新形势下铁路工程水土保持方案的变更管理
摘要：本文通过阐述铁路工程水土保持方案变更管理要求、重大变更内容、水土保持方案补充报告书的编制管理等，明确了铁路工程水土保持方案变更管理的内涵，具有一定的实践意义。
关键词：铁路工程；水土保持方案变更；管理
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）07-0144-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.085
Change management of soil and water conservation plan for railway engineering under new situation
Liu Xin
（Department of Environment and Equipment， China Railway First Survey and Design Institute Group Co.， Ltd.， Xian Shaanxi 710043， China）
Abstract： This paper clarifies the connotation of the change management of soil and water conservation plan for railway projects by expounding the requirements for the change management of soil and water conservation plans for railway projects， the contents of major changes， and the preparation and management of supplementary reports for soil and water conservation programs. It has certain practical significance.
Keywords： Railway engineering； Change of water and soil conservation plan； Management
近年来，国家提出“生态文明建设” “绿水青山就是金山银山”等一系列新观点、新论断、新要求。尊重自然、保护优先、强化治理，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益，实现水土资源可持续利用，加快生态文明建设、建设美丽中国、推动经济社会持续健康发展成为新时代水土保持工作的总体思路。铁路工程作为一项重要基础设施，在国民经济发展中扮演着重要的角色，随着铁路工程建设数量的增加，建设过程中的生态环境保护、水土流失防治工作势必更加重要，加强和规范水土保持方案变更管理工作是一项重要的内容。
1 水土保持方案变更管理的要求
1.1 法律、规范的规定
根据水土保持法规定，建设项目依法应编制水土保持方案，报相关级别的水行政主管部门审批；依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，确需废弃的土石渣，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。
水土保持方案经批准后，建设项目地点、规模、水土保持措施发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。为进一步明确重大变化和重大变更界线，水利部印发了《生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》，明确了建设地点、规模发生重大变化的6种情形，水土保持措施发生重大变化的3种情形，弃渣场设置发生变化的2种情形。
1.2 铁路主管部门的要求
为贯彻落实新水土保持要求，中国铁路总公司印发了《关于加强铁路建设项目水土保持管理工作的通知》，要求“凡是未编制水土保持方案或者确需编制水土保持方案补充报告书，且未经水行政主管部门批准的铁路项目不得开工建设；建设单位要高度重视批复水保方案的落实情况和建设过程中水土保持工程的变更管理。做好水土保持方案变更情况核查梳理，确保项目建设依法合规推进”。
2 水土保持重大变更的确定
铁路工程为线性工程，一般建设内容包括路基、桥梁、站场、隧道、取土场、弃渣场、施工便道及施工生产生活区等。
2.1 建设地点、规模发生重大变化
