县域重点生态功能区生态补偿问题与对策研究
马思敏 王承武
摘要：本文结合沙雅县生态功能区划和主要生态环境特征，从生态补偿范围与标准、生态补偿方式、生态补偿监管等方面分析了沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题，针对以上问题，提出了改善生态补偿现状的对策建议。
关键词：重点生态功能区；生态补偿；沙雅县
中图分类号： X171 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）07-0185-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.113
Study on problems and countermeasures of ecological compensation in key ecological function areas in county area-Take Shaya county as an example
Ma Simin， Wang Chengwu
（School of Management， Xinjiang Agricultural University ，Urumqi Xinjiang 830052， China）
Abstract ： Based on the ecological function zoning and main ecological environment characteristics of Shaya County， this paper analyzes the problems of ecological compensation in key ecological function areas of Shaya County from the aspects of ecological compensation scope and standards， ecological compensation methods and ecological compensation supervision. Suggestions for improving the status quo of ecological compensation are proposed.
Keywords： Key ecological function areas； Ecological compensation； Shaya County
随着我国经济的快速发展，生态破坏、环境污染等问题日益突出。生态补偿政策的出台，能够有效缓解生态环境与社会经济之间的矛盾，可促进区域协调发展与绿色可持续发展。新疆沙雅县作为落实生态补偿政策的基本行政单位，对县内重点生态功能区进行生态补偿十分必要。目前沙雅县重点生态功能区的生态补偿实践虽然有了一些成效，但是仍然存在一些问题，还有待解决。
1 沙雅县重点生态功能区生态补偿现状
1.1 沙雅县概况
沙雅县位于新疆维吾尔自治区西南部，阿克苏地区东偏南，处于塔里木盆地北部，渭干河绿洲平原的南端，北接天山，南拥大漠[1]。县域内有渭干河与塔里木河两条重要河流，有一个“世界胡杨森林公园”、一个“国家沙漠公园”、一个“自治区级湿地保護区”。
1.2 沙雅县生态功能区划
生态功能区划是根据区域生态系统格局、生态环境敏感性与生态系统服务功能空间分异规律，将某区域划分成不同生态功能地区的规划[2]。沙雅县生态功能区划将沙雅县分为了生物多样性维护与特殊保护区、防风固沙区、农产品环境安全保障区、人群聚居区四个生态功能区，并且这四个生态功能区覆盖了整个县域。其中，依照《全国生态功能区划》（修编版）的方法，将具有生态调节功能的防风固沙区和生物多样性维护和特殊保护区划为了沙雅县重点生态功能区。
1.3 沙雅县重点生态功能区生态补偿现状
防风固沙区分布在塔里木盆地内绿洲以外广大平原区域，区域内包含了部分塔克拉玛干沙漠还有一个矿产资源开发区，主要的生态系统为荒漠生态系统、矿区生态系统；生物多样性维护和特殊保护区分散在塔里木河流域及其周边，区域内包含了牧业区、天然林保护区以及自治区级湿地自然保护区，主要的生态系统为草原生态系统、森林生态系统、湿地生态系统、流域生态系统。
沙雅县近年来在重点生态功能区生态保护补偿机制建设方面，取得了阶段性进展。在实施重点生态功能区内的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、荒漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等生态补偿项目过程中，凸显出了一系列问题，阻碍了沙雅县的生态文明建设进程。
2 沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题
2.1 生态补偿标准偏低
