公共资源治理困境与治理模式选择
艾昆鹏+徐雅杰
关键词：公共资源治理；公地悲剧；协同机制
摘要：公共资源的公共性、稀缺性、非排他性、效用综合性等特点，导致其在实际治理过程中会遭遇诸多障碍，从而形成资源危机和一系列社会问题。实践中形成的政府治理、市场治理和自主组织治理等单一主体模式在一定范围和程度上可以避免“公地悲剧”的发生，但都难以有效应对现代社会利益分化与多元交织所形成的日益复杂的公共资源治理难题。近年来逐渐发展和兴起的公共资源治理多元主体模式——协同治理模式，以其适用范围广泛、形式灵活多样、实践中弹性空间大、更能适应公共资源治理的复杂性等优势，为解决这种复杂性问题展现了一种令人期待的前景，对于推动我国公共资源治理模式的创新具有重要参考意义。郑州轻工业学院学报（社会科学版）2017年4月第18卷第2期艾昆鹏，等：公共资源治理困境与治理模式选择11随着现代工业文明的日益发达和全球人口的增加，人类对自然资源的需求及开发利用急剧增长，资源短缺和生态危机日益成为一个全球性的问题。寻求一种更为合理的方式，以提高对有限的公共资源进行保护与可持续开发的效果，同时实现公平、公正的分配与利用，一直是国外学术界十分关注的课题。近年来，由于我国经济社会发展中遭遇到的资源紧张、环境污染等问题越来越突出，国内学术界对公共资源治理问题的讨论也逐渐增多，并积累了不少成果。概括来说，有代表性的相关研究主要集中在三个方面：一是对国外相关理论的介绍，主要涉及集体行动理论[1-2]、自主治理理论[3-4]、协同治理理论等[5-6]；二是对各种治理方式的讨论，比如多元治理、网络治理与相关机制[7-9]；三是结合具体案例分析公共资源治理中的问题与对策[10-12]。这些研究对于深化对公共资源问题的认识、推动我国探索合适的公共资源治理模式与机制发挥了积极作用。本文拟在上述研究成果的基础上，结合公共资源的特点与治理困境，着重分析、比较几种治理模式的特点与局限，为寻求适合我国现实情势的治理模式提供参考。
一、公共资源的特点
宽泛地来说，人类群体在社会生产和生活中公有共用的基本资料来源都属于公共资源，它既包括自然界自然形成的自然资源，也包括社会中通过人类活动而形成的各种公共设施、公共物品，如各种公共教育、卫生、文化设施与服务，以及国防、司法、行政资源等。限于篇幅，本文所提到的公共资源仅指由国家和地区共有产权的自然资源，如水、空气、森林、矿产、渔场、牧场等，以上资源在经济学中，一般被称为公共池塘资源。这类公共资源既具有自然资源本身的特点，也具有公共物品的特性。公共资源的提取、开发和利用过程，常会受到来自这两方面因素的共同影响与困扰，从而导致资源的滥用、浪费、污染、枯竭等问题，甚至带来灾难性的后果。作为一种公共资源，其具有以下几种鲜明的特点。
1.系统性
自然资源是自然界自发演化的结果，在漫长的演化过程中，各种资源形成了一个相互联系、相互依存、相互影响、相互制約的生态系统。人类在开发利用自然资源的过程中，如果不谨慎，很容易破坏这个系统，从而导致自然资源生态圈的失衡。比如过度砍伐会导致水土流失，过度放牧会导致草场沙化等。当然，如果得到良好的治理，也可以带来正面的外部效应。
2.不均衡性与稀缺性
自然资源在全球各地的分布很不均衡，有的地方丰富，而有的地方贫瘠。即使某地自然资源绝对总量很丰富，但若不均衡也很容易导致相对的短缺和纷争。并且，绝大部分资源都不是取之不尽、用之不竭的，即使一些可再生资源，如果过度开发利用也会出现再生能力锐减等问题。这一特点无疑会加剧公共资源分配中的困难和矛盾。
3.非排他性