铁路工程经过可研、初步设计、施工图设计多个阶段，线路走向、桥隧比、站场布设等满足国家和地方建设规划，基本上稳定。铁路工程新涉及水土流失重点预防区或重点治理、山区和丘陵区横向位移、桥梁改路堤或者隧道改路堑情况比较少，或者变化数量达不到变更管理规定中控制的上限。
2.2 水土保持措施发生重大变化
铁路工程水土保持方案批复后，基本确定了水土保持措施类型和工程类别。表土剥离是一项重要的水土保持措施，利于表土资源保护，提高后期项目区植被恢复效果。但是，在施工过程中表土剥离措施落实不到位的现象普遍存在，表土剥离量和设计的量差距较大，建设单位、施工单位、水土保持监理单位、监测单位仅关注是否进行表土剥离，而很少关注剥离量是否符合设计。一般情况下，实际表土剥离量比设计量少。
2.3 弃渣场设置发生重大变化
铁路工程弃渣段落集中、渣量大，弃渣场数量多，是水土保持监督管理的重要内容。弃渣场设置发生重大变化是指擬施工的弃渣场和批复的水土保持方案进行比较，而不是与主体工程在某个设计阶段的成果进行比较[3]。
弃渣场变更的2种情况：一是新增弃渣场，二是提高弃渣场堆渣量超过20%的。新增弃渣场主要原因有三个方面：第一，与主体工程设计专业分工有关。例如：根据铁路工程以往的设计惯例，桥梁工程的基础开挖弃土大多数利用路基或者隧道设置的弃渣场，不单独设计，但是在桥隧比高的高速铁路项目，桥梁基础弃渣是不容忽视的。第二，施工单位为了施工方便等原因，就近随意弃渣，再回头补充设计文件，实际上是违法行为。第三，建设单位为了简化后期弃渣场的验收程序，要求弃渣量要小于50万m3，将原设计的弃渣场进行分解，造成弃渣场数量增加。但是，从水土保持法律法规、技术规范来讲，对弃渣量没有明确数量限制，而是明确了如果超过相关限制应该完成相应的安全评估和测量资料。
3 水土保持方案补充报告书的编制管理
3.1 补充报告书编制阶段
自从国务院取消了水土保持方案作为建设项目审批的前置条件之后，要求在工程开工建设前完成水土保持方案和变更报告书审批即可。而铁路工程主管单位要求在可研阶段要确保工程选线、取土场、弃土（石、渣）、制梁场等临时工程选址满足水土保持技术规范，水土保持措施切实可行，满足水土保持方案编制质量要求。初步设计阶段要严格落实批复的水土保持方案要求的各项措施，对于构成重大变更的，在完成水土保持方案补充手续之后再行批复初步设计。施工图阶段要严格控制重大变更。
3.2 补充报告书编制深度
水土保持方案的补充报告书作为批复水土保持方案的补充，其作用和深度要求与水土保持方案应保持一致，是对原水土保持方案行政许可的补充，均应在主体设计中落实具体设计，因此编制深度均为可行性研究阶段。
3.3 补充报告书的基本内容
补充报告书简要介绍工程概况和原批复的水土保持方案的情况，涉及弃渣场变更的重点介绍原批复的工程弃渣情况及弃渣场的设置情况，详细描述变更后弃渣情况和弃渣场设置情况。
根据水土保持相关的法律法规，从水土保持的角度对主体工程建设规模、地点，设计的水土保持措施和弃渣场等的变更进行分析评价，并给出结论；对于不满足水土保持相关要求或技术规范的，应予以明确说明，尤其是弃渣场选址不合理的情况。
3.4 补充报告书的审批
根据水土保持相关规定，水土保持方案补充报告书应报原水土保持方案审批单位进行审批。对于存在重大变更、已经开工建设，而未完成水土保持方案变更手续的，即存在违法事实的情况，应在县级以上地方水行政主管部门依法处理以后，编报的水土保持方案补充报告书，再予以审批。
铁路工程在报批水土保持方案补充报告书前，还应由铁路总公司组织专家对水土保持方案补充报告书内容进行政策指导、技术把关，目的是为了保证补充报告书质量，便于统一管理，监督主体工程落实水土保持变更设计。
4 结语
在新形势和新要求下，建设项目水土保持方案管理的法律法规越来越完善，在主体工程设计、监督管理、专项验收等方面产生了积极的影响。但是，从近几年铁路工程水土保持方案设计和施工落实情况来看，铁路工程水土保持方案变更是必然的，但如何管理还存在一些问题。例如：法律法规理解不到位、变更变化原因多样、变更阶段多为施工阶段和管理水平不高等情况。为解决上述问题，铁路总公司也做出新的尝试，要求按照“谁变更谁负责”的原则管理水土保持方案变更，在明确责任的前提下，依法合规地推进项目建设。
参考文献
[1]蒲朝勇.贯彻落实十九大精神做好新时代水土保持工作[J].中国水土保持，2017（12）：1-6.
[2]袁普金.弃渣场水土保持方案补充报告书编制内容探讨[J].中国水土保持，2017（11）：43-45.
[3]张文聪.新时期水土保持方案管理的任務和要求[J].中国水土保持，2016（12）：11-13.
[4]赵岩，王治国，孙保平，张超，纪强，冯磊，赵乾坤.中国水土保持区划方案初步研究[J].地理学报，2013，68（03）：307-317.
