对青海藏区扶贫中易地发展的思考
鲁临琴
易地扶贫搬迁发展是一项从根本上帮助农村贫困群众脱贫致富的综合性工程，其突出特点是可以实现“输血”与“造血”，外部支持与内在动力的统一。根据青海省扶贫开发局统计数据显示，2011年至2015年，青海省共投入易地扶贫项目资金212553万元，在8个市州、39个县实施了457个易地扶贫项目，搬迁安置59247户、262697人，完成规划搬迁安置目标任务的260.2%。易地搬迁项目使群众告别了大山深沟，告别了破旧的土坯房，住进了砖木或砖混结构的新房子。他们不用再为吃水难、用电难、上学难、就医难等问题发愁，而且还拓展了增收谋发展的渠道。该项目实施以来，极大调动了青海省贫困地区群众改变贫困面貌的积极性，对实现青海与全国一道建成小康社会的奋斗目标具有重大意义。
一、易地发展型模式的优势
易地发展型是指在政府和其他机构的组织协调下，贫困人口由自然资源、社会条件等发展环境比较恶劣的地区迁移到发展条件较好地区而得到发展的一种模式。异地发展型模式，一是有利于推动搬迁群众转变观念、提高能力素质；二是有利于直接加快最贫困人口的扶贫开发进程；三是有利于促进生态环境的改善；四是有利于降低扶贫开发的成本；五是有利于带动小城镇的发展和新农村新牧区建设。
上世纪八、九十年代，我国一些地区在政府主导下进行易地扶贫的实践和探索，取得了显著成效。如，国家对甘肃省的扶贫移民开发工程，从资源贫乏的贫困地区定西转移30万人到中部的新灌区和河西地区是较大规模地扶贫移民易地开发，大部分移民都实现了一年搬迁，两年定居，三年解决温饱，四年稳定脱贫的目标。再如，粤北的石灰岩山区是广东省最贫困的地区，由于自然条件恶劣，加上人口生育失控，不断从大自然中索取，导致了生態环境日益恶化，出现了山多树少、坑多水少、石多土少、人多田少，生存环境不断恶化的贫困局面。在政府组织下，3年内从石山区迁出33450户，157811人，大多数安置在靠近城市、靠近公路的地方，有田地、有饮水，为就地搞种养业和外出务工提供了便利条件，同时，还实施了一系列优惠转让土地、减免税收等政策和措施，帮助移民能够较快地依靠自身力量摆脱贫困解决温饱。据统计，有80%以上的移民当年就能解决温饱，到了第二、第三年就可以完全摆脱贫困，有些移民已经成为富裕户。近20年来，青海海西州先后安置海东干旱地区的贫困农民6182户、28931人，大都安置在格尔木、德令哈、乌兰、都兰等市县，有效地解决了移民的温饱和发展问题。
二、青海藏区选择易地发展模式的必要性
（一）生态环境恶化，“生态难民”增加
由于生态环境恶化，一些逐水草而居的牧民，被沦为“生态难民”，无法在原地继续生活下去。如曲麻莱县由于鼠害猖獗，无法放牧的黑土滩面积达1332万亩，占草场总面积的32%，每年还有80—100万亩草场沙化。从80年代至今，牧草产量下降75%，由2000公斤/公顷下降到800公斤/公顷，产量最低的仅有400公斤/公顷。草原已养不活多少牛羊，人们只能离开草场另谋生计。地处三州（海南州、果洛州、黄南州）五县（玛沁县、河南县、泽库县、贵南县、兴海县）交接处的同德县，草地退化面积已达到325万亩，占全县草场面积的55.3%，每年损失可食鲜草38万吨，减少牲畜饲养量达26万个羊单位。按一个牧户要解决温饱，须放牧200个羊单位，7亩草场载畜1个羊单位计算，户均需要草场1400亩，而全县牧户户均占有可利用草场仅为628亩。每户平均只能放牧90个羊单位，远远不能解决温饱问题，很多牧民挣扎在贫困线上，处于流离失所、无家可居的境地。
（二）自然灾害发生频繁，脱贫难度加大
