学分银行章程建设：价值取向、建设逻辑与基本内容
杜沙沙 吴南中
【摘 要】学分银行作为教育治理现代化的产物，学分银行章程建设是必不可少的文书，其作用具有法律效力。其设定是教育治理体系现代化的基本要求、实现自主管理的根本保障、社会参与学分银行事务的制度指引。学分银行章程要遵循依法依规、民主公开、及时更新的原则，在章程中确定学分银行目标、学分银行的管理体制和组织架构、学分银行业务范围、经费管理及修订程序等核心内容。
【关键词】学分银行;章程;价值取向;建设内容
【中图分类号】G72
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2020）02-0006-05
【作者简介】杜沙沙（1987—），女，山东德州人，硕士，讲师，研究方向为学分银行、职业教育;吴南中（1984—），男，湖南新化人，西南大学教育学部博士研究生，副教授，研究方向为学分银行、在线学习。
自2010年，伴随国家相关政策的提出、推进，我国各地纷纷研究、建立学分银行。学分银行作为一个实体组织，在法治社会的中国，应该有约束自身组织及办事规则的规范性文书，这种规范性文书在我国通常以章程、规则的形式出现，其作用具有法律效力。然而，通过调查研究、文献搜集发现，除上海学分银行建立学分银行章程外，其余各省对此均无涉及。因此，有必要在建立资历框架的情况下，建立统一的学分银行章程。
一、学分银行章程建设的价值取向
章程是规范学分银行管理体制和内部组织架构及日常服务范围的核心文件，载明了学分银行的组织结构及行为准则。学分银行章程的价值大体可分为工具性价值和目的性价值。具体而言，体现在以下几个方面：
（一）学分银行章程是教育治理体系现代化的基本要求
推进教育治理体系和治理能力现代化是教育领域全面深化改革的重要内容，教育治理的现代化，即包括教育制度体系的现代化，也包括制度执行能力的现代化。[1]《中华人民共和国教育法》规定教育机构需具备的基本条件之一“有组织机构和章程”。学分银行作为各级各类学习成果认证、积累与转换的特殊教育机构，也应当有自己的组织机构和章程。学分银行章程规定了学分银行的管理体制、组织架构及运行程序，是推动学分银行治理体系和治理能力现代化的重要途径。建设与落实学分银行章程是学分银行实践的重要内容，也是教育治理体系现代化的基本要求。学分银行作为教育系统学习结果统整的特殊组织，科学规范有效的学分银行章程能够帮助学分银行协调内部权利关系，处理好学分银行与外部其他院校、学习者的关系。因此，学分银行要加强章程的建设和落实，加快形成以学分銀行章程为统领的治理体系，建立现代教育制度，推动科学管理学分银行、依法推进学分银行，不断提高学分银行的综合能力。
（二）学分银行章程是学分银行实现自主管理的重要依据
自主管理是市场经济的产物，通过自主管理能够激发基层组织及个人工作积极性和创造性。目前许多领先企业都有一套适应自身成长的管理制度，如华为的灰度管理、海尔的人单合一思想、联想的管理三要素论、阿里的价值观管理等，[2]制定适合自身企业发展的规章制度，使得企业能够按照规章制度有序发展。同理，学分银行章程的制定，明确了学分银行性质、根本任务及服务对象，明晰了学分银行的管理体制和运行机制，界定了学分银行内外各种关系。学分银行在运行过程中会遭遇各种矛盾和问题，但都会以章程等基本材料为裁断依据。伴随政府的简政放权政策，政府希望看到的是机构能够真正实现自主管理，在法律允许的范围内自立自强。章程的制定是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自强”而加快。[3]学分银行章程是因自主管理而产生，没有自主权，也就没有存在的价值。因此，学分银行章程是实现学分银行自主管理的重要依据。
（三）学分银行章程是学分银行用户合法权益的重要保障
所有学习者都是学分银行的用户，学分银行章程的内在价值之一即保障学分银行用户的合法权利。学分银行作为非盈利性、服务性的组织，应当树立以用户为本的理念，教育治理体系和治理能力现代化的推进离不开对学习者权益的有效保障。因此，学分银行章程要对学分银行用户的权益加以制度规定，明确学分银行的业务范围及为学分银行用户能够提供的业务服务。如此，学分银行用户能够知悉自身在学分银行能够得到的权利边界，以利于用自身持有的学习成果开展相关学习活动。
（四）学分银行章程是社会参与学分银行事务的制度指引
学分银行并不是一所学校或几所学校的教育机构，它是教育全球化、教育互联互通、终身教育、终身学习发展后的必然产物，学习成果持有者的院校、机构参与的越多，其发挥的教育作用就越大，产生的教育效益就越高。因此，要加快制定学分银行章程，引导社会教育机构积极参与学分银行事务，促使学分银行最大效力发挥“立交桥”作用。