收稿日期：2018-05-02
作者简介：刘鑫（1983-），男，研究生，工程师，研究方向为生产建设项目水土保持方案以及环境影响评价工作。
关键词：铁路工程；水土保持方案变更；管理
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）07-0144-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.085
Change management of soil and water conservation plan for railway engineering under new situation
Liu Xin
（Department of Environment and Equipment， China Railway First Survey and Design Institute Group Co.， Ltd.， Xian Shaanxi 710043， China）
Abstract： This paper clarifies the connotation of the change management of soil and water conservation plan for railway projects by expounding the requirements for the change management of soil and water conservation plans for railway projects， the contents of major changes， and the preparation and management of supplementary reports for soil and water conservation programs. It has certain practical significance.
Keywords： Railway engineering； Change of water and soil conservation plan； Management
近年来，国家提出“生态文明建设” “绿水青山就是金山银山”等一系列新观点、新论断、新要求。尊重自然、保护优先、强化治理，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益，实现水土资源可持续利用，加快生态文明建设、建设美丽中国、推动经济社会持续健康发展成为新时代水土保持工作的总体思路。铁路工程作为一项重要基础设施，在国民经济发展中扮演着重要的角色，随着铁路工程建设数量的增加，建设过程中的生态环境保护、水土流失防治工作势必更加重要，加强和规范水土保持方案变更管理工作是一项重要的内容。
1 水土保持方案变更管理的要求
1.1 法律、规范的规定
根据水土保持法规定，建设项目依法应编制水土保持方案，报相关级别的水行政主管部门审批；依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，确需废弃的土石渣，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。
水土保持方案经批准后，建设项目地点、规模、水土保持措施发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。为进一步明确重大变化和重大变更界线，水利部印发了《生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》，明确了建设地点、规模发生重大变化的6种情形，水土保持措施发生重大变化的3种情形，弃渣场设置发生变化的2种情形。
1.2 铁路主管部门的要求
为贯彻落实新水土保持要求，中国铁路总公司印发了《关于加强铁路建设项目水土保持管理工作的通知》，要求“凡是未编制水土保持方案或者确需编制水土保持方案补充报告书，且未经水行政主管部门批准的铁路项目不得开工建设；建设单位要高度重视批复水保方案的落实情况和建设过程中水土保持工程的变更管理。做好水土保持方案变更情况核查梳理，确保项目建设依法合规推进”。
2 水土保持重大变更的确定
铁路工程为线性工程，一般建设内容包括路基、桥梁、站场、隧道、取土场、弃渣场、施工便道及施工生产生活区等。
2.1 建设地点、规模发生重大变化
铁路工程经过可研、初步设计、施工图设计多个阶段，线路走向、桥隧比、站场布设等满足国家和地方建设规划，基本上稳定。铁路工程新涉及水土流失重点预防区或重点治理、山区和丘陵区横向位移、桥梁改路堤或者隧道改路堑情况比较少，或者变化数量达不到变更管理规定中控制的上限。