生态补偿标准直观反应出了生态环境价值，也直接关系到生态利益相关者的行为，一个合理的生态补偿标准有着维持生态补偿机制高效运行的作用。通过调查分析现阶段沙雅县的生态补偿标准，发现了现阶段生态补偿标准低，力度小的问题。如在退耕还林工程中，每亩退耕地每年补助粮食100kg，补助现金20元，除此以外按照每亩50元的补助标准鼓励退耕户种苗造林。由于此补偿标准低，难以弥补退耕户为建设和保护生态而放弃的发展机会成本，所以退耕户对退耕还林、对生态环境保护的意愿就有所降低，不利于沙雅县的生态文明建设。
2.2 生态补偿方式过于单一
沙雅县重点生态功能区最为主要的生态补偿方式就是资金补偿，虽然资金补偿是受偿者乐于接受的补偿方式，但是这并不利于受偿者今后的发展。这种“输血型”的补给的确能够解决当时的生态经济效益相关者之间的矛盾，但接受“输血型”补给的人群并不具备“造血”的能力，也就是说，生态受偿者收到补偿资金后很有可能直接将其转化为消费性支出，从而产生了“拿钱过日子”的懒散生活态度，缺少了从事其他行业的积极性。所以现行的生态补偿方式过于单一，不利于受偿者创造更多经济价值[3]。
2.3 生态补偿监管不到位
对生态补偿的资金监管不到位。沙雅县部分行政村的生态补偿资金使用程序不规范，资金分配未细化，核算不清晰。部分行政村向村民公示的生态补偿资金使用方案和使用结果不准确，并且存在未按照原定方案使用生态补偿资金的情况。部分行政村向村民公示了使用方案和使用结果，但是方案与结果十分简洁。县一级的水利局、环保局、林业局等行政部门对沙雅县各类生态补偿资金的发放均有抽查，但并未在官方网站上公示抽查结果。
对生态补偿的统一协调管理不到位。生态补偿是一项庞大的工程，它涉及很多的领域和区域，也涉及了很多部门的相关利益。沙雅县的国土局、环保局、水利局、林业局、畜牧局都在生态补偿过程中扮演着重要角色，而在生态补偿工作需要交叉进行时，这些部门由于权责不一、利益分配不均、分工不清等原因，会出现部分工作被“多头管理 ”，部分工作“无人管理”，这就影响了生态补偿工作的有序进行。这种不统一、不协调的管理模式势必会使生态补偿工作付出的多而收获的少。
3 沙雅县重点生态功能区生态补偿的对策建议
3.1 扩大补偿范围，提高补偿标准
首先，沙雅县的每一种生态补偿类型都不应固化实施范围和受偿人群，应当根据当地经济发展情况、生态环境特征及时调整、扩展以往的实施范围和受偿人群。其次，沙雅县政府可依靠自治区和国家政策的支持，设立专项补偿基金，提高部分生态补偿的标准，并且加大各级政府对各类生态补偿的物资投入，满足受偿人群对生活的基本要求。最后建立生态补偿奖惩制度，考察受偿者接受补偿后在生态环境保护中的作用，并以此为据，对其下一周期的生态补偿额度进行奖励式或惩罚式的调整，通过此举提高受偿者的保护生态环境的积极性。
3.2 构建多元化生态补偿方式
沙雅县重点生态功能区一方面可通过对被补偿者进行相应的技术培训和教育等，对受偿者提供技术服务指导，并且提高他们的整体教育水平与个人整体素质，以及个人的技术水平，使他们在失业后能够有效的提升专业能力，甚至是创业能力，以此解决个人生计问题。另一方面可以给失业群体提供一些工作岗位，沙雅县生态功能区内生活着许多退耕还林、还牧的居民，为这一人群提供相应的生态环保公益岗位，可以有效的提高生态补偿效率。随着整体“造血”能力的提升，重点生态功能区的经济发展速度和整体生活水平都會相应的提高。除此之外，还可以拓展市场化的生态补偿方式，在水权交易、碳排放交易等方面政府要予以引导，促使企业和民众参加到生态补偿当中来，提高市场活跃性，有效提高生态补偿的效率。
3.3 完善生态补偿监管
为了提高政府生态补偿效率，必须强化对生态补偿机制运行的监督与管理。第一，由于监督管理政策落实不到位，需要建立健全补偿资金的监督管理体制。沙雅县政府应当设立专门的资金管理机构，建立生态补偿各个部门之间的联系，逐步完善监管体制，在上级管理的前提下相互监督、相互协调、统筹发展。第二，完善各个部门生态补偿的信息公开制度，增强社会舆论的监督，及时公开资金的使用信息及政务信息，勇于接受全区人民乃至社会的质疑，敢于承认在生态补偿资金使用上的错误，并积极改正资金用途[4]。
4 结论
在沙雅县社会经济发展相对落后、生态服务功能愈发重要、生态环境脆弱、扶贫任务艰巨的情况之下，解决沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题是新疆沙雅县实现可持续发展的必要环节。重点生态功能区生态补偿的范围还需扩大、补偿标准还需提高、补偿方式还需拓展、补偿监管还需改进，从这四个方面入手可大大提升生态补偿效率。
参考文献
[1]朱丽华.探讨新疆沙雅县土壤耕地的养分状况[J].北京农业，2014（09）：242.
[2]全国生态功能区划[N].中国环境报，2015-12-01（006）.
[3]孔德帅.区域生态补偿机制研究[D].北京：中国农业大学，2017.
[4]孙新章，谢高地，张其仔，周海林，郭朝先，汪晓春，刘荣霞.中国生态补偿的实践及其政策取向[J].资源科学，2006（04）：55-56.
