失地农民继续教育培训机制研究
【摘 要】失地农民的可持续生计问题是社会发展过程中亟须解决的重要难题。目前，在失地农民培训方面还存在着政府低效供给、培训机制不健全、就业稳定性差、资金使用效率不高等问题，没有真正解决失地农民的可持续生计问题。由专业的教育机构和职业学校开展失地农民继续教育培训，帮助其实现稳定就业是解决问题的关键。在国家政策支持下，构建由政府主导，学校、企业和社区共同参与的失地农民继续教育培训机制，为解决当前失地农民可持续生计问题探索新的路径。
【关键词】失地农民;可持续发展;继续教育
【中图分类号】G725
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2020）02-0052-06
【作者簡介】陈亚军（1980—），男，西安人，硕士，副教授、高级经济师，研究方向为教育经济与政策。
改革开放四十年来，我国非常重视失地农民的社会保障问题，专家和学者从各个方面对失地农民的生活保障问题进行了研究，并提出了许多建议和对策，为政府部门解决失地农民社会保障问题提供了很大帮助。然而，在信息化、大数据、云计算、人工智能快速发展的时代，人们的生活发生了翻天覆地的变化，土地已经不再是其家庭收入的主要来源，特别是处在大城市周边的农民，思想已经发生转变。另一方面，随着知识更新速度不断加快，被安置的失地农民存在知识不够、技能不足的风险，工作稳定性不能保证。因此，如何建立切实可行的继续教育机制是实现失地农民可持续生计的关键。
一、 现状：失地农民继续教育培训供需不平衡
（一）失地农民现状调研
本研究主要以西咸新区的失地农民为调研对象，采用结构化问卷和访谈的形式，随机选择被调研对象。共发放调查问卷300份，回收276份，其中有效问卷270份，有效率为97.83%，调研时间为2019年1月至2月。
1.征地意愿及影响因素
针对征地意愿问题，有166人愿意土地被征，所占比例61.48%，在愿意土地被征的166人中，认为种地不划算、收入较低的有35人，占21.08%;认为补偿形式和标准较为合理的有67人，占40.36%;认为征地是大势所趋，服从政府安排的42人，占25.30%;认为家庭缺乏劳动力的有15人，占9.04%。在不愿意土地被征的74人中，认为有乡土情结、不习惯没地的生活的有14人，占18.92%;认为补偿标准不合理的有22人，占29.73%;认为失地后没有收入来源的有15人，占20.27%;认为失地后生活成本太高的有22人，占29.73%;其他原因的1人，占1.35%。
2.失地前后家庭经济来源对比
在土地被征前，家庭的主要经济来源：有119人回答“农作物收入”，占44.07%;有28人回答“经济作物收入”，占10.37%;有50人回答“外出打工收入”，占18.52%;有32人回答“做小生意收入”的占11.85%;有8人回答“固定工作收入”，占2.96%;回答“其他收入”有10人，占3.70%。由此可见，西咸新区失地农民在征地前的家庭主要经济来源于土地的占54.44%。在土地被征后，家庭的主要经济来源：有122人回答为“外出打工收入”，占45.19%;有55人回答“附近打散工收入”，占20.37%;有41人回答“做小生意收入”，占15.19%;有16人回答为“农作物收入”“经济作物收入”，占5.93%;有23人回答“固定工作收入”，占8.52%;回答“其他收入”的有13人，占4.81%。由此可见，农民失地后，以“农业收入”为主的家庭明显减少，以“外出打工收入”为主的家庭大幅增加，还有部分家庭以“附近打散工收入”为主。之所以出现失地后还有以“经济作物收入”为主的情况是由于部分失地农民在其他地区承包土地继续种植经济作物。而失地农民以“固定工作”作为家庭收入主要来源的较少。
3.就业意愿与实际就业情况
从就业意愿上来看，有116人希望能在本地企业工作，所占比例42.96%;有55人希望能在本地机关或事业单位就业，所占比例20.37%。而失地后的实际就业情况和农民希望的相差较大：在本地企业工作的仅有23人，仅占8.52%;在机关事业单位工作的仅有4人，占1.48%;更多的人是外出打工，有122人，所占比例45.19%;做生意的有41人，占15.19%;在当地打散工、临时工的有55人，所占比例20.37%。由此可见，农民在失地后工作相对固定（含外出打工）的有149人，所占比例55.19%，而其他人基本从事的是临时性工作。通过对工作相对固定的149人调查发现，没有换过工作的仅有21人，所占比例14.09%;换过一次工作的26人，所占比例17.45%;换过两次工作有40人，所占比例26.85%;换过三次及以上工作有62人，所占比例41.61%。由此可见，失地农民虽然有相对稳定的工作，但是就业稳定性较差。
