准公共物品理论下我国养老服务财政补贴政策的失衡与纠偏
殷俊 段亚男
[摘? ? 要] 人口老龄化背景下，尽快建立“居家为基础、社区为依托、机构作为补充”的社会化养老服务体系成为了我国养老服务业改革的重要目标。由于养老服务这一准公共物品的特殊性，其发展需要市场机制和财政补贴政策的双向支持。当前，我国养老服务的财政补贴政策存在总量不足、区域失衡及结构失衡等问题。对此，应从以下三个方面完善我国养老体系：一是加大财政补贴力度，优化资金地区投向结构;二是消除政策障碍，完善和落实吸引民间资本的政策支持体系;三是增强财政资金投入适用性，引领社会养老投资方向。
[关键词] 养老服务;财政补贴政策;准公共物品;老龄化
[中图分类号] C913.7? [文献标识码] A? [文章编号] 1002-8129（2020）08-0034-09
一、研究背景与理论基础
21世纪的人类社会将是一个不可逆转的老龄化社会，这对大多数国家而言都将是重大的挑战，在我国老龄化过程中更是呈现出总量大、增速快与不平衡的鲜明特点。据《2019年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，截至2019年年末，我国65岁及以上人口占比达12.6%，总量达17603万人。且联合国人口署预测，我国将于2020年进入65岁及以上人口占比超过14%的深度老龄化社会。随着老龄化程度不断加深，家庭养老观念的不断淡化，养老服务事业随之也迎来了巨大压力。尤其在我国，未富先老问题突出，美日韩老年人口比重达12.6%时人均GDP均在2.4万美元以上，而中国仅1万美元[1]，这就意味着中国政府在养老服务体系建设中应发挥更加重要的角色。
郑功成（2011）提出，当老年人领取了养老金后，老年服务便成了老年人的普遍需求[2]。此外，高生活水平带来的人均预期寿命延长、老年人躯体健康水平的下降，都促使养老服务刚性需求増长迅猛。面对日益增强的养老服务需求，我国养老服务体系建设仍较滞后，存在供给总量不足与区域发展失衡、错配的多重问题。据国家发改委公布数据显示，截至2019年底，全国各类养老服务机构提供的养老床位761.4万张，平均每千名老年人仅拥有养老床位30张[3]。
根据保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）对公共物品的定义，公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，同时具有非排他性和非竞争性两种属性。然而，纯粹的公共物品在现实生活中并不是普遍存在的。基于此，詹姆斯·M·布坎南（James M. Buchanan， Jr.）首次提出了准公共物品这一概念，他认为准公共物品介于私人物品和公共物品之间，是具有部分竞争性、排他性和外部性的产品[4]。就养老服务而言，首先，养老服务在受益上具有非排他性，它是一项全社会都可享用的物品，任何人都可以通过一定的渠道和方法享用养老服务;第二，养老服务具有部分竞争性的特点，养老机构每增加一位患者，其所需的服务设施和照料人手也会随之增加，边际成本并非为零;第三，养老服务具有很强的正外部性，养老服务不仅可以使老年人在养老机构中得到充分的躯体照料和心理慰藉，利于社會总体福利的提升，还客观提供了大量的就业机会，间接对劳动力市场产生影响。
作为具有非排他性、部分竞争性和外部性的准公共物品，养老服务的发展不仅需要市场的调节以达到产品供需平衡，同时需要政府政策的扶持来实现资源配置优化。杨燕绥等（2014）认为我国在2025年左右会迈入深度老龄化阶段，届时养老服务的需求急剧扩大，要求政府在养老服务体系建设中发挥其主导作用，积极利用财政资金、信息和税收优惠政策等社会资源支持养老服务业发展[5]。
财政政策作为我国宏观经济调控的重要手段，对养老服务业的发展具有关键性作用。宏观经济研究院课题组（2016）指出，“十二五”期间，财政在支持养老服务体系建设时，存在投入资金规模较小，配套建设补贴不到位等问题[6]。规范政府补贴行为，提高资金使用效益，推动养老服务业供给侧改革，实现养老服务跨越式发展，已成为当下迫切需要破解的政策难题。对此，本文在明确财政政策支持养老服务建设的理论基础上，从梳理我国财政补贴政策的现状入手，客观分析现有养老服务财政补贴政策存在的不足，并结合笔者的思考，提出政策建议，为推进我国养老事业建设提供决策思路。
二、我国养老服务财政补贴政策的现状
（一）养老服务市场化