公共资源不同于私人资源，私人资源产权明晰、归属明确，具有较强的排他性，而公共资源产权界定极为困难，作为共有共享的资源，在使用和消费上具有非排他性，即一定区域或时间内，群体中的所有成员都可以对其进行使用。之所以具有这一特点，有的是因为受产权界定技术或成本的制约而不可取，有的则是因为出于公正、公益目的而无需排他。
4.效用综合性
公共资源并不专属任何个人和组织，它是社会成员共有的资源，其开发利用的最终目的是要维护公共利益，增进公共福利。要实现这种公共目标，在效用上，公共资源也不应仅仅满足社会成员的单一目的，而是要兼顾经济发展、社会公正和生态效益。只有做到这些，才能体现它的公共属性。
二、公共资源治理中的困境
各种公共资源是维系人们日常生活和生存的必需品，是人们从事各类经济活动的重要资本，而它的稀缺性又决定了人们必须合理地、节约地利用这些宝贵资源。如果人们对此缺乏认识，过度开发或浪费严重，就会导致资源危机的发生，最终会威胁到人类的生存与发展。但由于具有非排他性、产权不明晰等特点，公共资源治理面临着重重困难。
1.公地悲剧
早在两千多年前，亚里士多德就曾指出，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”[13]。这深刻地表明人们在面对公共物品时所具有的先天性缺陷。1968年，美国学者加勒特·哈丁在《科学》杂志上发表论文The tragedy of the commons，对这一问题进行了更为系统深入的思考，提出了著名的公地悲剧理论。哈丁假设了一个对所有人都开放的公共牧场，他基于理性人的假设对此进行了分析，认为每个放牧人即使认识到过度放牧的后果，也会毫不犹豫地不断增加自己牲畜的数量，因为过度放牧的后果是由大家共同承担的，而其收益则全部归为己有。这是一个理性人进行理性选择的必然结果，也是一个悲剧结果。原因在于，“在这样一个人人都被理性规则锁定的系统里，每个人都被驱使在一个有限的牧场上无节制地增加自己的牲畜，结果是每个人都在追求自己最大利益的道路上走向共同毁灭”[14]。与亚里士多德的总结式论断不同，哈丁的这个理论以一种清晰确定的推理向人们证明：只要人们共同使用一种稀缺性的自然资源，不加节制、顺其自然，结果必然导致这种自然资源的衰竭或毁灭。
2.囚徒困境
囚徒困境理论最先由美国兰德公司的梅里尔·弗勒德和梅尔文·德雷希尔于1950年提出，后来由艾伯特·塔克以囚徒方式阐述，故称之为“囚徒困境”。该理论指出，假如有两个共谋犯罪的人被关入监狱，警方给出如下条件：其一，两个人若都不揭发对方，则会由于证据不确定，每个人都坐牢一年；其二，若一人揭发而另一人沉默，则揭发者会因为立功而立即获释，沉默者会因不合作而入狱五年；其三，若两人互相揭发，则会因证据确凿都判刑两年。在不能相互了解或确证对方想法的情况下，两个囚徒都会选择第三个条件。但这并不是一个最优的选择。该理论运用博弈论对哈丁的公地悲剧理论进行了支持性的解释。运用到公共牧场中就是，如果放牧者都选择合作（限制自己的牲畜数量在合理范围内），大家就会获得最优的结果，即牧场利用的可持续性。但实际上放牧者并不会这样选择，因为在没有外部条件约束的情况下（顺其自然的情况下），正如两个囚犯不能了解和确信对方的想法而去选择背叛一样，所有的放牧者也会选择背叛（不合作）。因此，那个糟糕的悲剧结果也就不可避免了。
3.集体行动逻辑
曼瑟尔·奥尔森在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中对传统的群体理论提出了质疑和挑战。传统的群体理论一般倾向于认为，具有共同利益的个人会自愿为促进集体利益而行动。但奥尔森指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[15]。他同样也是基于理性人的分析，认为一个理性的个体如果不被排除在集体物品的收益之外，他就没有动力去为集体物品的供给自愿贡献力量。因为，在这种情况下，搭便车是理性人的合理选择。奥尔森对集体行动困境的分析同样也在一定程度上解释了为什么公共资源容易被滥用和破坏。
