生态文明视域下和谐矿区建设路径分析
李国政
摘要：和谐矿区是生态文明建设的应有之义和重要体现，其逻辑结构可以概括为“一个目标、两对关系、三个责任、四大机制”：“一个目标”即资源节约、环境友好、社会和谐、持续发展，“两对关系”即人与人的关系、人与自然的关系，“三个责任”即经济责任、社会责任、生态责任，“四大机制”即资源调节机制、生态补偿机制、利益共享机制、长效监管机制。西藏和谐矿区建设在生态保护和治理、发展利益共享等方面取得了一定成就，但是还存在观念较为落后、监督力度不够、利益分配失衡、忽视生态建设等问题。基于内地和谐矿区建设经验，针对西藏实际，需要从资源的节约利用、矿区的生态补偿、矿产开发的利益共享，以及矿业可持续发展的长效监管等方面构建有效机制，以推进西藏和谐矿区建设，从而形成资源节约、环境友好、矿群和谐的矿业发展格局。
习近平总书记在中共十九大报告中提出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”[1]在生态文明视域下，中国的工业化不能再走西方国家先污染、后治理的老路，而必须走资源节约型、环境友好型的新型工业化道路。矿业作为基础产业，在国民经济中处于重要地位。西藏矿产资源丰富，不少矿产储备量位居世界前列。但由于受到诸多因素限制，目前西藏的矿产资源并没有得到大规模的开发。和谐矿区建设是西藏矿业科学发展和可持续发展的必然选择，也是西藏融入生态文明建设的必由之路。
近些年，学术界对于和谐矿区的关注度日渐增强。关于和谐矿区建设问题的研究成果可以分为两类：第一类直接以和谐矿区为研究对象。例如，张菁[2]分析了西部地区和谐矿区建设的影响因素和保障对策，并以新疆为例探讨了矿产资源开发的多重影响；龙涛[3]从经济指标、环境指标、社会指标、综合指标四个方面构建了青藏高原和谐矿区评价体系；杨树旺[4]从经济发展、生活质量、生态环境、资源利用、社会风险等方面构建了和谐矿区评价体系，并对若干矿区进行了评价；姚华军等[5]分析了和谐矿区建设的发生机理，并从人与自然和谐、人与人和谐两个方面探讨了和谐矿区建设的策略选择；盖逸馨[6]以内蒙古为例，分析了和谐矿区建设中的问题与不足，提出了相应的对策。上述文献从不同角度对和谐矿区建设进行了分析，主要涉及评价体系和对策分析，也有一些文献分析了和谐矿区的形成机制，但对和谐矿区建设的内在逻辑与实现路径探讨不足，对生态敏感区和集中连片贫困区域的分析很少。第二类对涉及和谐矿区建设某些方面的问题进行了探讨。例如，乔繁盛[7]分析了绿色矿山建设的路径与理念；杨俊鹏[8]分析了新常态对绿色矿山建设的影响，并提出了解决途径；张鹏[9]对矿山企业的社会责任进行了阐述；张倩等[10]、程倩等[11]运用博弈论分析了矿产开发中的生态补偿行为，认为绿色矿山是和谐矿区建设的重要载体和内容，也是未来矿业发展的主要方向。但上述文献在分析绿色矿山建设时，未将绿色矿山置于和谐矿区建设的大背景下加以探讨。鉴于此，本文拟在生态文明建设视域下分析和谐矿区建设的内在逻辑，以西藏为例阐述和谐矿区建设的机制与路径，总结和谐矿区建设的一般规律和特殊地区的实践经验，以期为全国其他类似地区的和谐矿区建设提供借鉴。
一、和谐矿区建设的一般逻辑
矿业在我国国民经济中占有非常重要的地位。据中国矿业联合会统计，我国目前有建制市的矿业城市178座，非建制市的矿业城镇246座，人口超过3亿，其GDP占全国GDP的40%左右。[12]2013年中央一号文件提出“推进和谐矿区建设，维护群众合法权益”，将构建和谐矿区上升到国家层面。随后，各地区纷纷开始探索带有区域特征的和谐矿区建设。