我国社会养老服务的最初形式是国家、集体建设运营的社会福利院和敬老院，主要面向城镇“三无”老人和农村“五保”老人。彼时的养老服务补贴，内化在政府对这些养老机构中事业单位人员的工资、奖金和机构运营经费中，并不存在正式的养老服务财政补贴政策[7]。
20世纪80年代以来，为推进社会福利社会化进程，社会办养老机构逐渐发展起来，政府随之出台了越来越多支持养老服务建设的财政政策。养老服务财政补贴政策是与我国养老服务市场化改革进程相辅相成的[8]，为了推进社会福利社会化和养老服务市场化，政府出台了一系列文件加大政策扶持（见表1），鼓励民间资本和社会力量投资、兴办养老机构、试图改变传统社会公共服务供给中政府大包大揽、既“掌舵”又“划桨”的做法，支持养老服务建设的财政政策体系也随之建设起来。
（二）现有养老服务财政补贴政策梳理
目前，养老服务的财政补贴政策有直接投资、财政补贴、政府购买和税收优惠四种形式，其中以财政补贴为主。
财政补贴政策主要分为补需方和补供方两种形式。针对需方的财政补贴主要表现为高龄津贴、护理补贴和养老服务补贴这“三大补贴”制度。截至2018年，全国各省均已建立高龄津贴制度，30个省份建立服务补贴制度，29个省份建立护理补贴制度，享受高龄津贴、服务补贴和护理补贴的老年人人数分别达到2680万、354万和61万[9]。
针对供方的财政补贴一般发生在养老服务机构的建设期和运营期两个阶段。在养老服务机构的建设期，按照养老机构的所有制属性、建设或扩建修缮成本的一定比例给予补贴，并设定补贴标准上限，或给予一次性床位建设补贴。养老服务机构运营期的财政补贴方式较多，包括按人头数或床位数发放的日常运营补贴、等级评定补助、老年人助餐服务项目补贴、养老机构责任险补贴、商业补充保险补贴以及养老服务人才补助等。
近期，为缓解疫情对养老服务机构运行成本增加的困难，各省市陆续出台相关政策，阶段性减免社会保险税费，并发放疫情防控补助，以减轻养老机构负担，助力养老服务行业复工复产。表2梳理了我国2020年部分城市的养老机构财政补贴最新政策。
三、我国养老服务及财政补贴政策存在的问题
随着我国综合国力和经济实力的不断增强，国家财政实力日益壮大，财税改革不断深化。面对我国老龄化程度不断加深，孤寡、失能、贫困、空巢等老年群体扩大，社会养老服务需求日益强烈的现实背景，“十三五”期间，各级政府已出台了多项政策推动养老服务发展，各级财政的支持力度持续加大。我国养老服务体系建设由此取得了阶段性成果，但在未来的发展道路中，仍有不少问题亟待解决。
（一）总量不足
当前我国养老机构存在着供给总量不足与财政补贴不足的双重困境[10]。首先，从养老机构总量上看，截至2019年年末，全国养老服务机构共计3.4万个，养老服务床位761.4万张，较2010年增长率达142%。每千名老年人拥有的床位数约为30张，较2010年增长69%，养老服务机构的服务供给能力有了显著提高（见表3），但这与《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》中每千名老人养老床位35-40张的目标仍存在很大差距，养老床位总体不足。
从财政补贴总量上看，根据《2018年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2018年底，全国民政部门登记和管理的民政服务机构和设施共计187.6万个，职工总数1470.0万人，固定资产原价5736.2亿元;各类民政服务机构和设施拥有床位755.9万张，每千人口社会服务床位数5.4张;民政基本建设在建项目建设规模2029.3万平方米，全年实际完成投资总额188.0亿元。2018年，全国民政事业费支出4076.9亿元，较上年下降31.3%，占国家财政支出比重为1.8%（见表4）。面对全国老龄化趋势的不断推进和社会养老服务体系建设的巨大工程而言，财政支出占比仅为1.8%，显然较低，财政面临的养老服务支出缺口较大。
（二）区域失衡
首先，我国各省份的养老设施建设和财政补贴差距甚大。据《2017年中国民政统计年鉴》相关数据显示，截至2017年年底，全国每千名老年人拥有床位数超过35张的省份有10个，占全国（31个省区市）的32.3%;全国有18个省市的每千名老年人拥有养老床位数小于2017年底全国平均水平（31.6张）;水平最高的省份每千名老年人拥有58.3张床位，水平最低的仅有14.2张床位，差距显著。受经济发展水平的制约，各地的养老服务财政补贴水平也参差不齐，表2可以看出在总体上东部地区的补贴水平高于中西部地区，但地区内的差异仍较大，如同为中部地区的郑州市和合肥市，前者建设期的补贴标准仅为1000-3000元，后者却达到2000-10000元，最高水平相差3倍有余。