这些理论使人们对公共资源的治理难题在理论上有了更多的认识，同时也影响了人们在实践中对公共资源治理模式选择的偏好。
三、公共资源治理单一主体模式及其局限现代社会日益严重的资源危机和生态问题，要求人们必须有效破解公共资源治理中的难题。但如何才能避免“公地悲剧”、实现公共资源的有效治理呢？加强制度供给，通过外部约束条件来克服人们在公共资源消费中的内在理性缺陷，是一种普遍认可的解决途径。基于不同的治理主体，人们从理论上概括了以下几种有代表性的治理模式。
1.政府治理模式
公地悲剧理论、囚徒困境理论和传统的群体理论三者关系非常密切，并且在核心立场上能够相互支持和佐证，共同预示了人们依靠自身解决“公地悲剧”的灰暗前景。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所言，“通过把自然场景称为‘公地悲剧，‘集体行动的问题，‘囚犯的困境，‘自由享用的资源，或者甚至是‘公共所有的资源，观察者经常希望激起一种想象：一群无助的个人陷入了毁灭他们自己资源的残酷进程之中”[16]。这些理论的合力效应使很多学者在治理途径上，无奈而坚定地选择了中央政府控制方案。比如，Ophuls等曾说，“我们只有悲剧性地把利维坦作为唯一手段时，才可能避免公地悲剧”[17]。Hardin后来也指出，“如果人们想要在这个混乱的世界上避免毁灭，就必须对外在于他们个人心灵的强制力（霍布斯意义上的‘利维坦）表示臣服”[18]。与这两位观点相近的学者有很多，这为实践中增强中央政府对公共资源实行集中控制和管理的政策提供了理论支持。
在单纯的政府治理模式中，由中央或地方政府集中控制和管理公共资源是治理的唯一途径。政府一般通过制定法律、颁布命令、制定政策等进行制度供给，然后通过建立一个科层制的组织机构来负责有关执法与监管事务。这种模式保证了约束条件的一致性和执行的外在强制力，理想状态下能够避免“公地悲剧”的发生。如同埃莉诺·奥斯特罗姆所分析的那样，这是以政府拥有对称的信息、监督得力、制裁及时有效和极低的行政成本为前提条件的[16]24。但由于科层制自身存在的弊端，以及信息获取、监督和制裁的复杂性，加之成本因素，上述条件的实现很难保证。所以，政府治理模式在实践中经常会遭遇效率低下、成本高昂、信息不足等困难，使治理的有效性大打折扣。
2.市场治理模式
也有不少學者基于对政府的过度警惕和对市场的充分信赖，认为通过市场机制来解决公共资源治理难题是一种最优的选择。要借助自由市场机制，就需要把私有产权制度引入公共资源领域。这些学者相信，只要把公共资源进行私有化处理，就能实现良好的利用和治理。正像Smith所认为的那样，“在自然资源和野生动植物问题上，要想避免公地悲剧，其唯一方法，就是创立一种私有产权制度来取代资源公有制度”[19]。按照这些学者的设想，只要产权明晰，在利益激励和风险约束下，利用市场交换和价格机制来分配公共资源，就能实现对自然资源的最佳管理与利用。
在实践中，一些国家虽然通过私有化的方式对诸如牧场、农场、渔场等公共资源进行治理，收到了良好的治理效果，但由于这种治理模式有很多局限性，并不能成为所有公共资源治理的通用方案。因为有很多公共资源很难进行产权划分，如河流、大型湖泊等；有的即使可以进行产权划分，但在保证排他性上也面临技术上或成本上的巨大障碍。还有一些资源由于自身的动态性、生态相关性、公益性等诸多特点，私有化处理之后会产生诸如社会不公、生态失衡等负面效应。因此，市场治理模式在实际上也只能解决一小部分公共资源的治理难题，对于其他很多公共资源来说，单靠这种模式无法应对。