一般认为，和谐矿区是指矿区与周边的社会环境和谐发展，矿业开发做到矿产资源利用集约化、开采方式科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、矿区社会和谐化、矿区环境生态化的矿区。[13]和谐矿区的特征是以生态文明的理念和新型工业化发展方式贯穿于矿产资源开发利用的全过程，以和谐平安和科学发展的理念统领矿区生产运行的各个方面。
生态文明规定了和谐矿区建设的最终目标是人与自然的和谐和人与人的和谐。人与自然的和谐是指必须统筹协调矿业开发与环境保护的关系，在生态保护的前提下开发矿产资源，打造绿色矿山、生态矿山；人与人的和谐是指在矿业开发中，必须处理好各方利益，统筹协调矿企与地方、与当地居民之间的利益关系，实现矿地和谐与矿群和谐，共享矿业开发带来的经济社会发展成果。
和谐矿区建设的逻辑结构，可以概括为“一个目标、两对关系、三个责任、四大机制”，具体见图1。“一个目标”是指矿业开发最终要实现资源节约，环境友好，社会和谐，持续发展的目标；“两对关系”是指人与自然的关系和人与人的关系；“三个责任”是指在矿业开发过程中，矿企应担负的经济责任、社会责任和生态责任；“四大机制”是指在矿业开发过程中，需要建立资源节约集约的调节机制、矿区生态恢复治理的补偿机制、化解矛盾纠纷的开发利益共享机制，以及矿业持续发展的长效监管机制。
和谐矿区建设的逻辑结构是一个有机整体，其内容构成是层层递进的关系。其中，“一个目标”决定了“两对关系”，后者又决定了“三个责任”和“四大机制”，人与自然的和谐涉及到矿企的生态责任，人与人的和谐涉及到矿企的社会责任和经济责任。鉴于西藏特殊的生态环境、历史传统和宗教文化传统，矿企的社会责任和生态责任极为重要，实施有效的政策机制来推进西藏和谐矿区建设已成为政界和学界的共识。
二、西藏和谐矿区建设的成就与问题
西藏和谐矿区建设虽起步较晚，但在生态保护和治理、矿业发展利益共享等方面取得了一定成就。
其一，矿区生态保护和治理方面。鉴于西藏地区生态的脆弱性，西藏矿业开发对生态保护的要求比内地更高，任务更重。近些年西藏自治区将生态文明纳入到经济社会发展的整体框架中，不断加大生态补偿力度，取得了积极成效（见表1）。目前西藏已有560个村、54个乡镇、2个县被命名为自治区级生态村、生态乡镇、生态县。[14]例如，拉萨市实施“环境立市”战略，强调矿山开采过程中须采取种植植物和覆盖等复垦措施，妥善处理露天坑、废石场、尾矿库等永久性坡面，力争到2020年，历史遗留矿山开采破坏土地复垦率达到50%以上，新建矿山要做到邊开采、边复垦，破坏土地复垦率达到85%以上。[15]拉萨市还建立了企业安全生产工作汇报制度和安全生产协管员制度，加大安全生产风险抵押金的缴存力度，对矿企制定严格的生态恢复保证金制度，实施矿山生态环境年报和检查制度，加强对矿区生态环境的监管[16]，取得了有效进展。
除了直接确立矿业绿色发展战略外，将生态补偿与精准扶贫脱贫相结合，实施生态脱贫，是西藏矿业绿色发展的一大特色。构建参与式生态补偿机制，让当地有劳动能力的贫困农牧民转为生态保护人员，并将聘用贫困人口转为生态保护人员作为重点生态转移支付测算的重要因素。对生态补偿脱贫岗位实行精准控制，对已经实现稳定脱贫的农牧民要腾退岗位。在贫困地区开发能源资源的，可以尝试给居民集体股权进行补偿。例如曲水县实施了小流域水土流失综合治理示范工程，通过带动当地的群众参与工程建设，直接和间接实现增收217.8万元[17]，既解决了灌溉问题，又保障了农业增产增收。
