人民检察院提起公益诉讼的立法模式
张峰 张嘉军
【摘要】人民检察院提起公益诉讼的立法模式，从应然角度来看有三种：一是直接修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，明确规定人民检察院提起公益诉讼的模式。二是由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼相关立法解释的模式。三是直接制定“人民检察院提起公益诉讼法”的模式。三种模式各有利弊，但是从长远来看，最为理想的立法模式还是制定一部专门的“公益诉讼法”，将人民检察院以及其他主体提起公益诉讼的相关实体和程序问题一并予以明确规定。
【关键词】人民检察院 公益诉讼 立法模式
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.015
党的十九大报告提出：“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”这既为新时代法治国家建设指明了努力方向，又为我国公益诉讼制度下一步的改革提供了遵循依据。人民检察院提起公益诉讼是时代的召唤和公民的内在需求，也是检察机关公诉职能的应有之义，检察机关代表国家承担公益诉讼的职能是全面依法治国的必然要求。国外很多国家或地区很早就开始了人民检察院提起公益诉讼的司法实践并取得丰富经验，而我国在20世纪80年代末才开始人民检察院提起公益诉讼的实践探索。2012年修改的《民事诉讼法》首次以立法形式规定了公益诉讼制度，该法第55条明确规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但是因为此时并无法律或司法解释明确规定人民检察院可以提起公益诉讼，检察机关仍然不能根据该条规定进行公益诉讼。为适应新时代法治建设需要、建立健全我国公益诉讼制度，2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在党的第十八届四次全会上通过，其中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为贯彻这一精神要求，第十二届全国人大常委会第十五次会议于2015年7月1日决定授权最高人民检察院，先行先试在全国13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼工作。2015年7月2日，最高人民检察院将《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》予以公布，全国各试点检察机关积极开展试点工作且在这一过程中取得丰硕成果。可是，全国人大的授权已经到期，此时我们不得不思考的是：人民检察院提起公益诉讼的未来走向如何？是停止试点还是进一步全面铺开？至于人民检察院开展公益诉讼的下一步走向问题，2017年5月23日，在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上给出了明确答案：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。”即中央明确要求下一步应当继续推进人民检察院提起公益诉讼，同时要为推进这项工作提供法律上的保障。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》的决定，正式从立法层面确立了人民检察院提起公益诉讼制度。尽管如此，从应然角度来看，人民检察院提起公益诉讼的立法应采用何种立法模式更为理想？此问题值得研究。
人民检察院提起公益诉讼立法的三种模式
基于我国人民检察院提起公益诉讼的司法现实以及我国的立法模式传统来看，人民检察院提起公益诉讼立法的模式不外乎以下三种：
修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。一是修改《民事诉讼法》。该法第55条虽然规定了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但是并未明确规定人民检察院可以提起公益诉讼，这里所言的法定机关和组织并不包括人民检察院，即人民检察院并不能基于此法案提起民事公益诉讼。为使人民检察院具有提起民事公益诉讼的法定职权，应当将该条修改为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，人民检察院以及其他法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这样人民检察院就可以直接基于这一规定提起民事公益诉讼。
二是修改《行政诉讼法》。鉴于在2014年修改的《行政诉讼法》中并未规定公益诉讼制度，可以考虑在修改时直接增加有关公益诉讼制度的规定：“对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”这样，人民检察院即享有了在行政诉讼中提起公益诉讼的权利。全国人大常委会本次对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改的决定正是采用这一模式。