4.失地农民继续教育培训意愿
针对是否愿意接受继续教育培训，表示愿意的有121人，所占比例44.81%;不愿意的有103人，所占比例38.15%;表示参不参加无所谓的有46人，所占比例17.04%。对不愿意参加培训的人进行进一步了解，发现有25人表示对继续教育培训不感兴趣，所占比例24.27%;有12人表示没有时间参加培训，所占比例11.65%;有17人表示没有经费参加培训，所占比例16.50%;有33人认为培训内容不实用，所占比例32.04%;其他原因不愿意参加培训的有16人，所占比例15.53%。可以看出农民在失地后，对于继续教育培训是有一定需求的，然而由于时间、经费以及培训内容等方面的原因，造成他们对于参加继续教育培训失去信心。
（二）当地政府组织农民培训情况
在农民培训政策方面，陕西省印发了《新型职业农民培育整省推进工作方案》《陕西省新型职业农民认定管理暂行办法》《陕西省新型职业农民培育绩效考评试行办法》《陕西省新型职业农民教育培训大纲》等文件，规范了培训内容，明确了培训目标和任务、考评标准等，在推进农民培训工作方面发挥了重要作用。在实施方面，陕西省建立了一批高校农民培训基地，主要面向本地区开展高起专、高起本、专升本层次的学历继续教育。西咸新区也成立了多个技能培训学校，开设有家政服务、酒店餐饮、母婴护理、茶艺、园林绿化、电子电工、电子商务等培训项目，在促进失地农民技能水平提升方面起到了非常重要的作用。但是由于“短平快”的技能培训班在提升农民综合素质和技能水平方面作用有限，而企业面对激烈的竞争，为了生存和发展必然会淘汰综合能力不强的农民，失地农民在多次更换工作后，最后只能去打零工。政府也非常努力地想要帮助农民，而农民也非常渴望政府帮助其找到一份稳定的工作，然而政府并不能对企业提出强制性要求，这种错位的供给既浪费了资源，又没有让问题得到妥善解决。
（三）结论探讨
随着社会经济的发展和生活水平的提高，劳动力报酬不断增加，农民更倾向于外出务工，在生活上对于土地的依赖程度不断降低。从家庭收入来源上看，大部分家庭对农业收入的依赖较小，非农收入所占比重越来越大。而农民失去土地后，大部分家庭的收入主要来源为外出打长工和周边打短工。然而，农民受到传统乡土情结的影响，他们更希望在家附近找到一份长期稳定的工作，而不是迫于生计外出打工。实际上，他们所从事的工作多为临时工、钟点工，就业稳定性较差，主要原因在于自身的素质和能力不能满足就业单位的要求。农民在失地后，也希望能夠受到真正有助于其可持续发展的培训，而政府部门虽然组织了大量培训，但是并未真正解决失地农民的可持续生计问题。
二、问题：失地农民培训不能满足农民的可持续生计需求
（一）政府就业培训供给效率不高
党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。建设服务型政府要以公众满意为最高标准、以对公众负责为最终使命。从公共管理角度来看，政府对公民至少应在以下三个方面负主要责任：一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出;二是资源必须有效率地利用;三是资源必须用于达成预期的结果。[1]农民希望在失去土地后能够拥有一份稳定的工作，最好能够“离土不离乡”，在本地解决就业问题。而政府作为第三方，在劳动力市场中的作用毕竟有限，所能提供的仅仅是职业培训、就业指导、失业救济等。在市场经济体制下，培训机构往往考虑的是如何盈利，并没有将农民的利益放在首位，培训的效率和效果难以让农民和就业单位满意。再加上，当前劳动力市场相关制度还不健全，以不正当手段谋取经济利益的现象依然存在，农民的利益很难得到有效保障。虽然政府投入很大，但是并没有将问题真正解决。
（二）失地农民的就业稳定性较差
2018年12月，中央经济工作会议首次使用“就业优先”的表述，把稳就业摆在突出位置。在当前经济稳中有变，经济下行压力有所加大的形势下，一些企业为了节约成本开始裁员。失地农民作为一类特殊的劳动群体，虽然在政府的帮助下，得到了工作机会，但是由于在年龄、文化、体力、技能等方面不占优势，而企业为了在激烈的竞争中生存，就不得不对其人力资源结构进行优化，被淘汰的往往是这些失地农民。在知识经济时代，获取知识和应用知识的能力是企业竞争能力高低的关键，只有通过不断地学习和创新，才能立于不败之地。而相对于其他高学历员工，农民的知识积累较少，在同等条件下需要花费更多的资源才能完成知识更新，企业为了节约成本，农民又被迫成为牺牲品。政府虽然鼓励企业安置失地农民，然而政策和制度的落实方面还有待进一步加强。相对于企业的长远发展，企业对于安置失地农民就业并不是特别积极。