3.自主组织治理模式
鉴于前两种治理模式存在的问题，埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证调研的基础上，提出了一种替代性方案，一般称之为“自主组织治理模式”。埃莉诺·奥斯特罗姆并不完全赞同“公地悲剧”假设，认为“个人把他们自己从各种不同的困境中解脱出来的能力因环境的不同而不同”[16]31。根据她的分析，在一个共享资源的群体中，即使政府的强制式管理没有介入，也没有通过私有化方式来引入市场机制，但只要群体成员意识到合作的必要性，借助彼此之间的密切关系，以及共同的价值、信念，再加上社会中实际存在的声望、信誉、舆论等约束因素，从内部形成一个具有有效约束力的合作机制在实际上是可能的。并且，这种从内部自发产生的管理机构和运行机制，不但成本低、效率高，而且可以避免前两种模式存在的政府失灵或市场失灵问题。因为，规则的制定、执行和监督者都是直接利用这些资源的成员，他们不但能够清楚地洞悉实践中存在的真正问题在哪里，据此制定有针对性的规则，而且能够直接进行监督和制裁。这些优势在政府模式和市场模式下很难体现出来。
实践中，一些地区的公共资源利用自发形成的群体组织进行自主治理，确实取得了非常好的治理效果。埃莉诺·奥斯特罗姆在其著作中通过大量的案例和数据对比令人信服地证明了这一点。不过，实践表明，这种治理模式与市场化模式一样，在某些类型的公共资源治理中能够发挥独特的作用，而在另外一些公共资源治理中却失灵。原因在于，这种模式有着严格的适用范围，按照埃莉诺·奥斯特罗姆的研究，只有在农业灌溉系统、水利系统、中小型渔场等类型资源的治理上，这种模式才有效。并且，对自发形成的自主组织及其运行过程也有着严格的要求，并不是所有类型的公共资源都具备那样的组织条件和运行环境。
总之，公共资源的上述三种治理模式，其有效性的发挥都有着严格的条件与环境制约，且其有效性也只局限在特定的领域，公共资源治理的困境并没有得到真正解决。在这种背景下，协同治理模式应运而生。
四、公共资源治理多元主体模式——协同治理模式的优势与适用性“协同治理”概念的出现得益于自然科学中的协同论与社会科学中的治理理论的交叉、结合。与“协同治理”相近的概念表达有多中心治理、网络治理等，从实践指向上来说，这三个理论具有很多相似的立场，不过多中心治理偏重于对多元治理主体的强调，网络治理则侧重于表达治理过程中不同组织和要素之间的网状化的复杂关系状态。
现代治理理念与协同论中的自组织原理相结合形成的协同治理理论，能够对复杂的公共资源治理问题提供优于依靠政府或市场等单一主体进行治理的实践方案。概括来说，协同治理理论具有几个显著特征：一是摆脱对单一主体的依赖，主张治理主体的多元化，除了中央和地方政府机构外，企业、社会组织、地方团体、公民个体等都可以作为主体参与治理；二是注重各主体之间的协同性，每一个参与主体都可视为一个子系统，各自都掌握着一定的知识、信息和资源，在集体行动中要达成共同目标，子系统之间必须相互依赖，进行协商谈判和资源交换；三是重视社会自组织的发展和协同能力的培育，自组织作为协同治理过程中的重要主体之一，必须拥有足够的自主范围才能保证其作为协同一方的意义，这就需要在减少政府对其控制的同时培育组织自身的自治与协同能力；四是治理过程的全面参与，其他非政府主体并不是停留在决策咨询阶段，而是广泛参与治理政策的制定、执行、监督、评估等全过程；五是对规则意识和信任的强调，协同治理作为一种集体行为，在实践中必须以相互信任和共同认可的行动规则作保证，这二者是实现良好治理的基础。