其二，矿业发展利益共享方面。在科学发展观提出后，共享型经济发展方式逐渐成为经济社会发展的主流，其核心理念是以人为本，使经济发展收益能够得到社会共享。实际上，西藏改革开放以来的发展历程很好地诠释了这一模式。具体到西藏矿业发展，建立利益分享的新机制，是构建和谐社会的要求，也是构建西藏和谐矿区的要求。在和谐矿区建设实践中，西藏一些地区和矿企结合自身实际，积极探索矿
业利益共享和矿地和谐的有效模式与方法（见表2）。以西藏华泰龙公司为例，该公司隶属于中国黄金集团，位于拉萨市墨竹工卡县甲玛乡。长期以来，该公司充分履行中央企业的政治责任和社会责任，致力于构建和谐矿区，在用工本地化、精准扶贫、当地基础设施建设和环境治理等方面，都进行了大量实践，社会效益显著。例如，成立甲玛工贸公司，实现了当地松散运输力量的整合和农牧民的增收；再如，在驻地村种植蔬菜大棚44个，并对甲玛乡政府原有的24个蔬菜大棚分两期进行了重新改造，年实现利润10万元以上。[18]
可以看出，通过地方政府和矿山企业的共同努力，西藏和谐矿区建设取得了明显成效。但囿于自然生态环境、经济社会发育程度、现代化发展理念和行政管理水平等方面与内地仍有较大区别，虽然自治区政府高度重视，但西藏和谐矿区建设起步较晚，观念较为落后，很长时期内监管力度不够，矿区开发过程中利益分配失衡、忽视生态建设的现象仍时有发生。因此，构
政策层面颁布了《西藏自治区“十三五”时期生态补偿脱贫实施方案》《西藏自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《关于建设美丽西藏的意见》《西藏自治区环境保护考核办法及实施细则》《西藏自治区环境保护监督管理责任规定》等政策文件
资金层面“十二五”期间，西藏总计投入生态补偿资金147亿元，重点生态功能区转移支付范围由8个县扩大到18个县，并计划“十三五”期间投入4800多万元，在那曲地区申扎县、日喀则市定结县和山南地区浪卡子县试点开展湿地生态效益补偿机制，通过资金补偿方式，西藏陆续建立起森林生态效益补偿、草原生态保护奖励补助、重点生态功能区的转移支付等机制
机制层面建立因采取湿地保育、湿地限牧等措施而对农牧业发展造成损失的常态补偿制度，农牧民协议管护与专业管护相结合的长效管护机制，促进湿地资源的长效保护
资料来源：根据西藏自治区人民政府网、西藏环境保护厅网站等整理
山南地区曲松县实施“经济矿山、绿色矿山、安全矿山”三大战略，成立了矿山协调会，针对矿产开发带来的粮食减产，多次召开减产补偿费协调会，最终，西藏矿业等3家矿企和罗布莎村、朱麦莎村签订了粮食减产补偿协议，罗布莎村和朱麦莎村分别得到补偿金10.5万元和40万元
拉萨市尼木县确立调解信息员制度，每半月对各矿区矛盾纠纷排查一次，对纠纷当事人进行法制、政策教育和思想宣传，达到“调解一处纠纷，教育一片群众，构建一方和谐”的效果
拉萨市墨竹工卡县协调矿群利益关系，走出一条“政府选人、企业出资、学校培养、企业安排就业”的职业教育发展模式，将矿企的部分运输业务交给个体运输户承担，既减轻了企业负担，又提高了农牧民收入
