浅谈检察机关行使调查核实权助力“群众来信件件有回复”工作
关键词 控告申诉部门 调查核实 事实证据
作者简介：孙帅，诸城市人民检察院，山东师范大学，研究生。
中图分类号：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.126
2019年全国“两会”上，张军检察长向全社会庄严承诺检察机关建立群众来信7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度，获得全国人大代表和广大群众的点赞。2019年7月10日，最高人民检察院通过《人民检察院办理群众来信工作规定》，“群众来信件件有回复”落实到具体规章制度中。做好群众来信件件有回复工作，既是重要业务工作，也是重大政治任务，体现了检察机关司法为民的工作宗旨。控告申诉部门作为检察机关处理群众信访工作的业务部门，在推进信访事项案件化办理的过程中，可以适当行使调查核实权，对群众来信反映的问题，调查核实相关的证据情况，在程序上7日内及时回复的基础上，促进3个月内办理过程或结果答复。一、检察机关调查核实权概述
（一）调查核实权的概念
从严格意义上来讲，调查核实权并不是一项独立的法律监督权，而是人民检察院行使法律监督职权的工具性权力。调查核实权包涵调查和核实两项权能和措施，对控告申诉部门来说，调查主要是围绕群众来信反映的问题进行取证，核实则是对所有与信件有关的证据进行初步审查，只要达到不能排除违法嫌疑的程度，控告申诉检察部门就应当立案，进行信件的案件化办理。
（二）调查核实权与职务犯罪侦查权的区别
调查核实权和职务犯罪侦查权是两个不同的概念，不能将两者混淆，二者关系可以用逻辑学中的相交关系来具象表示。
1.二者相互联系。实际上，调查核实权在转隶前的职务犯罪侦查权中就固有之，正如张智辉在《检察权研究》中论述，检察机关刑事自侦案件侦查权就是涵盖一般意义和强制意义的调查权。对转隶前的职务犯罪侦查权，过去我们关注的重点往往是对人身、财产的强制措施，如对嫌疑人的拘留、逮捕，对涉案财物的查封、扣押等，往往忽视了向证人及其他相关人员了解情况，调取书证、物证，查阅、复制有关执法、司法卷宗材料等调查核实的方式方法。随着自侦部门的转隶、检察机关法律监督职能的纵深发展，四大检察业务发展需要调查核实的行使，调查核实权的权能和作用逐步凸显出来。
2.二者相互区别。第一，行使主体不同。检察机关自侦部门转隶后，职务犯罪侦查权现在主要由监察委员会行使，但检察机关仍保留在诉讼活动法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正案件的侦查权，主要体现在非法拘禁罪等14个罪名。2018年10月26日，修订后的《人民检察院组织法》第2章第21条规定了检察机关行使调查核实权，履行法律监督职能，保障法律公正。第二，行使范围不同。职务犯罪侦查权只适用于国家公职人员的刑事案件，调查核实权除了刑事案件，还包括民事、行政案件等。第三，行使方式不同。职务犯罪侦查权拥有实施涵盖强制性措施的权力，包括拘留等限制人身的权力和查封等限制的财产权力，调查核实权的行使不具备强制性，其权力本身更多的呈现出工具作用或者手段作用。二、检察机关调查核实权的相关法律规定
（一）检察机关的相关规定
《人民检察院信访工作规定》第33条规定：人民检察院办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由，必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况，需要进一步核实情况的，可以向其他组织和人员调查了解。办理重大、复杂、疑难信访事项，应当由检察长组织专门力量调查处理。《人民检察院办理群众来信工作规定》第20条规定，办理群众来信，应当审查来信请求、事实和理由，必要时可以进行调查核实。《人民检察院组织法》第21条规定：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。首次以基本法的形式对检察机关履行法律监督职责赋予了明确的调查核实权。
（二）三大訴讼法中调查核实权的相关规定
除了检察机关相关规定外，三大诉讼法中对检察机关调查核实权也有零散规定。《刑事诉讼法》第57条规定：人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。《民事诉讼法》第210条规定，检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实相关情况。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有四种情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。这些关于调查核实权的规定，也有助于检察机关对外收集证据材料，查明违法犯罪事实，开展法律监督工作。