2.2 水土保持措施发生重大变化
铁路工程水土保持方案批复后，基本确定了水土保持措施类型和工程类别。表土剥离是一项重要的水土保持措施，利于表土资源保护，提高后期项目区植被恢复效果。但是，在施工过程中表土剥离措施落实不到位的现象普遍存在，表土剥离量和设计的量差距较大，建设单位、施工单位、水土保持监理单位、监测单位仅关注是否进行表土剥离，而很少关注剥离量是否符合设计。一般情况下，实际表土剥离量比设计量少。
2.3 弃渣场设置发生重大变化
铁路工程弃渣段落集中、渣量大，弃渣场数量多，是水土保持监督管理的重要内容。弃渣场设置发生重大变化是指擬施工的弃渣场和批复的水土保持方案进行比较，而不是与主体工程在某个设计阶段的成果进行比较[3]。
弃渣场变更的2种情况：一是新增弃渣场，二是提高弃渣场堆渣量超过20%的。新增弃渣场主要原因有三个方面：第一，与主体工程设计专业分工有关。例如：根据铁路工程以往的设计惯例，桥梁工程的基础开挖弃土大多数利用路基或者隧道设置的弃渣场，不单独设计，但是在桥隧比高的高速铁路项目，桥梁基础弃渣是不容忽视的。第二，施工单位为了施工方便等原因，就近随意弃渣，再回头补充设计文件，实际上是违法行为。第三，建设单位为了简化后期弃渣场的验收程序，要求弃渣量要小于50万m3，将原设计的弃渣场进行分解，造成弃渣场数量增加。但是，从水土保持法律法规、技术规范来讲，对弃渣量没有明确数量限制，而是明确了如果超过相关限制应该完成相应的安全评估和测量资料。
3 水土保持方案补充报告书的编制管理
3.1 补充报告书编制阶段
自从国务院取消了水土保持方案作为建设项目审批的前置条件之后，要求在工程开工建设前完成水土保持方案和变更报告书审批即可。而铁路工程主管单位要求在可研阶段要确保工程选线、取土场、弃土（石、渣）、制梁场等临时工程选址满足水土保持技术规范，水土保持措施切实可行，满足水土保持方案编制质量要求。初步设计阶段要严格落实批复的水土保持方案要求的各项措施，对于构成重大变更的，在完成水土保持方案补充手续之后再行批复初步设计。施工图阶段要严格控制重大变更。
3.2 补充报告书编制深度
水土保持方案的补充报告书作为批复水土保持方案的补充，其作用和深度要求与水土保持方案应保持一致，是对原水土保持方案行政许可的补充，均应在主体设计中落实具体设计，因此编制深度均为可行性研究阶段。
3.3 补充报告书的基本内容
补充报告书简要介绍工程概况和原批复的水土保持方案的情况，涉及弃渣场变更的重点介绍原批复的工程弃渣情况及弃渣场的设置情况，详细描述变更后弃渣情况和弃渣场设置情况。
根据水土保持相关的法律法规，从水土保持的角度对主体工程建设规模、地点，设计的水土保持措施和弃渣场等的变更进行分析评价，并给出结论；对于不满足水土保持相关要求或技术规范的，应予以明确说明，尤其是弃渣场选址不合理的情况。
3.4 补充报告书的审批
根据水土保持相关规定，水土保持方案补充报告书应报原水土保持方案审批单位进行审批。对于存在重大变更、已经开工建设，而未完成水土保持方案变更手续的，即存在违法事实的情况，应在县级以上地方水行政主管部门依法处理以后，编报的水土保持方案补充报告书，再予以审批。
铁路工程在报批水土保持方案补充报告书前，还应由铁路总公司组织专家对水土保持方案补充报告书内容进行政策指导、技术把关，目的是为了保证补充报告书质量，便于统一管理，监督主体工程落实水土保持变更设计。
4 结语
在新形势和新要求下，建设项目水土保持方案管理的法律法规越来越完善，在主体工程设计、监督管理、专项验收等方面产生了积极的影响。但是，从近几年铁路工程水土保持方案设计和施工落实情况来看，铁路工程水土保持方案变更是必然的，但如何管理还存在一些问题。例如：法律法规理解不到位、变更变化原因多样、变更阶段多为施工阶段和管理水平不高等情况。为解决上述问题，铁路总公司也做出新的尝试，要求按照“谁变更谁负责”的原则管理水土保持方案变更，在明确责任的前提下，依法合规地推进项目建设。
参考文献
[1]蒲朝勇.贯彻落实十九大精神做好新时代水土保持工作[J].中国水土保持，2017（12）：1-6.
[2]袁普金.弃渣场水土保持方案补充报告书编制内容探讨[J].中国水土保持，2017（11）：43-45.
[3]张文聪.新时期水土保持方案管理的任務和要求[J].中国水土保持，2016（12）：11-13.
[4]赵岩，王治国，孙保平，张超，纪强，冯磊，赵乾坤.中国水土保持区划方案初步研究[J].地理学报，2013，68（03）：307-317.
收稿日期：2018-05-02
作者简介：刘鑫（1983-），男，研究生，工程师，研究方向为生产建设项目水土保持方案以及环境影响评价工作。