二、学分银行章程的建设逻辑
（一）学分银行章程建设的理论基础
学分银行章程的建设涉及教育、经济、管理等诸多领域，这一部分主要从利益相关者理论、成效为本理论及制度学派理论进行探讨。
1.利益相关者理论
利益相关者理论最早是在经济方面提出，旨在解决企业管理问题。以弗里曼（Freeman）、米切尔（Mitchell）、克拉克（Clarke）、卡洛尔（Carol）为代表。Freeman的观点最为典型，它认为：“利益相关者是指那些能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现的过程所影响的个人或群体”。[4]Clarke基于利益相关者的作用，将其划分为主要利益相关者和次要利益相关者;Carol将其分为直接利益相关者和间接利益相关者;Mitchell提出评分法界定利益相关者群体的属性，即对其合法性、权力性和紧急性进行评分。[5]学分银行作为衔接各级各类教育的“立交桥”，其涉及的利益主体众多，主要有：学习成果携带者、颁证机构、教育机构、行业协会、政府主管部门、第三方评价机构等。根据利益相关者理论，学分银行章程在制定的时候需要注意：（1）充分考虑到各利益相关者权益，决策制定要充分考虑不同主体的利益诉求，旨在充分调动各利益主体参与的积极性。（2）学分银行认证委员的任命，要充分考虑到委员的年龄阶段、学科结构、行业领域等因素，确保学术性和全面性。（3）学分银行认证、积累与转换的学习结果涉及诸多利益方权益，其认证与转换的学习结果质量问题直接导致学分银行的存亡。因此，要建设学分银行章程，充分利用利益相关群体保障学分银行组织和运行的透明度。
2.成效为本理论
学分银行建设的目的之一是“促进各级各类学习成果的转换和衔接，搭建各类学习成果的立交桥”，为此学习成果的质量成为关键所在，而不是学习成果的“出身”。这与成效为本教育（Outcome-based Education，OBE）具有一致性。OBE的提出者斯巴迪（Spady）认为在学习过程发生前，学生能够学到什么比在哪里学、如何学更为重要，[6]因此学习成果质量成为教学的目标及评判的标准。学分银行章程建设要注重学习成果的质量，为学习成果质量等价的成果建立链接通道，促进学历教育与非学历教育成果、不同层次学历教育、同层次学历教育及国内外学习成果有效转换。
3.制度学派理论
对于制度研究最早可以追溯到古希腊时期，制度作为一种约束人们的规则体系，对促进人类共同体繁荣与和平具有重要意义。[7]新经济制度学家诺斯认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说，它是一些设计的、形塑人们互动关系的约束”。并将制度划分为两大类：正式制度与非正式制度。正式制度包括法律、规则及社会组织规章等;非正式制度理论包括习惯、行为准则、伦理规范等。诺斯认为制度的主要功能是通过内部和外部两种强制力以约束行为人的行为，防止交易中可能出现的机会主义、乖僻行为等，以减少交易后果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期。[8]诚然，学分银行章程属于正式制度的范畴，章程的建设和确定目的是尽量减少运行过程中的不法行为，监督、保障学分银行的良性运转。
（二）学分银行章程的建设原则
1.依法依规原则
学分银行章程的制定要严格遵循和服从上位法，学分银行章程的确立是在贯彻《中华人民共和国教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院管理深化考试招生制度改革的实施意见》、《教育部印发〈关于推进高等教育学分认定和转换的意见〉》、《国家职业教育改革实施方案》等规定的基础之上形成的。学分银行章程内容的设定也是在遵循这些法律法规的基础之上建立的，不可有逾越的内容，其建设主旨是促进各级各类学习成果的转换。另外，我国教育要从教育大国走向教育强国，终身学习及国内外各类学习成果的互认和转换是必然趋势。然而，综观这些制度，却发现针对学分银行或终身教育的法律较少，部分法规和文件具有时效性，不能弥补法律缺失的漏洞。因此，法律建设方面亟待加强，以保障终身学习的推进。
2.民主公开原则