由于特殊的地理环境，雪灾发生频繁，素有“十年一大灾，五年一中灾，年年有小灾”之说。由于藏区雪灾等自然灾害繁发，使牧民群众陷入“生产积累—雪灾损失—生产积累—雪灾损失”的恶性循环中，生产发展困难，牧民在原地区实现脱贫难度很大，人口迁移是唯一出路。如三江源地区年平均积雪20—143天，冬春季节，24小时降雪超过4毫米就会造成雪灾。每次大的雪灾给牧民财产带来巨大损失，绝大多数牧民成为少畜户或无畜户，返贫率高达75%。1993年三江源地区雪灾死亡牲畜140万头（只），群众返贫率高达75%。2008年雪灾造成50万头只牲畜和野生动物死亡，近30万人受灾。2012年，雪灾造成11.6万余头（只）牲畜死亡，8万余人受灾。
（三）传统畜牧业生产方式，贫穷落后面貌难以改变
原始、粗放的畜牧业生产经营方式，难以改变牧民群众贫穷落后的面貌。如三江源地区产业结构单一，产业链短、附加值低，几乎没有工业，资源优势尚未真正变为产业优势、经济优势，许多地区仍以靠天养畜游牧为主，牲畜出栏率和商品率低，生产方式仍处在原始的生产阶段。三江源地区基础设施建设薄弱、经济总量小、发展缓慢，给牧民的提供的机会和支持能力严重不足。三江源地区财政自给率仅为2.1%，部分县1—2%，财政“保工资、保运转、保稳定”面临很大困难，用于建设的资金非常有限。80%的支出需靠中央转移支付。
（四）自然条件艰苦，不适宜人类居住
藏区海拔高，高寒缺氧，气候恶劣，不适宜人类居住，地方病、传染病发生率较高，使相当一部分牧民丧失了劳动能力。如三江源地区大部分地方海拔在3000-4500米之间，年均温3.8℃—5.6℃，空气含氧量仅为海平面空气含氧量的1/2—1/3。恶劣的自然环境，严重危害着人民群众的身体健康。在三江源地区牧民中患包虫病、布鲁氏菌病、大骨节病的人很多。据有关资料，包虫病的患病率为10—15%，青海省现有布鲁氏菌病病人3万人，主要分布于牧业区。调查结果显示，在贵德、兴海、班玛3个县的4个乡均有大骨节病流行，现有大骨节病患者1093人，患病率高达27.45%，病情活跃程度居全国第一位。布鲁氏菌病、大骨节病造成人体骨关节畸形强直或损伤，使人丧失劳动能力。这些地方性疾病不仅危害了藏区各族人民群众的身体健康，也成为制约青海农牧区经济社会发展的主要因素。
（五）生态环境保护和牧民收入增加之间的矛盾较突出，在原区域内难以协调
生态环境保护工程的实施使生态环境得到改善的同时，导致一部分牧民的收入减少，生活水平下降。如三江源地区经济发展对资源开发依赖性很强，但是为保护生态，大部分地区成为禁止开发区，如此群众收入减少。如曲麻莱县麻多乡，是以岩金和沙金为主的黄金资源富矿区和多种金属富有区，2009年被中加公司探明一个矿点黄金储量300吨。但因处于三江源保护区核心区，无法充分开发利用，处于守着黄金愁饭吃的状态。另外，人工增雨等项目的实施，也影响了三江源地区牧民的生产生活。如久治县本来是青海省降雨量最多的地区。为了增加黄河径流量，从2006年以后国家利用该地区良好的降雨条件加大了人工增雨的力度，使该地区的降雨量大幅度增加。虽然人工增雨对增加黄河流量、生态保护和建设产生了积极的效果，但给当地牧民的生活、生产、基础设施建设带来了负面影响：过多的降雨，使气温降低，牧草光合作用减弱，导致天然牧草生长缓慢，草质下降；人工种植圈窝子燕麦籽种腐烂，出苗率不高，冬季储草减产；当年生的牛犊啃食带水牧草容易拉肚子，有30%过不了冬，死亡率上升；草地过湿，羊腐蹄疫病严重，行走困难影响食草，导致羊群大量死亡。牛奶产量、酥油产量下降，很多老人关节炎和其他疾病复发现象严重，增加了生活负担。
以上种种情况表明，部分青海藏区的群众受困于严酷的自然环境，唯一的出路就是易地搬迁，群众从不适宜人类居住的地区，集中安置到海拔相对低，发展条件较好，社会发育程度较高的地区。
