关于现行《农产品质量安全法》的思考及修订建议
方玉强
摘 要：农产品质量一头连接着“三农”，一头连接着居民餐桌，其重要性不言而喻。近年来农产品质量安全事件频发，反映出我国农产品质量安全法律法规亟待完善。从《农产品质量安全法》制定和实施现状入手，分析其修订的必要性，进而提出具体修订建议，以期推进相关法律规范修订进程。
关键词：农产品;质量安全;法律;修订
文章编号：1004-7026（2019）24-0017-02 ? ? ? ? 中国图书分类号：D922.4;D922.294 ? ? ? ?文献标志码：A
我国现行《农产品质量安全法》（以下简称“本法”）经第十届全国人大常委会第二十一次会议通过，于2006年11月1日正式实施[1]。2018年，第十三届全国人大常委会第六次会议对“本法”首次作出修订，但修订内容仅限于顺应中央和国家机构改革需要，修改了第十五条、第四十条和第五十二条的行政管理部门名称，并未对实质性条款内容作出变动。因此现行“本法”已实施13年。近年来，“毒大米”“病死禽”“僵尸肉”等农产品质量安全事件屡屡曝光，昭示出我国农产品质量安全法律规范亟待完善[2]。
1 ?“本法”实施现状
1.1 ?配套法律法规体系不完善
除“本法”外，我国农产品质量安全法制体系建设经过长期发展，已经形成了包括《动物防疫法》《农业法》等近20部法律、《农药管理条例》《兽药管理条例》等50余部行政法规、《动物检疫管理办法》等160多项部门规章为体系的农产品质量安全法律法规体系。尽管数量众多，但从农产品质量安全体系来看，法律规范却并不完善。例如：目前在农产品储藏、运输等环节的质量安全问题，法律并无明文规定;对生猪屠宰管理严格，但对牛羊禽的屠宰却无法可依。这些农产品质量安全管理的法律疏漏都亟待完善[3]。
1.2 ?法律规定可操作性不佳
现行农产品质量法律法规体系存在立法原则性强、条款多为一般概要性规定的特点。在实施过程中，对主客体权利义务规定不明，对行政授权部门授权内容不明，致使整个法律体系可操作性不佳。“本法”颁布13年来，客观经济社会环境已有较大变化，但法律内容却从未修订，其执行标准已经滞后于现实需要。160多部行政规章、50多部行政法规、20部法律，体系庞大，存在多头管理、利益分割、难于整合互助的问题，导致法律法规交叉矛盾、体系不一，不易操作[4]。
1.3 ?违法成本难以起到约束作用
从部分发达国家经验来看，对造成农产品质量安全问题的责任人以最严厉手段加以处罚，不但有行政强制措施，而且有高额罚款，违法成本巨大，对不法行为有较好的约束力。反观我国现行农产品质量安全法律体系，特别是“本法”第七章有关法律责任的规定，不但行政强制措施少，而且罚款数额以2万元以下定额为主。没有采用与违法所得挂钩的惩罚性罚款，农产品质量安全责任人违法成本较低，难以对投机行为产生约束。
2 ?“本法”修订的必要性
2.1 ?适应民生需求的必然结果
党的十九大明确提出，当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。以习近平同志为核心的党中央更是强调，要把食品安全当作对执政能力的重大考验。随着生活水平提高，人民群众的需求早已从“吃得饱”“吃得好”向“吃得健康”转变[5]。农产品作为食品主要来源，其质量安全问题倍受关注。这种民生需求的變化，要求“本法”作出适应时代的修订。
2.2 ?应对复杂质量安全形势的必然要求
从整体形势来看，我国农产品质量安全管理始终坚持标准化生产与质量安全监管并重的举措，在彻底转变农牧业发展方式的基础上，严厉打击质量安全问题，总体呈现出平稳向好的趋势[6-9]。质量安全问题牵一发而动全身，一旦发生往往影响广泛深远、危害极大。要以更加严格的态度提升农产品质量标准，加强农产品质量安全的监管、处罚和问责。这就需要通过修订“本法”来实现。
2.3 ?提高执法监管能力的必经途径