收稿日期：2018-04-28
作者简介：马思敏（1994-），男，硕士研究生，研究方向为资源环境管理。
摘要：本文结合沙雅县生态功能区划和主要生态环境特征，从生态补偿范围与标准、生态补偿方式、生态补偿监管等方面分析了沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题，针对以上问题，提出了改善生态补偿现状的对策建议。
关键词：重点生态功能区；生态补偿；沙雅县
中图分类号： X171 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）07-0185-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.113
Study on problems and countermeasures of ecological compensation in key ecological function areas in county area-Take Shaya county as an example
Ma Simin， Wang Chengwu
（School of Management， Xinjiang Agricultural University ，Urumqi Xinjiang 830052， China）
Abstract ： Based on the ecological function zoning and main ecological environment characteristics of Shaya County， this paper analyzes the problems of ecological compensation in key ecological function areas of Shaya County from the aspects of ecological compensation scope and standards， ecological compensation methods and ecological compensation supervision. Suggestions for improving the status quo of ecological compensation are proposed.
Keywords： Key ecological function areas； Ecological compensation； Shaya County
随着我国经济的快速发展，生态破坏、环境污染等问题日益突出。生态补偿政策的出台，能够有效缓解生态环境与社会经济之间的矛盾，可促进区域协调发展与绿色可持续发展。新疆沙雅县作为落实生态补偿政策的基本行政单位，对县内重点生态功能区进行生态补偿十分必要。目前沙雅县重点生态功能区的生态补偿实践虽然有了一些成效，但是仍然存在一些问题，还有待解决。
1 沙雅县重点生态功能区生态补偿现状
1.1 沙雅县概况
沙雅县位于新疆维吾尔自治区西南部，阿克苏地区东偏南，处于塔里木盆地北部，渭干河绿洲平原的南端，北接天山，南拥大漠[1]。县域内有渭干河与塔里木河两条重要河流，有一个“世界胡杨森林公园”、一个“国家沙漠公园”、一个“自治区级湿地保護区”。
1.2 沙雅县生态功能区划
生态功能区划是根据区域生态系统格局、生态环境敏感性与生态系统服务功能空间分异规律，将某区域划分成不同生态功能地区的规划[2]。沙雅县生态功能区划将沙雅县分为了生物多样性维护与特殊保护区、防风固沙区、农产品环境安全保障区、人群聚居区四个生态功能区，并且这四个生态功能区覆盖了整个县域。其中，依照《全国生态功能区划》（修编版）的方法，将具有生态调节功能的防风固沙区和生物多样性维护和特殊保护区划为了沙雅县重点生态功能区。
1.3 沙雅县重点生态功能区生态补偿现状
防风固沙区分布在塔里木盆地内绿洲以外广大平原区域，区域内包含了部分塔克拉玛干沙漠还有一个矿产资源开发区，主要的生态系统为荒漠生态系统、矿区生态系统；生物多样性维护和特殊保护区分散在塔里木河流域及其周边，区域内包含了牧业区、天然林保护区以及自治区级湿地自然保护区，主要的生态系统为草原生态系统、森林生态系统、湿地生态系统、流域生态系统。
沙雅县近年来在重点生态功能区生态保护补偿机制建设方面，取得了阶段性进展。在实施重点生态功能区内的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、荒漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等生态补偿项目过程中，凸显出了一系列问题，阻碍了沙雅县的生态文明建设进程。
2 沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题
2.1 生态补偿标准偏低