（三）失地农民培训体系还不健全
乡村振兴战略规划（2018—2022年）要求：推动建立覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业和人才成长需要的职业技能培训制度，增强职业培训的针对性和有效性。[2]然而相应的制度体系尚未健全，面向农民的培训平台、培训资源较少，并不能满足农民的现实需求。政府一般通过下属事业单位或者认定社会培训机构开展失地农民培训，由于具体开展培训的并非是专业的教育机构，造成培训效果并不明显。由政府支持成立的农民教育培训基地，所培训的内容多为涉农专业，对于失地农民来说并没有价值。社会培训机构所开展的培训内容多以服务业为主，且限制条件较多，并不能引起失地农民的兴趣。总体来看，目前并没有形成完整而有效的失地农民培训体系。培训机构在管理方面也较为松散，缺乏科学的考核和有效的监管。培训机构的盈利特征较为明显，培训工作缺乏长远规划，并没有针对失地农民的特点开展持续性的培训，培训项目以“短平快”为主，所培训的内容和企业岗位需求脱节，很难得到企业和农民的认可。
（四）农民培训资源利用效率不高
习总书记提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念指明了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向和发展着力点。[3]其中绿色发展要求要以效率、和谐、持续为目标推进经济增长和社会发展。农民失去土地后，由于缺乏专业技能，很难得到企业的认可，工作和收入难以得到有效保障。失地农民在土地补偿金有效利用方面缺乏科学的规划，出现大量的不合理消费，严重影响着家庭的可持续生计。而且，很少有人将资金投入到自身技能的提升上，在补偿金消耗完之后，没有一技之长的失地农民生活再度陷入困难。在农民培训方面，国家和地方每年投入大量资金用于农民培训，而具体实施培训的往往是具有盈利性质的社会培训机构。由于缺乏对培训机构准入资格的监督，对取得的最终效果也极少评估，资金的利用效率难以保障。而另一方面，国家设立的职业院校、技工学校、技师学院等公立院校由于生源减少而面临生存危机，这一部分庞大的教育资源并未得到充分的利用。
三、路径：开展以职业院校为主体的继续教育培训
（一）相对于零散的培训，继续教育培训更具优势
培训是给有经验或无经验的受训者传授其完成某种行为必需的思维认知、基本知识和技能的过程，就是通过培养加训练使受训者掌握某种技能的方式。短期培训虽然在快速提升技术能力和水平方面有一定的作用，但是由于培训时间短，缺乏系统性和针对性，不能实现因材施教，培训的效率和效果大打折扣。继续教育是一种成人学历教育和非学历教育，以补充新知识、学习新技术、了解新方法、掌握新技术为目标，提高学习者的社会适应能力，促进社会经济发展。继续教育培训一般由专业的教育机构开展，通过建立继续教育档案，因材施教，开展系统性的培训，学习者的知识和技能掌握得更加牢固。关于成人教育，习近平总书记有过重要论述：“成人教育不是单纯的文化、技术教育，而是全面开展政治、文化、技术、管理教育，全面提高劳动者的思想道德和科技文化素质”。[4]一般的培训在全面提高劳动者的思想道德和科技文化素质方面并不具优势。
（二）农民教育具有公益性，政府应承担更多责任
全面提高农民素质对于提高生产力水平、推进乡村振兴战略，提升综合国力具有重大意义。根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切的关系。农民在失去土地后，其身份发生了根本性转变，政府应该对失地农民进行教育补偿，帮助其更好地实现职业转换。由于失地农民自身人力资本水平偏低和社会资本存量不足，要想具有和其他城市居民同等的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质和技能水平，这需要经过专门的教育培训才能完成。[5]城市劳动力的平均受教育年限远远高于農村劳动力受教育年限，而要弥补这些差距需要失地农民接受一定年限的教育培训。参加教育培训的成本全部由农民承担是不公平的，相对于城市劳动者，失地农民并没有完全享受到国家的义务教育和相关教育政策优惠。农民在失去土地后会产生一定的失落感，对未来充满着不确定性，存在着明显的危机感，通过继续教育培训，让失地农民从各方面都走上正常轨道，有利于维护社会稳定。因此，政府应该在农民培训中承担更多的责任。