學分银行章程是学习群体组织、个人行动的依据，因此章程的起草全程需要民主参与，并遵循严格的程序规范。通常章程的确定要经过章程草案的提出、草案的审议、草案的通过和公布等过程。章程的起草要广泛征求意见建议，发挥民主优势，这样起草的章程才能切实反映全方位情况，充分表达各利益主体的需求。另外，教育主管部门和其他相关部门（如人力资源和社会保障部、财政部、民政局等）关于学分银行的基本问题应认真协商沟通、达成共同意志，切实履行相应职权。章程颁布后，要加大力度宣传，加强人们对学分银行章程的了解，使得章程能够按照规定付诸实践，发挥应有效用。
3.及时更新原则
学分银行章程要根据时代的变化、自身的发展、地方学分银行发展情况适时按照法定程序修订更新，以使章程内容与时代需求、实际需要相吻合。要尽量摒弃目前高校章程、企业章程等出台便束之高阁的现象。章程应该及时更新，如国外的康奈尔大学章程等，随着时代的变迁、学校发展状况按照法定程序不断更新章程，成为法制化管理的利器。
三、学分银行章程建设的基本内容
在学分银行章程起草过程中，除了遵守以上建设理论基础和原则外，还参考了国内外相关章程的制度，如高校章程、企业章程、公益组织类章程等。在综合考察的基础上确定了总则、业务范围、管理体制、经费管理、附则五个章节。以下主要阐述有关学分银行章程几个核心方面的内容：
（一）确定学分银行目标，阐明学分银行使命
学分银行目标的确定，让拟参与学分银行事务的人员或组织能够一目了然知悉能够做什么，或者通过参与学分银行能够获得什么。因此，在学分银行章程总则部分要阐明学分银行目标、学分银行性质、章程建设依据、章程的适用范围、学分银行的牵头机构、服务群体及学分银行网址等基本信息。学分银行的目标是为每位在学分银行注册的学习者建立个人终身学习账户，并为其在不同时间、地点获得的学习成果按照一定标准进行认证、积累及转换，提供相应学习成果认证证明。这其中就包括学分银行标准体系的建立及合作交流，参与的高校、培训机构等单位，即是受益者也是付出者，标准体系的编撰主要是由行业、企业、院校、培训机构等合作完成并实现应用。个人为单位的学习者，可通过学分银行标准体系转换通道，获得资历证明，从而达到进一步学习的目的。这一系列操作的完成，能够实现各级各类学习成果的沟通衔接，促进终身学习体系的构建及学习型社会的形成。
（二）学分银行的管理体制和组织架构
任何一项政策的颁布或制度的实施都需要专门的机构进行管理和统筹。澳大利亚成立了资格框架部长委员会、咨询委员会、执行委员会。韩国成立教育科学技术部和终身教育振兴院等部门。“韩国学分累积制度的有效实施得益于韩国构建了规范的管理模式和良好的运行机制”。[9]我国香港成立了资历架构督导委员会，由教育局下属的资历架构秘书处统筹，学术评审局对资历框架进行研讨和监督。在学分银行章程中应该明确管理机构的设置、各管理机构的职权及各机构间的相互协调，因为他们的强弱直接影响到学分银行管理的效率和效能。
学分银行的组织架构包括学分银行管理委员会、学分银行管理中心及分中心、学分银行认证委员会及学分银行联盟等。
学分银行管理委员会为学分银行的领导机构，负责统筹规划学分银行事宜。如组织拟定和实施学分银行建设方案、学分银行发展规划、基本管理制度、重要法律法规及规章制度;制订和实施各类工作计划和预算方案;组织拟定和实施学分银行组织机构设置方案;组织研究及审定关于学习成果认证、积累与转换的政策;指导、监督学分银行中心业务工作、认证委员会及学分银行联盟建设工作;组织开展学分银行对外合作与交流，扩大学分银行影响力;负责学分银行重大事项的最终决策等。
学分银行管理中心是学分银行管理与运行的实体组织机构，兼任管理委员会、认证委员会、学分银行联盟秘书处。主要负责学分银行的日常运维、制度建设、平台建设、联盟建设、服务体系建设等工作。建立“中心——分中心”二级实体服务体系。学分银行认证分中心是学分银行管理中心下设机构，分为区域分中心和机构分中心两种类型。按照行政区域设置区域分中心，原则上一个区域范围只有一个区域分中心，对于需求量大的区域可按照实际需求增设以学校、企事业单位、社区教育等机构为主体的机构分中心。分中心主要负责专家推荐、标准资源推荐、标准应用反馈、学分银行宣传、学习者咨询、学习者开户、学习成果存入和学分认证审核、提供认证证明等工作。
学分银行认证委员会是学分银行管理委员会的下设组织，指导并审核各类学习成果标准体系的建设与应用。为保证认证委员会的活力，认证委员会委员的聘期为3年。认证委员会委员依据行业分类指导、对口服务原则，按大行业领域设置若干分行业认委组。认证委员会接受学分银行中心委托开展工作，设置认委会办公室，认委会办公室挂靠在学分银行中心。认证委员会的主要职权为维护资历框架;负责各类学习成果认证及转换审定工作，检查认证单元标准设置的完整性、科学性、合理性、规范性，并提出评审意见，给出审定结论;终审学分认证中存在的争议;监督和管理学分银行服务体系认证工作;审核学习成果认证、转换的相关费用标准;开展各类学习成果认证与转换的研究工作等。