生态补偿标准直观反应出了生态环境价值，也直接关系到生态利益相关者的行为，一个合理的生态补偿标准有着维持生态补偿机制高效运行的作用。通过调查分析现阶段沙雅县的生态补偿标准，发现了现阶段生态补偿标准低，力度小的问题。如在退耕还林工程中，每亩退耕地每年补助粮食100kg，补助现金20元，除此以外按照每亩50元的补助标准鼓励退耕户种苗造林。由于此补偿标准低，难以弥补退耕户为建设和保护生态而放弃的发展机会成本，所以退耕户对退耕还林、对生态环境保护的意愿就有所降低，不利于沙雅县的生态文明建设。
2.2 生态补偿方式过于单一
沙雅县重点生态功能区最为主要的生态补偿方式就是资金补偿，虽然资金补偿是受偿者乐于接受的补偿方式，但是这并不利于受偿者今后的发展。这种“输血型”的补给的确能够解决当时的生态经济效益相关者之间的矛盾，但接受“输血型”补给的人群并不具备“造血”的能力，也就是说，生态受偿者收到补偿资金后很有可能直接将其转化为消费性支出，从而产生了“拿钱过日子”的懒散生活态度，缺少了从事其他行业的积极性。所以现行的生态补偿方式过于单一，不利于受偿者创造更多经济价值[3]。
2.3 生态补偿监管不到位
对生态补偿的资金监管不到位。沙雅县部分行政村的生态补偿资金使用程序不规范，资金分配未细化，核算不清晰。部分行政村向村民公示的生态补偿资金使用方案和使用结果不准确，并且存在未按照原定方案使用生态补偿资金的情况。部分行政村向村民公示了使用方案和使用结果，但是方案与结果十分简洁。县一级的水利局、环保局、林业局等行政部门对沙雅县各类生态补偿资金的发放均有抽查，但并未在官方网站上公示抽查结果。
对生态补偿的统一协调管理不到位。生态补偿是一项庞大的工程，它涉及很多的领域和区域，也涉及了很多部门的相关利益。沙雅县的国土局、环保局、水利局、林业局、畜牧局都在生态补偿过程中扮演着重要角色，而在生态补偿工作需要交叉进行时，这些部门由于权责不一、利益分配不均、分工不清等原因，会出现部分工作被“多头管理 ”，部分工作“无人管理”，这就影响了生态补偿工作的有序进行。这种不统一、不协调的管理模式势必会使生态补偿工作付出的多而收获的少。
3 沙雅县重点生态功能区生态补偿的对策建议
3.1 扩大补偿范围，提高补偿标准
首先，沙雅县的每一种生态补偿类型都不应固化实施范围和受偿人群，应当根据当地经济发展情况、生态环境特征及时调整、扩展以往的实施范围和受偿人群。其次，沙雅县政府可依靠自治区和国家政策的支持，设立专项补偿基金，提高部分生态补偿的标准，并且加大各级政府对各类生态补偿的物资投入，满足受偿人群对生活的基本要求。最后建立生态补偿奖惩制度，考察受偿者接受补偿后在生态环境保护中的作用，并以此为据，对其下一周期的生态补偿额度进行奖励式或惩罚式的调整，通过此举提高受偿者的保护生态环境的积极性。
3.2 构建多元化生态补偿方式
沙雅县重点生态功能区一方面可通过对被补偿者进行相应的技术培训和教育等，对受偿者提供技术服务指导，并且提高他们的整体教育水平与个人整体素质，以及个人的技术水平，使他们在失业后能够有效的提升专业能力，甚至是创业能力，以此解决个人生计问题。另一方面可以给失业群体提供一些工作岗位，沙雅县生态功能区内生活着许多退耕还林、还牧的居民，为这一人群提供相应的生态环保公益岗位，可以有效的提高生态补偿效率。随着整体“造血”能力的提升，重点生态功能区的经济发展速度和整体生活水平都會相应的提高。除此之外，还可以拓展市场化的生态补偿方式，在水权交易、碳排放交易等方面政府要予以引导，促使企业和民众参加到生态补偿当中来，提高市场活跃性，有效提高生态补偿的效率。
3.3 完善生态补偿监管
为了提高政府生态补偿效率，必须强化对生态补偿机制运行的监督与管理。第一，由于监督管理政策落实不到位，需要建立健全补偿资金的监督管理体制。沙雅县政府应当设立专门的资金管理机构，建立生态补偿各个部门之间的联系，逐步完善监管体制，在上级管理的前提下相互监督、相互协调、统筹发展。第二，完善各个部门生态补偿的信息公开制度，增强社会舆论的监督，及时公开资金的使用信息及政务信息，勇于接受全区人民乃至社会的质疑，敢于承认在生态补偿资金使用上的错误，并积极改正资金用途[4]。
4 结论
在沙雅县社会经济发展相对落后、生态服务功能愈发重要、生态环境脆弱、扶贫任务艰巨的情况之下，解决沙雅县重点生态功能区生态补偿存在的问题是新疆沙雅县实现可持续发展的必要环节。重点生态功能区生态补偿的范围还需扩大、补偿标准还需提高、补偿方式还需拓展、补偿监管还需改进，从这四个方面入手可大大提升生态补偿效率。
参考文献
[1]朱丽华.探讨新疆沙雅县土壤耕地的养分状况[J].北京农业，2014（09）：242.
[2]全国生态功能区划[N].中国环境报，2015-12-01（006）.
[3]孔德帅.区域生态补偿机制研究[D].北京：中国农业大学，2017.
[4]孙新章，谢高地，张其仔，周海林，郭朝先，汪晓春，刘荣霞.中国生态补偿的实践及其政策取向[J].资源科学，2006（04）：55-56.
收稿日期：2018-04-28
作者简介：马思敏（1994-），男，硕士研究生，研究方向为资源环境管理。