（三）国家对职业教育有要求，职业院校优势明显
从教育功能上来看，职业教育传授人专门的知识和技能，提高人的劳动能力，将劳动力转化为现实劳动力，实现劳动力再生产。同时，还可以提高劳动者素质，帮助人了解生产过程，提升工作效率，提高创新意识和创造力。中共中央政治局常委、国务院总理李克强指出：发展现代职业教育，是提升人力资源素质、稳定和扩大就业的现实需要，也是推动高质量发展、建设现代化强国的重要举措。党的十九大报告提出，加快建设学习型社会，大力提高国民素质，努力办好中国特色继续教育。《国家职业教育改革实施方案》提出，落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，面向在校学生和全体社会成员开展职业培训。在稳定就业方面，校企合作让学校的教育培训内容与企业岗位工作要求一一对应，通过订单式人才培养，能够提高农民教育培训的针对性，在促进农民稳定就业方面优势明显。
四、机制：多元共建的失地农民继续教育机制
（一）政策基础
《中华人民共和国职业教育法》规定：建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“推进实施农民继续教育，支持农民通过半工半读方式就近接受职业教育和培训”。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》提出，面向城乡全体劳动者，完善从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训政策。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出，将农民工纳入终身职业培训体系，鼓励大中型企业联合技工院校、职业院校，建设一批农民工实训基地。《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》要求各地加强新生代农民工职业技能培训工作，带动农民工队伍技能素质全面提升。2019年政府工作报告提出，改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。这些政策为失地农民继续教育机制的构建提供了理论支撑。
（二）机制概述
构建以高等职业院校、中等职业院校和应用本科高校为主体，以社会培训机构为补充，政府、企业、社区共同参与的失地农民继续教育培训机制。失地农民经过发展测评后，通过社区教育提升其基本素质和文化水平，再根据其自身基础和兴趣选择合适的发展方向，有针对性地开展能够促进其可持续发展的继续教育培训。在某一级别的继续教育培训结束后可以选择继续升入下一级别学习或者进行技能评价后进入企业。技能评价一般由具有资质的职业技能鉴定机构实施，并给通过鉴定者发放证书。同时，建立成本分担机制、信息共享机制、效果评价机制和多元监督机制，促进失地农民稳定就业，解决家庭的可持续生计问题。
1.成本分担机制
教育的收益具有很大的正外部性，虽然社会收益大于个人收益，但是受教育者从中获得的收益也是十分明显的，比如好的工作、待遇等。失地农民的继续教育培训有效开展需要有大量的经费投入，单独由某一方完全承担有失公平。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》均明确提出要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。因此，需要由政府部门协调各方共建成本分担机制。政府为了维护社会稳定、实现社会公平与经济效益，就必须为失地农民这一特殊群体提供教育培训服务。失地农民作为教育培训的受益方，也要承担一部分教育培训成本。失地农民经过教育培训后最终要在企业工作，企业作为用工单位也是受益方，应该承担部分教育培训成本。在当前国家支持职业院校扩招100万，面向农民工招生的背景下，政府通过为职业院校提供生均拨款、政策优惠等间接支持农民继续教育。职业院校应该发挥资源优势，开发与岗位紧密对接的专业课程，深化产教融合、校企合作，提升继续教育培训质量。
2.信息共享机制
