的匮乏经济下，这也使农村老人获得了最低限度的生活保障。但随着计划经济时代的终结，以及1994年分税制改革以后乡镇企业的普遍改制，农村集体福利供给所依赖的集体经济逐步衰落，加上农村基层政权的空心化，村集体对村民的福利供给能力大大减弱，农村福利供给模式逐步由集体福利模式转变为市场福利模式[24]，农村老人得到的集体福利也随之大为减少，大部分受访者都表示村委会几乎没有给他们任何经济照顾。比如，皖南Q县73岁的FML老太太的情况对于大多数集体资产薄弱的内地村庄来说，就较具代表性。她说：“我们没有什么补助，像有的村子养鱼，年底村里每家每户还能发点鱼，我们这个穷地方，什么产业也没有，哪能有什么福利，除了前些年村里给老党员发点日历画，什么都没有。”
2.干群关系不佳弱化了农村老人对集体福利公平性的信赖
由于一些农村干群关系不佳，在福利资源有限的情况下，为了降低农村福利资源分配难度，村集体主要将集体收入或上级下拨的福利资源分配给“三无老人”，从而将有子女的老人排除在福利救助范围之外。此外，村委会还在村庄中塑造“有子女吃救济可耻，让后代蒙羞”的养老文化氛围，使得有子女的老人即便是贫困老人，也难以得到公正对待。比如，皖南H县66岁的HXZ老人，其老伴去世9年了，虽有两个儿子，但是其儿子几乎对其不管不问，去年老人突然患了脑梗塞，差点瘫痪。她说：“我也没找村里，村里谁管你？村干部不可能帮忙。这是农村，你自己有儿女。”此外，村干部在福利资源分配中的优亲厚友现象，更加剧了农村老人对村集体救助的失望和不满，不愿在经济上向村集体求助，许多经历也表明，即便求助，效果也甚微。比如，皖北G县66岁的WHS老人说：“哪有救助？有补助咱能捞着吗，上面下来的救济粮不都是人家（指村干部）亲的、近的吃吗，咱也捞不着。低保之类的，想都别想。现在这个社会，就要家里有人，没关系根本什么福利都分不到你头上。”
3.基层卫生服务质量不佳降低了农村老人对新农合的福利认可
乡镇卫生院和村卫生室是基层卫生服务的主要输送者，但是由于基层卫生机构条件较差，卫生工作者技术水平有限，加之乡村卫生服务一体化后，村医工资待遇不高，工作积极性降低，服务质量下降，这严重影响了农村老人对新农合的福利认可程度。Z县80岁的ZYB就对村医W某不信任，她说：“W医生私人搞诊所，不报销，做鬼事情，你要是找他看病，他就叫你到他家里去看，那样钱就是他自己的，你的新农合又用不上。上面检查慢性病的治疗情况，他就让我们说村里经常给我们量血压，发放高血压药物，其实药物他都留在自己家里慢慢卖，才不管你呢，我一粒药都没看见。”可见，基层医疗服务质量较低，影响了新农合制度的实施效果，影响了农村老人对新农合的正面评价。
4.社区养老服务设施不足影响了农村老人对福利的满意度
国家虽然加大了对农村社区养老服务设施建设的力度，但是目前农村老人服务设施依然比较匮乏，严重影响了农村老人的精神生活，受访老人迫切要求建设老年活动室或老年活动中心，增加养老服务设施，为老年人提供聚会、聊天、打牌、娱乐的场所。依据CHARLS（2011）数据，通过对全国28个省、150 个县区、450个村的抽样分析，发现：社区中有老年活动中心的只占27.59%，有老年协会的只占22.10%，有养老院的只占8.77%，有居家养老服务中心的仅占2.55%。农村社区养老服务机构和设施的严重缺乏，无疑会影响农村老人对社区福利的满意度。
由此可知，由于农村集体经济的衰微和农村基层组织的空心化，目前农村社区对社区老人福利，在经济支持、服务提供、精神慰藉上发挥的作用都十分有限，农村老人无法依赖社区福利供给获得满足感，与村委会的疏离感较强，对农村社区福利输送的满意度较低，抱怨较大。
四、结语
进入新世纪以来，为了减少社会不平等，促进社会公正、和谐，我国加快了社会政策体系建设的步伐，增加了农村养老、医疗、老年社会服务等方面的社会福利制度供应，农村老人社会福利体系不断健全，农村老人社会福利供给在整个福利供给体系中的比重不断增加。但通过以上的实证研究，我们发现：国家福利责任扩大的过程并没有同时带来农村老人对中央政府和基层社区的双重认可，而是出现了“向上感恩、对下抱怨”的福利态度悖论，即对中央政府的福利认可度提高，但对基层社区不满意[25]。根据理性选择理论，作为一个理性决策者，农村老人的福利态度主要取决于所属群体的利益，在多元福利主体之中，哪一个主体提供的福利增量越大，使他们受益越多，他们对其的福利满意度也就越高。从中央政府层面而言，随着新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度等农村社会福利制度的建立，国家对农村老人的福利承诺和财政投入大幅增加，同时由于农业税的取消，国家对农村的汲取大大减少，在今夕对比和一增一减对比中，农村老人切实地感受到了国家福利责任扩大带来的实惠，所以尽管他们仍然期盼国家能够继续加大对养老、医疗等公共服务的福利投入，但是对于国家建构农村老人福利体系普遍怀有感恩之心。从农村社区层面而言，农村社区不仅是农村社会福利的筹资者，更是福利服务的主要递送者，然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，农村老人福利供給也从以集体福利为主向以家庭福利和个人福利为主转变，农村社区的福利提供能力大为下降，加之有限的福利资源分配不尽合理，服务递送质量不太高，农村老人对“空心化”的农村社区抱怨较多，这也间接证实了此前国外福利态度研究中关于福利态度与福利接受者个人利益密切相关的研究结论[10]。显而易见，中央和地方政府都应继续加大对农村老人社会福利方面的投入，加强监管，并切实提高基层社区福利服务递送质量，以不断提升农村老人的福利水平和满意度，巩固各级政府执政的基础。
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