三、实施易地发展模式的思路
（一）深入调研，认真细致地做好前期工作，制定切实可行的方案
习近平同志在中央扶贫开发工作会议上指出：“生存条件恶劣、自然灾害频发的地方，通水、通路、通电等成本很高，贫困人口很难实现就地脱贫，需要实施易地搬迁。这是一个不得不为的措施，也是一项复杂的系统工程，政策性强、难度大，需要把工作做深做细。”移民扶贫工作涉及到群众的切身利益，必须要把每件事情办好办实。首先，进行细致调查研究。其次，再根据实际情况、存在的问题困难，制订出操作性强、切实可行的方案。为了在移民过程中减少偏差，方案一经制定必须严格执行。在制定方案中要特别注重以下几个方面工作：一是严格界定对象，以相关的法律法规为依据，制定的标准要准确、清晰，决不能含糊不清、模棱两可；二是合理选择安置点，要与小城镇建设、新农村新牧区的建设等结合起来，最大限度地降低成本；三是加强资金管理，建立根据进度分期拨款的激励、制约制度，要列专户、实行报账制；四是基础设施配套工作要跟上，必须尽快做好水利、交通、供电、农业等基础性工作。
（二）加强协调，积极探索发展路子
1.加强政府的协调职能。扶贫移民主要由政府来主导，其成功与否在很大程度上取决于政府行为，政府在扶贫移民中具有引导和牵引作用，无论在安置区的选择还是移民对新土地的拥有状况调查，还是移民户口问题的解决，都需要政府部门起主导性作用，如果没有政府主导就很难解决这些问题。因此，政府部门必须要从易地开发扶贫的全局和整体出发，充分发挥政府的主导作用，发挥在易地开发扶贫中的职能作用，注重做好扶贫移民利益协调和矛盾处理工作，运用行政、法律、经济等手段维护正常的发展环境和经济秩序，通过公共财政给扶贫移民提供正常的生产生活必需的发展资源，以免移民在新居住地的融合過程中出现经济震荡，为移民的经济恢复与发展提供良好的经济环境和社会环境。
2.注重与区域可持续发展相结合，探索扶贫移民开发方式。一是坚持移民扶贫与小城镇建设相结合的原则。根据移民意愿和具体情况，集中力量建设集镇移民集中安置点。二是坚持移民扶贫与调整产业结构相结合的原则。移民异地搬迁后，原有草原、耕地可依法向种养大户流转、集中，在当地建立种植业和养殖业示范基地。对新的移民安置点实行总体布局和安排，调整产业结构，加快促进农牧民群众增产增收。三是坚持扶贫移民与新农村新牧区建设相结合。四是坚持扶贫与退耕还林、退牧还草等生态环境建设相结合。对扶贫移民通过提供各种优惠政策和采取各种措施，保证移民能够尽快脱贫致富。
（三）建立完善的扶贫移民社会保障体系
移民家庭大都经济基础薄弱，同时又受文化水平、思想观念、耕作技术等多方面因素的影响，利用科技致富的能力不强，在重建家园和发展生产中会遇到很多靠自身难以解决的困难，与迁入地群众的生活水平存在一定差距。要加快移民脱贫致富的时间和缩小贫富差距，必须建立扶贫和保障结合机制，广泛开展社会互助活动，采取灵活多样的筹资方式。坚持生活救济与生产扶贫相结合，通过建立救灾扶贫基金、两用人才开发基金、村民互助储备金等基层群众性基金组织，从资金、技术、信息上扶持兴办经济实体或其它生产项目，发展生产，增强自我保障能力。增加农村牧区最低生活保障，对孤寡老人、久病拖累及无劳动力或少劳动力，无收入来源、生活得不到保障的农牧民家庭给予必要的救济与补助：对受重大自然灾害的农牧户给予生活救济外，应给予适当的生产启动资金。对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口，着力帮助发展特色产业，提高综合素质，促其尽快脱贫。
（作者系中共青海省委党校区域经济研究中心教授）