（三）省内规章制度对调查核实权的规定
2019年9月27日，山东省第十三届人大常委会第十四次会议审议通过了《关于加强新时代法律监督工作的决议》，这是近年来全国首份关于全面加强新时代检察机关法律监督工作的省级地方立法文件，规定了执法、司法机关之间的协作与配合，为检察机关行使调查核实权提供支持和保障。2019年9月5日，山东省人民检察院第十三届检察委员会第二十九次会议通过的《山东省检察机关调查核实工作实施细则（试行）》，实施细则分为检察机关调查核实的一般规定、调查核实程序和措施、调查核实结论及运用、法律责任四大部分，调查核实权行使有了具体规范保障。
梳理对检察机关调查核实权的法律法规规定等，可以看出检察机关调查核实权一直就有之。随着检察机关法律监督职权的不断发展，在三大诉讼法或其配套规定中也得以确认和保障。特别是2018年修订后《人民检察院组织法》，以基本法的形式确认了检察机关的调查核实权。《关于加强新时代法律监督工作的决议》作为全国首份关于全面加强新时代检察机关法律监督工作的省级地方立法文件，更为检察机关调查核实权的行使提供了地方制度保障。可见检察机关调查核实权的行使具备正当性和可行性。三、控告申诉部门适当行使调查核实权，推进信访事项案件化办理
（一）控告申诉部门是检察机关处理群众来信的职能部门
一直以来，根据相关规定和检察实践，控告申诉业务部门具备双重身份，既是重要的检察业务部门，又是重要的信访部门。根据《人民检察院信访工作规定》第12条、第13条的规定，各级人民检察院应当设立控告申诉检察部门负责信访工作，统一受理来信、接待来访。可见，办理群众来信是控告申诉部门的重要职责之一。对于群众来信，控告申诉部门工作人员在拆阅受理后，按部门职责进行流转，主要起到登记汇总和流转作用。通过梳理笔者所在院2017年至2019年群众来信，该三年接收的群众来信平均在90封左右，主要有以下三个特点：第一，从信件来源看，上级院转来信占比较大。上级院转交信件占总量的近一半，其余为本院自收信，包括检察长来信和其他自收信件。第二，从署名情况看，匿名信件和无联系方式信件占一定比例。很多情况下，信件人出于自身考虑，只反映了相关的信访事实，而不署名或署联系方式，但这不代表信件不具备相关线索，也是表达案情的一种方式。第三，从来信内容看，来信从举报贪污、受贿等职务犯罪向执法、司法行为的不公、破坏环境等公益线索进行重心转变，重心的转变体现了人民群众对于公平正义的追求，对环境等公共利益保护的关切。
2019年“群众来信件件有回复”工作开展以来，对控申工作提出了更高的要求。“办信也是办案、办信更是办民生。”对群众来信，控告申诉部门可以适当行使调查核实权，推进信访事项的案件化办理，不仅对群众来信在7日程序内及时回复，更要促进3个月内办理过程或结果答复。笔者所在院2019年初制定了《统分结合行使调查权重点工作落实方案》和《调查核实集中统一与分散行使实施办案》，以院内方案制度的方式规范调查核实权的行使。对于控告申诉业务部门，行使调查核实权具备相应的条件。一方面，控告申诉业务部门受理公民的控告、举报和申诉，负责集中受理与分流案件线索，具备行使监督制约的职能优势。另一方面，控告申诉部门既是检察业务部门，又是重要的信访部门，具备信访和办案两重身份。因此，对于相关的案件线索，在此前初核的基础上，开展调查核实，具备历史基础和现实可能。
（二）控告申诉部门行使调查核实权遵循的原则
1.控告申诉检察部门行使调查核实权应遵循制约性原则。对调查核实的启动，必须提前制定调查核实计划，经审批后才能进行。调查核实过程中，尊重并保护当事人的合法权益，询问、查询、调取相关证据材料时，不应对被调查人的合法权益造成损害。
2.控告申诉检察部门只负责事实和证据的调查核实。在对案件事实和证据的调查核实中，不应超越控申业务范畴对外采取相应的措施。调查核实后，对于发现涉嫌违法犯罪，需要采取监督立案、发出检察建议、提起抗诉等监督措施的，应将查清楚的事实证据移交本院有关业务部门，由业务部门立案并办结。
3.控告申诉部门进行调查核实应保持客观、中立的原则。检察人员在调查活动中应依法全面、客观地收集证据，主观上不得带有倾向性，持有错推定观念，先入为主。当然，客观上调查核实可能会获得对一方当事人有利或不利的证据，但这并不是帮助一方当事人获取证据，这种证据的获得，不是检察机关主动追求的效果，我們不能就此怀疑检察机关在主观上已经偏向了某方当事人而否定调查核实权。四、控告申诉部门行使调查核实权的相关做法