此外，受我国城乡二元化体制的制约，城乡养老服务业发展也呈现出對立、分割和不平衡状态。农村养老服务“先天不足”，基础差、起步晚，面临问题更为突出。在后续培育中，各级政府往往更注重城镇养老服务设施与机构建设，忽视农村老年人的养老服务设施与机构建设。据民政部数据显示，截至2019年9月，城市社区养老服务设施覆盖率达78.8%，而农村社区养老服务设施覆盖率仅为45.7%[11]。相比城市地区，农村养老体系建设面临更多困难，农村集体收入较少，养老标准较低，养老机构后续运转比较困难等，这就要求各级财政加大对农村地区养老服务补贴的政策规划和资金投入。
（三）结构失衡
第一，政府对不同所有制养老机构的补贴存在差别化待遇[12]。以天津市为例，在对养老机构的床位建设补贴上，由政府投资新建或购置建设并形成产权的养老机构，每张床位享受一次性3万元的建设补贴，而由社会力量投资新建或购置建设并形成产权的非营利性养老机构，每张床位仅享受1.5万元的一次性建设补贴，二者相差一倍。此外，社会力量建成的营利性养老机构不享受任何财政补贴。而从实际建设成本看，据估计我国养老机构每张床位建设成本约为5万元[13]，高成本不免导致民办养老机构的定价较高。
第二，针对不同所有制养老机构的差异化补贴造成了养老服务市场的不公平竞争，不公平的起点造成了民办机构实际运营的困难。政府投资兴办的公办养老机构在土地、资金等方面都更为充足，因此其在环境和设施的建设上要比大部分民办机构完善，导致老年人抢夺床位资源。而另一边，据杭州物价局测算，杭州公办养老机构以第二社会福利院为例，老人每月开销约为1500元左右，而民办养老机构以爱康家园为例，老人每月至少花费2000元[14]，高昂的收费让不少老年人望而却步，“一床难求”和床位空置现象并存。民办机构的低入住率打击了社会资本的投资积极性，对民间资本形成了挤出效应。
此外，在养老服务财政补贴的结构中，还存在“重建设轻运营”的倾向[15]，往往只强调养老机构的建成数、床位的增加量以及养老从业人员的培训次数，并不重视床位建成后的入住率、机构建成后的运营情况和从业人员培训后的效果水平。似乎只是为了单纯地完成任务规定的客观指标，并不在意完成任务的效果和资金使用的效益，直接表现就是对养老服务机构建设期补贴远远高于运营期补贴（见表2）。长此以往，将造成养老机构入住率和设施运营率均偏低，导致设施资源的巨大浪费。
四、我国养老服务财政补贴政策的纠偏
（一）加大财政补贴力度，优化资金地区投向结构
考虑到我国社会养老服务体系建设的重要性和紧迫性，以及当前养老体系基础的薄弱特点，各级政府在制定相关财政补贴政策时，应加大财政补贴力度。用于社会养老服务体系建设的资金规模在财政总支出中的占比同样应逐年提高，其财政支出增长率应明显高于平均增长率。具体而言，各地财政有必要提高补贴标准并建立补贴标准随时间推移的自然增长机制，适度降低享受补贴的门槛，放宽外资准入标准，提高补贴标准，并结合市场现状引入新的财政补贴政策，多角度出发扩大补贴政策的辐射范围，增加财政投入资金。
此外，在投向结构上，考虑到区域间经济发展水平和基础设施建设的差异，当中央政府对东部发达地区的养老服务建设进行补贴时，中央财政投入规模可以适当地小于当地的投入规模，对中西部欠发达地区增加投资比例，以达到在国家一级保持相对平等的状态;加快补齐农村养老服务短板，全面构建满足农村老年人需求的新时代农村养老服务体系，着力实施乡镇敬老院改造升级工程，对服务功能较弱、供养人数较少的敬老院进行改造提升，结合实际打造建成区域性养老服务中心。
（二）消除政策歧视，制定并落实促进民办机构发展的补贴政策
养老服务机构的经营性质划分与政策扶持不清晰，营利性质与公益性质的关系尚未平衡，补贴差异较大，加之养老产业经营利润低和投资回报期长的客观特点，造成民间资本进入该领域时瞻前顾后、顾虑重重。
面对这一困境，在制定养老机构补贴政策和补贴标准时，除了考虑养老机构发展规模外，还应将不同养老机构的地理位置、土地和租金成本等因素纳入考量范围，通过梯度化的方式实现针对性补贴。平衡民办养老机构营利初衷与公益性质之间的关系。在办好公办养老机构的同时，政府应该进一步加大对民办养老机构的资金扶持力度，特别是兑现民办养老机构应当享受到的土地、税收、用水、用电等一系列优惠扶持政策。做到公办与民办在政策支持上一视同仁，同时加强监管，通过建立起完整的养老机构入住老年人数据统计网络等方式，对服务硬件、服务态度、服务质量等实施监管，使“以人为本”、构建和谐社会的口号落到实处。