尽管协同治理理论尚处于兴起阶段，有些基本问题和要素还有待进一步探究，以形成更广泛的共识，但其在实践中的应用价值已经得到广泛重视。在一些西方国家，实践中运用协同治理方式解决那些日益复杂的公共问题已经取得了不少成效。特别是在牵涉各方利益和具有多重价值目标的公共资源治理中，协同治理方式更受人推崇。例如，美国的水资源规划、联邦森林和土地管理局对有关资源进行的治理，正在主推协同治理方案[20-21]。如果把协同治理模式运用到公共资源治理中，作为一种与政府治理模式、市场治理模式和自主组织治理模式相对应的治理模式，我们会发现，其与前述三种单一主体治理模式明显不同。前述三种单一主体治理模式都是以治理主体的不同进行区分的，协同治理模式则具有多元主体，它突出的不是某个主体，而是侧重于主体之间的合作。与前述三种单一主体治理模式相比，协同治理模式的优势主要体现在以下几个方面。
其一，适用范围广泛。协同治理强调包容性，“广泛的包容性不仅反映了协同治理开放、合作的精神，它还是协同治理合法性进程的核心”[14]。这种特点使协同治理模式可以适应任何种类的公共资源治理，因为政府治理、市场治理和自主组织治理方式都可以被包容进来，彼此之间可以取长补短。政府治理的弊端和缺陷可以通过市场治理和自主组织治理来克服，市场失灵的地方则由政府和自主组织的治理来补充，自主组织难以形成或无法应对的时候，则可以由政府提供制度供给或帮助为其創造条件。
其二，形式灵活多样，实践中弹性空间大。面对不同的社会条件、地区状况和资源种类，可以建立不同的协商平台和运行机制。既可以建立完全平等的协商平台，也可以建立以政府为主导的协商平台。并且，协商平台和具体运行机制也可以随着经济形势、资源状况和社会的发展变化而呈现动态的自我调整。
其三，更能适应公共资源治理的复杂性。公共资源效用的综合性特点，决定了其治理目标的综合性：既要体现其社会性与生态性，以维护人类生存，社会可持续发展、生态环境的需要，也需要考虑到经济性价值。但在实际治理过程中，如果各治理主体不能做到有效协商和协同行动，往往会相互冲突，顾此失彼。协同治理则能够突破部门主义和科层制组织的弊端，化解不同部门和机构之间的隔阂，调动社会、企业、各类社会组织参与公共治理的积极性，有助于促进公共资源综合效用目标的实现。
当然，协同治理模式在实践中也存在不少制约性因素和困难，这恰是直到今天这种模式并没有被普遍采用的原因所在。在不同的社会条件、地区差异和资源特点面前，建立协同治理机制所遇到的困难也不一样。在法治发达、制度完备、社会组织成熟、民主发展程度高的社会，协同治理模式的推行相对要容易些，但也会面临一些实际操作上的困难。比如，参与主体拥有各自不同的目标和利益，在具体协商和行动中会不可避免地遇到各种困难，从而影响协同治理的效果，不但体现不出协同优势，反而导致协同惰性[23]。这些问题的解决既依赖协同治理理论的深入发展，也需要在实践中不断积累经验，创新形式。
在我国，长期过于依赖政府治理模式所形成的惯性，以及存在法治完备程度不够、社会组织不发达、公众参与意识不强等因素，运用协同治理模式会面临更多的困难。但这绝不是拒绝该模式的理由，环境问题和资源危机迫使我们必须探寻更加有效的公共资源治理方式。因此，如何在现有制度和社会条件的基础上，充分利用协同治理模式的灵活适应性来循序渐进地推进协同治理机制因地制宜地发挥作用，以应对公共资源治理难题，已成为一项十分紧迫的任务。参考文献：[1]李炜.奥尔森的集体行动理论[J].青年研究，1999（1）：44.
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