2019年初，笔者所在院制定了《统分结合行使调查权重点工作落实方案》和《调查核实集中统一与分散行使实施办案》，以院内方案制度的方式规范调查核实权的行使。群众来信件件有回复工作开展以来，控告申诉部门对于群众来信的线索，只负责案件事实证据的调查核实，将查清楚的事实证据移交本院有关业务部门，由业务部门立案并办结。控告申诉部门对其调查核实的事实证据负责，业务部门对其补充调查核实的证据和法律适用负责。截至目前，已办理相关案件线索二十余件。既包括群众来信要求监督侦查机关不立案，后调查核实相关证据，由业务部门追诉漏罪;也包括群众来信反映水库被转包，破坏生态环境，后调查核实相关证据，由业务部门发出检察建议等案件。在对线索调查核实探索的过程中，主要有以下四方面的做法。
（一）控告申诉部门行使调查核实权的程序
按《调查核实集中统一与分散行使实施办案》的相关规定，群众来信通过网上信访2.0系统登记后，控告申诉部门对来源真实性、成案可能性进行分析研判。对于需要调查核实的线索，制定《诸城市人民检察院提请调查核实报告》，经部门负责人、分管领导审核，报检察长决定后，开展调查核实。调查过程中制作《诸城市人民检察院调查核实计划》，对信件线索进行分析，确定调查方向。调查核实结束后制作《诸城市人民检察院审查终结报告》，对审查认定的事实证据进行摘录与分析，将调查结果和处理意见层报分管领导和检察长同意后，在统一业务应用系统中制作《案件移送函》《材料收取清单》进行移交。本院其他业务部门接收案件进行办理，将检察建议等办案结果以书面形式反馈控告申诉部门，对于未在规定期限内反馈办理结果的，控告申诉部门应予催办。
（二）由控告申诉检察部门检察官办案组或办案单元进行调查核实
《人民检察院办理群众来信工作规定》第11条规定，涉及案件的群众来信，应当由检察官办案组或者独任检察官办理。检察官助理、书记员可以辅助办理群众来信。对于群众来信，由检察官办案组或办案单元进行信访事项的案件化办理，对相关证据进行调查核实。以孙某某来信为例，孙某某来信控告法院执行不作为，对刘某的拘留决定、罚款决定等未依法执行。该信反映内容属于民事行政诉讼监督事项，控告申诉部门组成检察官办案组，对信访人反映的法院是否在案件执行过程中存在怠于履行职责行为进行调查核实。
（三）控告申诉检察部门调查核实采取的措施
2019年9月5日，山东省人民检察院审议通过了《山东省检察机关调查核实工作实施细则（试行）》，第16条规定人民检察院可以采取的9项调查核实的措施。在基层检察工作中，控告申诉检察部门进行调查核实时，主要交叉使用以下几种。第一，查询、调取、复制案件材料和其他文件材料。在调查核实的过程中，由两名以上检察人员持《协助调查通知书》进行，确保调查核实权运行的规范化、可溯化。如对孙某某来信涉及的民事案件，复印法院相关民事卷宗材料，包括民事判决书、执行裁定书、罚款决定书等。对于来信反映的法院在执行活动中是否存在怠于履行职责的行为，查询刘某在被执行期间的银行账户等，刘某在国内的相关通话记录等，以补强刘某存在被拘留、可被执行罚款可能性的相关证据。第二，询问相关人员。实践中，当事人申诉、案外人举报是案件重要来源，与案件相关的大量证据也由当事人掌握。因此，向当事人或案外人调查取证是查清案件事实的有效途径，通过询问形成调查笔录，由调查人、被调查人签名盖章，作为合法、有效的证据使用。如在孙某某来信中，向孙某某核实相关举报材料，制作调查笔录，以理清案件线索。此外，勘验现场、咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见也会在相关案件中使用。
（四）控告申诉检察部门进行调查核实的保障措施
《山东省检察机关调查核实工作实施细则（试行）》第四章规定了法律责任，对有关单位、个人不配合调查核实工作的，甚至以暴力、威胁等方式干扰、阻碍调查核实工作的，应当采取措施予以制止，一定程度上保障了检察机关调查核实权的行使。但上述措施主要是事后的追究或监督，因检察机关进行调查核实不得采取强制措施，对企业进行调查取证时会被拒之门外，也会发生行政机关应付、拖延的情况，从而影响调查核实的效率。对此，可以有针对性地完善操作规则，例如赋予检察机关可以采取适当的强制性措施，避免对人的强制，但可以采取对物的查封、扣押等措施，以保障调查核实权的有效行使。
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