（三）推动新时代养老补贴政策落地，引领社会投资方向
在现有养老补贴政策的基础上，进一步加强财政投资绩效目标管理，提高财政资金使用效益，激发社会力量参与养老服务投资的积极性和活力。建议财政资金适度降低固定资产直接投资比例，提升养老服务支出比例，重点加大居家、社区养老补助;支持医养结合新型养老机构的建设发展，鼓励养老机构接受失能失智老人。优化财政资金投资的适用性，发挥其对社会投资的风向作用[16]。
此外，应创新财政资金使用方式，积极搭建合作平台，探索政府与社会资本合作（PPP）方式，引导和撬动社会金融资本加大养老服务投资。例如，可尝试以中央财政资金发起设立养老服务产业发展引导基金，以参股形式设立地方性养老投资基金。并引入市场化运作模式，实现资金滚动使用，提高资金运用效率。
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[责任编辑：胡? 梁]
Unbalance and Correction of Fiscal Subsidy Policy of Elder Care Service in China
——Based on Quasi-Public Goods Theory
YIN Jun， DUAN Ya-nan
Abstract： Under the background of population aging， the establishment of a socialized elder care service system of “home-based， community-supported， and institution-supplemented” has become an important goal of Chinas elder care service reform. Due to the particularity of the quasi-public goods of the elder care service， its development requires two-way market and financial support. With the development context of Chinas elder care service policy， this paper found that，there are some problems about the fiscal subsidy policy of elder care service， such as insufficient total amount， regional imbalance and structural imbalance. Based on this situation， this paper proposed the following three ideas for the construction of elder care service system： Firstly， we must increase the intensity of financial subsidies， optimize the regional investment structure of funds; Secondly， we should remove policy obstacles， implement the policy support system for attracting private capital; Thirdly， we are supposed to enhance the applicability of financial funds investment， and lead the direction of social elder care investment.
Keywords： elder care service; fiscal subsidy policy; quasi-public goods; aging