在经济社会快速发展、信息基础设施不断完善的背景下，“信息孤岛”问题日渐成为影响社会发展的重要因素。在农民培训方面，由于信息不对称、不共享造成重复培训和资源浪费，这是当前社会培训机构效率低下的重要原因。信息共享能够有效增加系统中各个主体之间的系统合作程度，可以减少因为信息沟通不畅而造成的额外成本。政府在数据收集和整理方面优势明显，企业、学校每年都要给当地政府报送大量统计数据，如将农民培训列为重要指标，能够保障数据的真实性和准确性。失地农民培训需要多方协作，加强信息共享与沟通，由政府主导建立信息共享平台，建立农民教育培训电子化档案，将其发展测评、接受教育培训和技能评价等方面的数据共享给教育培训机构和企业，以提高失地农民继续教育培训的整体效率。通过信息共享平台，实现资源共享和数据互通，方便政府准确地掌握各类信息，增强规划与决策的主动性和科学性，提高农民培训工作的效率和效果。
3.效果评价机制
对学习成效进行科学的评价是教育管理中一项非常重要的活动，它具有鉴定、导向、激励、诊断等功能。鉴定功能是指认定、判断评价对象合格与否、优劣程度、水平高低等实际价值的功效和能力;导向功能是指评价本身所具有的引导评价对象朝着理想目标前进的功效和能力;激励功能是指合理有效运用教育评价，能夠激发和维持评价对象的内在动力，调动被评价者的内部潜力，提高其学习和工作的积极性和创造性;诊断功能是指对教育的成效、矛盾和问题作出判断的功效和能力，指出哪些地方存在着问题，找出原因，再针对这些原因提供改进途径和措施的过程。因此，应该由政府主导，建立农民继续教育培训效果评价机制，由政府、企业、社区、学校共同制定评价标准，由专业的技能鉴定机构组织实施。政府作为投资方，需要关注资金使用的效率、效果，企业作为用人主体需要了解劳动力是否符合岗位工作要求，引入社区能够让评价标准更加符合农民特点，保障农民核心利益。学校作为人才输出方，可以通过评价机制反馈的数据和问题进行自我诊断、自我改进，不断提升教育培训质量。
4.多元监督机制
科学完善的规章制度和质量管理体系是机制高效运行的基础，加强监督管理是保证机制执行力有效推行的重要手段。各责任主体的政策落实与执行情况，机构、人员、经费等条件是否得到保障，这些都需要进行检视。作为农民继续教育培训主体的学校和社会培训机构，可能会存在为了自身利益，盲目追求数量而忽视教育质量问题。在社会大众对于民主和公平诉求及权益保护意识不断增强的背景下，由政府、学校、企业发挥自我监督职能，不能满足人们对于公平公正的要求。因此，构建多元协同的第三方监督机制是提高政策执行力度、提升教育培训效率、保障农民合法权益的重要手段。失地农民继续教育培训机制不是单凭政府、企业或者学校任何一方就能成功构建并实施运行的，它需要机制内每个参与成员切实履行自身职责。对政府进行监督，让其能够更好地和民意、集民智、聚民心，做出正确的决策。对学校进行监督，让其始终坚持教育的公益性，始终把培养人才、服务经济社会发展放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。
实施失地农民继续教育培训的最终目的是为提高全民素质、为国家社会主义现代化建设培养更多的优秀人才。这需要各责任主体坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，共同努力构建协调、灵活、高效的失地农民继续教育培训机制。政府做好政策引领、资金保障、平台搭建和服务保障;企业为失地农民提供就业岗位，并协助学校做好协同育人工作;社区做好宣传教育，帮助失地农民更好融入城市生活;学校和社会培训机构结合自身特色，开发适合失地农民特点的课程，并建立内部质量保证体系，全面提高教育培训质量。
【参考文献】
[1]Flynn Norman. Public Sector Management（Third Edition）[M].Prentice Hall， 1997：166.
[2]乡村振兴战略规划（2018—2022年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm.
[3]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[J].新长征，2015（12）：19—23.
[4]习近平：我们应怎样办好教育[M]//摆脱贫困.福州：福建人民出版社，1992：130—131.
[5]周毕芬.社会排斥视角下的失地农民权益问题分析[J].农业经济问题，2015，36（4）：59—65.