学分银行联盟是学分银行联合各类颁证机构共同发起、自愿组建的基于资历框架进行学习成果互认与转换的联盟组织，它受管理委员会指导。联盟设计的主要价值在于促进学习成果标准体系的建设，推动学习成果的互认和转换。[10]通过联盟的形式降低学分银行合作难度、增加合作深度、降低合作成本、提高合作效率。[11]
（三）学分银行的业务范围
根据学分银行的目标，将学分银行的业务范围分为以下四部分：
1.终身学习建档及学习成果资历证明出具
终身学习档案是学分银行为已注册学分银行账户的用户建立的档案，该档案能够提供过往学习经历证明、个人学习成果认证、积累与转换等信息管理功能。为更好地服务学习型组织及定制化需求，学分银行接受企事业单位、培训机构等团体开户注册申请、支持建立团体终身学习档案及各级各类学习成果的登记服务等。与此同时，学分银行会利用大数据信息，支持学习者根据过往经历、自主规划学习路径、合理制订学习目标，从而促进终身学习。
学分银行能够为建档终身学习用户出具相应的学习成果转换证明，用户持资历证明即可到相关学校或证书类颁证机构进行后续学习活动的开展。
2.学习成果认证、积累及转换范围
学习成果的认证、积累及转换是学分银行的核心功能，这也是学分银行被提出的根本原因。学习成果认证是根据学分银行规则，按照学分银行标准对各级各类学习成果进行核定、评价及认可的过程。学分银行认证的范围包括学历教育范畴（如毕业证书、学位证书、肄业证书、课程结业证书等）和非学历教育范畴（如国家职业技能等级证书、国家职业资格证书、技能竞赛证书、培训项目等）。学习成果的积累是学习者将自己在不同时间、不同地点取得的各类学习成果进行认证后，按照标准化学分形式对学习成果记录的过程。当学分累积到一定数量、達到一定资格授予要求时，学习者就可以获得该资格。学习成果转换是学习者将已经积累的学习成果转换为相关颁证机构学分的过程。学分银行受理的学习成果转换类型包括：学历教育与非学历教育成果间的转换、不同层次学历教育成果间的转换、同层次学历教育成果间的转换等。
3.学分银行标准体系的建设及推广应用
学习成果认证、积累与转换的标准是学分银行标准体系，为促进标准的科学性、规范性及完整性，学分银行需要加大标准建设覆盖面，通过多种形式组织各级各类学历机构、非学历机构、培训机构等按照学分银行规则开展学习成果标准体系建设。以学习成果标准体系为沟通桥梁，在标准建设及应用过程中能够不断加强学校、机构间的合作交流。
4.与国内外资历框架、学分银行的对接情况
学分银行建设的终极目标是实现各级各类学习成果的认证、积累与转换，伴随改革开放、对外交流的深入发展，重庆学分银行及其资历框架设计时考虑到与国内外资历框架或学分银行的对接。重庆资历框架能够与国际大部分资历框架进行有效对接和转换。重庆学分银行能够与国内兄弟省份学分银行建立学习成果联系，满足学习者跨省域汇兑学习成果的需求。
（四）学分银行的经费管理
由于学分银行属于政府牵头、多部门共建的非营利性事业组织，其工作经费以政府财政拨款为主，其他多渠道筹措为辅，如财政补助收入、捐赠收入等。学分银行资产属于国有资产，包括用国家财政资金形成的资产（如学分银行信息平台）、政府无偿调拨给的资产、按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产、接收捐赠等经法律确认为国家所有的其他资产。学分银行的经费要实行统一领导、年度预算、分级管理、集中核算、依法公开的财务管理体制。要完善内部监督机制，强化财务信息公开管理制度，保障财务运行管理。
（五）章程的修订程序
章程的制定具有一定的实效性和现实应用性，随着科技进步、知识更新，章程中有不适宜时代需求的地方，必然要启动修订程序。章程的修改要经过提议、进入修改程序、章程修改、章程审议、章程通过及公布等程序。
四、结束语
学分银行章程的建设对学分银行有序运行具有重要作用。然而，在具体起草过程中，由于诸多群体对学分银行不甚了解，部分学校、培训机构误认为会无端增加工作投入，参与者甚少，学习者仅对于学分银行转换需求功能使用居多，并未形成建立个人终身学习档案及终身学习理念，加之对个人学习资历历程被泄露的担心，导致在起草中，征求民意的信效度有可能较低。另外，章程属于规章制度范畴，章程的制定、完善需要在繁杂的程序中完成，这在保证制度的权威性的同时，又给章程的修订增加了难度，但章程的与时俱进性迫切需要及时更新。
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