在“本法”颁布之初，农产品质量安全执法监管体系是以环境保护、食品药品、工商、卫生、商务、农业、畜牧等多部门分段监管为主要体系的，存在多头管理、执法混乱、监管缺位等问题[10-12]。在党和国家机构改革完成后，监管体系已经进一步精简，监管环节得到延伸，监管力度不断加大。但由于改革时间尚短，基础相对薄弱、监管能力滞后，需要通过“本法”的修订来进一步完善。
2.4 ?完善顶层制度设计的必然基础
经过十几年立法完善，目前农产品质量安全法律法规体系十分庞杂，涉及内容和领域众多但缺乏统一性。法规有数十部，但依然无法有效覆盖到农产品质量安全的各个环节。
此外，在农产品概念界定、执法监管体系建设和违法惩戒力度方面，亟待细化完善。这些都需要通过修订“本法”这一农产品质量安全领域的顶层法律制度来实现。
3 ?“本法”的修订建议
3.1 ?更新顶层立法理念
2015年，我国《立法法》颁布，标志着我国进入了全面提高立法质量和水平的新阶段。当前形势下修订“本法”，不但要考虑《立法法》确立的立法理念，更要兼顾农产品质量安全监管领域的新动态。要在修订中更新和贯彻以下理念。
一是“以人为本”的理念。这与我国《宪法》所确定的人民主权原则相一致，也与《立法法》所确立的“立法体现人民意志”的理念相一致。“以人为本”就是要在“本法”的立法中体现服务人民的立法思想，把管理转变为服务，在监管的同时促进农产品行业的发展。
二是“严格执法”理念。从人民群众的现实需要和新形势下农产品质量安全问题的实际出发，修订“本法”时必须贯彻提升农产品质量标准、加强农产品质量安全的监管、处罚和问责的立法思想。
三是“适度超前”的理念。法律具有相对稳定性，这种稳定性的来源之一就是立法时的“适度超前”。这要求对于“本法”的修订不仅要体现当下农产品质量安全的形势和要求，更要适度反映发展趋势。
3.2 ?严格违法责任承担
违反“本法”所应当承担的法律责任，主要包括民事责任、行政责任和刑事责任。从责任承担的角度来分析，立法就是要明确什么人做了什么样的行为，应当承担什么样的相应责任。
从主体（人）的修订完善出发，“本法”在约束传统农产品生产经营者的基础上，还应当纳入当前新兴的销售方式，如网络、微信、直播等，甚至打着“公益助农”旗号从事农产品质量安全违法行为的组织或个人也应纳入责任主体范畴。
从行为（客观方面）的修订完善出发，对实施违法行为的生产经营者要加以处罚，而且对明知存在质量安全问题而进行收售、屠宰、加工、运输等行为的也应纳入责任承担范畴。
从处罚方式看，不论民事、行政或刑事责任，一要依法从重处罚、加大违法成本，二要创新处罚手段。提升违法者的市场进入门槛，增加其违法成本。
3.3 ?明确政府管理职责
对农产品质量安全的监督管理，是各级政府所应当履行的基本职责之一。虽然具体监管工作有相应行政部门来实施，但各级政府作为管人员、管经费、管机构的决策者，如果缺乏相应的支持力度，则监管工作也就无从着手。
现实中，各级政府更为关注经济、指标、GDP，而不是农产品质量，这就造成实践中农产品质量安全领域执法力量薄弱、执法能力滞后的问题。解决的根本途径就是在“本法”修订中明确政府对农产品质量安全的管理职责，并且纳入考核指标体系。
3.4 ?强化执法监管能力
执法监管是落实“本法”的根本途径。强化执法监管能力建设，就要在“本法”修订中改变以往权责不明的问题，杜绝互相推诿或者争功，明确界定各部门的事权。要在“本法”修订中，建立起对执法监管部门和个人的监督、惩处、奖励机制，以监督促依法行政、以惩处促合理行政、以奖励促积极行政。
4 ?结束语
农产品质量安全发展的新形势和新要求，促使“本法”修订迫在眉睫。“本法”的修订要明确理念、责任、管理、执法等方面的要求，使修订后的“本法”既反映“为民服务”理念和政府管理职责，又体现违法成本高昂、执法依法开展的趋势。
参考文献：
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