昌都玉龙铜矿培育“矿业报国，振兴民族经济”和“六个协调发展”的企业文化，制定具体政策，改善当地卫生、教育、公路建设和农牧民生活条件
资料来源：根据西藏政府网、西藏日报等资料整理
建西藏和谐矿区建设的机制和路径，推动西藏和谐矿区持续健康发展，势在必行。
三、西藏和谐矿区建设的机制和路径构建
在2012年前后，国土资源部在内蒙、贵州、云南、青海、山西等一些资源富集地区已经开展了和谐矿区建设的试点工作，取得了一定成就（见表3）。内蒙古自治区非常重视和谐矿区制度体系建设，出台了一系列的有关和谐矿区建设的规划方案，在鄂尔多斯和锡林郭勒两盟市16个矿山试点的基础上，构建了以移民搬迁补偿和生态补偿制度为核心，以当地政府和居民入股矿山为补充的利益分配机制，严格准入矿山项目，探索建立事前风险排查、事中相机处置、事后积极调解的多层次矛盾化解机制，取得了较大成效。贵州、云南等地除了建立矿业开发收益共享机制外，还致力于打造以矿山地质公园为主题的绿色矿山。青海省明确规定矿产开发必须使群众受益，完善征地补偿机制，鼓励当地群众参与矿业开发全过程，促进矿企发展多种非矿产业，完善产业结构。山西省通过“一矿一村、一矿一厂、地下转地上”的策略，要求一个地下煤矿建设一个地上非煤产业，调整产业结构，增加群众收入。内地和谐矿区建设经验无疑为西藏和谐矿区建设提供了可资借鉴之处。
西藏是典型的边疆民族地区和集中连片贫困区域，同时矿产资源储量在全国处于前列，若适当开发，会有力促进经济社会发展；若开发不当，则会引起相反的效果。建设和谐矿区，中央有要求，地方有需求，群众有诉求。鉴于西藏地区的特殊性，西藏和谐矿区建设需要从思想上重视，从機制上创新，既要汲取其他地区的先进经验，又要结合自身实际，构建促进西藏和谐矿区建设的有效机制和路径，探索集中连片贫困地区和生态脆弱区和谐矿区建设的特色之路。具体来说，可从以下几个方面着手。
1.构建资源节约集约的调节机制
在当前西藏经济跨越式发展的背景下，西藏矿产资源供需矛盾日益凸显。实现矿产资源集约节约利用，提高资源综合利用率，不仅是缓内蒙古《和谐矿区建设试点工作方案》建立以移民搬迁补偿和矿区生态恢复补偿制度为核心、以矿区基层政府和居民入股矿山企业为补充的利益分配机制
贵州《关于坚持以科学发展观为指导兼顾“三者”利益建设和谐矿区的意见》建立“地方政府、矿山企业、矿区群众三者利益共享”的长效机制
山西《关于贯彻中发[2008]1号文件精神切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的实施意见》按照“一矿帮扶一村”模式，坚持“以煤补农”，开展“结对帮建新农村活动”
青海《关于建立矿产资源开发带动当地群众收益机制的若干意见》提出调整财政支出和收入分配结构，强化矿山企业社会责任，多渠道带动群众稳定增收
西藏《〈关于深入贯彻落实科学发展观建设和谐矿区的意见〉的实施方案的通知》创新社会管理，化解各类矛盾，建设和谐矿区，通过企业为村民垫资入股推进企、地文化融合
云南《关于建立矿村共享资源开发成果新机制的意见》提出资源节约共创、环境友好共保、开发成果共享的“三共机制”
陕西《关于推进和谐村矿建设的工作方案》通过村矿共建、共治、共享三种途径，加强村、企联合党建机制、村矿协调机制和全面推行企业社会责任报告制度三项建设，构建和谐矿区
资料来源：根据各省和谐矿区建设规划整理
解矿产资源压力的必由之路，也是实现西藏资源开发和生态安全目标的唯一选择。
其一，应树立绿色高效、可持续发展的资源观，走内涵式集约化发展道路。应重视矿业科技创新在矿产开发中的作用。如果说矿产资源管理创新是资源节约集约利用的制度保障，那么矿产资源开发创新则是资源节约集约利用的技术支撑。目前西藏仅有少数骨干矿企生产技术达到比较先进的水平，大部分矿企的生产技术水平还有待提高。
其二，应严防乱挖滥采，规范采矿秩序。目前西藏的矿产资源虽然没有进行大规模开发，但长期以来小规模无序开发不断，大矿小开、圈而不探等浪费资源的现象比较严重，给当地造成了严重的生态紊乱。因此，应严格执行西藏自治区“一支笔”制度，优化矿业布局，提高采矿的技术水平、安全水平和环保水平，杜绝盲目开发和粗放开发。
其三，应鼓励土地的集中利用、复合利用和立体利用，以及矿产资源的综合利用、高效利用、循环利用。鉴于西藏地质环境的复杂性和脆弱性，应特别重视西藏矿产开发中的地质环境治理，按照“点上开发、面上保护”的原则，实施“减量化、再利用、资源化”的循环利用模式，将矿产开发与生态保护相结合。
其四，应加强矿产资源整合，有条件地引进国内大型矿山企业参与西藏资源开发。目前，西藏自治区内已有一些央企入藏开发矿产，如中国黄金集团、中国铝业集团等，但数量有限，西藏本地矿企在资金、技术、理念等方面与央企相比还存在一定差距。应进一步优化区内矿业权格局，整合矿业资源，推动西藏矿业走现代化、集团化、规模化发展道路。
2.构建矿区生态恢复治理的补偿机制
矿山企业是和谐矿区建设中最重要的参与者。矿区出现不和谐的主要原因之一就是矿企在资源开发过程中将财富拿走、将污染和贫困留下，由地方埋单。绿色矿山是基础，和谐矿区是根本，矿业开发必然会造成一定程度的生态破坏，进行科学合理的生态补偿，对于修复被破坏的生态环境非常重要。
其一，在前期参与式生态补偿机制基础上，应根据西藏生态系统的特殊性，分领域对森林、草原、水资源等进行差异化生态补偿，制定和完善相应的补偿标准和体系，防止“一刀切”式的生态补偿。同样面积的森林和草原，其生态价值西藏要高于内地，一旦遭到破坏，恢复将更为困难。应进一步扩大西藏生态安全屏障专项资金规模和重点生态功能区转移支付县的范围，力争将涉及西藏禁止和限制开发区域的所有地区全部纳入国家重点生态功能区转移支付范围。
其二，应推进绿色矿山建设。绿色矿山是一种新型矿业发展模式，是生态文明理念运用于矿业开发的具体体现。应以“资源利用集约化、开采方式科学化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化”为目标来推进绿色矿山建设，加强技术创新和机制创新，优化矿业用地方式，落实企业社会责任，加大生态治理力度。[19]完善矿山环境治理恢复的保证金制度，推进矿山复绿复垦行动，解决好矿区残余资源和历史遗留问题。
其三，应因地制宜、分区补偿。按照生产方式西藏分为农区、半农半牧区和纯牧区，根据这三类地区的生态环境、地理特征、矿产资源特点，制定生态补偿政策和标准，推进受益地区与保护地区通过资金、产业、人才等生产要素合理流动的方式建立地区间横向生态保护补偿机制。
3.构建化解矛盾纠纷的利益共享机制
矿区是否和谐，利益分配是關键。矿产资源开发的经济利益被矿区各方分享，矿区群众生活水平得到实质性提高，无疑将会显著促进和谐矿区建设和西藏社会的和谐稳定。
目前在西藏不少矿区，“参与式开发”的特征并不明显，缺乏吸纳农牧民参与矿业项目开发的实施机制。正如杨明洪指出的，长期以来，西藏矿业开发存在的“局外人决策、局外人参与”现象较为严重，没有很好地将矿业开发与矿区农牧民的增收、就业结合起来，存在着矿区群众参与度和积极性低下的问题。[20]马戎在考察援藏项目时也指出，无论是中央部门还是各省市政府，都与大型建筑企业有着千丝万缕的联系，有的甚至就是政府下属的企业，这样就难以排除在立项时这些部门会考虑到让下属的建筑企业承接这些项目的可能性。[21]内地矿企本着“肥水不流外人田”的思想，主要使用内地工人，当地农牧民被排斥在外，矿业出现“回飞式开发”现象，加之固有的习俗差异，很容易引起矿群矛盾，破坏民族团结和矿区稳定。因此，必须构建矿产资源开发的利益共享机制。
第一，应建立矿群矛盾调节组织，形成地方政府、矿企、矿区农牧民合作议事机制。矿群发生矛盾冲突时，政府应及时介入和引导，企业和农牧民之间应通过协商谈判化解矛盾，以形成长效机制和共赢局面。另外，矿企在获得经济利益的同时，还需要承担应有的社会责任。
第二，应强化参与式开发机制。应坚持“用工本地化”原则，吸收当地农牧民参与矿业开发过程，这样在对农牧民“输血”的同时，还可增强其“造血”功能和自我发展能力。
4.构建矿业持续发展的长效监管机制
转变西藏矿业发展方式，推动西藏矿业可持续发展，是构建和谐矿区的必然要求。建立矿业持续发展的长效监管机制，就是要对矿业开发的整个过程加强监管，完善开发的体制机制，提高矿业资源开发利用水平，发展生态矿业和绿色矿业，实现科学发展和可持续发展。
第一，应强化矿山储量动态监督。各类矿山均应当设立地质测量机构和人员，配合国土管理部门对矿山开采定期进行测量、核准和检查。应强化矿产督察员的执法监督力度，建立资源综合利用申报认定制度，引导和强制企业在采矿、选矿、冶炼等环节上切实做到矿产资源综合利用。
第二，应加强矿产开采回采率的管理，对开采回采率、选矿回收率、共伴生资源综合利用率、土地复垦率进行考核，改变以前的运动式、突击式、集中式整治，确立常态化的稳定监管，加强监督巡查，打击无证开采、乱挖滥采。
第三，应加强对矿企落实社会主体责任的监督管理，重点监督矿区农牧民民生（包括农牧民的安置和补偿、农牧民增收、农牧民生活的便利等）是否得到改善；应监督矿企是否付诸行动去改善生态环境，提升技术水平，做到规范开发。
四、结语
作为新时期和谐社会构建的重要微观基础，和谐矿区建设成为各地实现发展方式转变、推动科学发展的重要抓手。西藏作为我国重要的边疆地区、重要的生态安全屏障和重要的资源储备基地，其矿区的健康和谐发展关系着国家能源资源的持续安全与有效保障。因此，西藏的矿业开发必须高度重视和谐矿区建设。
西藏和谐矿区建设具有明确的目标，它是“中国特色、西藏特点”发展路经的组成部分，是西藏特色矿业发展道路的应有之义，是西藏矿业持续健康发展的重要基础。西藏和谐矿区建设需要通过构建一系列的机制来实现，它们是和谐矿区实现的内在机理、具体要求和重要保障。
西藏和谐矿区建设需要地方政府、矿企和矿区农牧民三方共同作出努力，虽然三方在经济发展过程中的利益诉求不尽相同，但在矿区实现科学发展与和谐发展上有一致的利益。因此，应在政府的规划与引导下，重视农牧民的发展权与合理诉求，优化矿企的发展环境，落实矿企的社会责任。另外，还应充分发挥西藏矿业协会的功能与作用，加强行业指导，形成政府主导、协会推动、矿群合作、社会参与的多元化发展格局。
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