由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼的立法解释。尽管《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼制度，但是这里所言的“法定机关”并不包括人民检察院，而且在《行政诉讼法》中并没有規定公益诉讼制度。这为人民检察院进一步全面开展公益诉讼增加了障碍。为了在法律上赋予人民检察院提起公益诉讼的权利，可以考虑由全国人大常委会直接颁布相关立法解释，明确赋予人民检察院开展公益诉讼的权利。此立法解释可以对人民检察院提起公益诉讼的一些重要内容诸如诉讼地位、调查取证权、诉前程序、有限处分权、诉讼费用等作出原则性规定。由此就可以解决在民事诉讼以及行政诉讼中人民检察院提起公益诉讼“于法无据”的问题，有助于人民检察院全面开展公益诉讼工作。
直接制定“人民检察院提起公益诉讼法”。针对人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼制定一部较为完整的《公益诉讼法》，在这部法律中针对人民检察的定位以及提起公益诉讼的核心内容等进行规定，具体可以包括：人民检察院提起公益诉讼的基本原则、诉前程序、诉讼地位、案件范围、调查取证权、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力、诉讼费用等。在该法的布局上可以考虑设计为四章，即“总则”“提起民事公益诉讼”“提起行政公益诉讼”和“附则”。其中“总则”部分主要规定授权性规定以及有限处分原则、诉前程序及必要性原则；“提起民事公益诉讼”部分主要规定人民检察院提起民事公益诉讼的案件范围、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力等内容；“提起行政公益诉讼”部分主要规定人民检察院提起行政公益诉讼的案件范围、诉讼请求、起诉条件、起诉期限、诉讼竞合、判决效力的扩张等内容；“附则”部分主要规定诉讼费用等内容。
人民检察院提起公益诉讼三种立法模式的优劣
人民检察院提起公益诉讼的三种立法模式各有利弊，各具特点。人民检察院开展公益诉讼立法模式中的第一种模式，即上述的“修改行政诉讼法和民事诉讼法”立法模式的优点在于简单直接，但存在以下不足：一是《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》都修改不久（其中《民事诉讼法》于2012年修改，《行政诉讼法》于2014年修改），在如此短暂时间内又重启对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，立法修改过于频繁，与修法的严肃性相悖；二是因为立法的条文都较具原则性，无论是修改《行政诉讼法》还是《民事诉讼法》，都只能对检察机关提起公益诉讼进行原则性规定。而大量有关人民检察院提起公益诉讼的重要内容，只能依靠最高人民檢察院和最高人民法院出台相关司法解释来细化。申言之，修法并不能根本性解决检察机关开展公益诉讼时所遇到的诸多法律上的现实问题和困境。
人民检察院提起公益诉讼立法模式的第二种模式，即“由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼的立法解释”之优点在于：基于一个授权性立法解释，一次性解决了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼“于法无据”的现实问题，还可以避免对《行政诉讼法》与《民事诉讼法》分别修改之累。不过，这一模式的缺点在于：一是尽管立法解释的法律效力位阶较高，基本上等同于法律，但是全国人大对人民检察院的授权规定也仅能是“解释”并非是“法律”。《民事诉讼法》第55条中明确规定，“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，如果人民检察院基于该“立法解释”提起公益诉讼，从法律位阶及其效力角度来看不那么顺畅。二是尽管《宪法》规定全国人大有制定立法解释的权力，但是因为种种原因，新中国成立以来全国人大常委会发布的立法解释极为有限。为此，由全国人大发布立法解释专门授权人民检察院开展公益诉讼的可能性程度有多大不能确信；三是由于立法解释之固有定位，全国人大常委会也不大可能在授权检察机关提起公益诉讼的立法解释中过多规定人民检察院提起公益诉讼的有关问题。人民检察院提起公益诉讼的更多细节问题还需要最高人民检察院和最高人民法院出台相关司法解释来规定。而针对该“立法解释”再出台相关司法解释在立法技术上是否存在障碍值得思考。
人民检察院提起公益诉讼的第三种模式，即“制定人民检察院提起公益诉讼法”的优点在于：以专门法方式对这一问题进行规定，可以将人民检察院提起公益诉讼所面临的众多法律问题集中规定，更有利于人民检察院全面顺利开展公益诉讼工作。但是该模式的不足之处在于：全国人大于2015年7月1日授权人民检察院在全国开展为期两年的公益诉讼试点，现已届满，如果此时再专门组织力量对人民检察院提起公益诉讼进行立法的周期过长，恐怕在授权试点到期后，该法并不能出台，这将会导致在试点到期后，人民检察院开展公益诉讼出现“空窗期”。更何况，基于诉讼法理，可以提起公益诉讼的主体也并非仅有人民检察院，若只对检察机关开展公益诉讼进行专门立法，那么针对其他主体提起的公益诉讼是否也需要制定专门立法呢？这显然是一个不容回避的法律理论逻辑问题。
人民检察院提起公益诉讼立法的理想模式
由上述可知，从立法的可能性以及司法的实现性来看，第一种立法模式即“修改民事诉讼法和行政诉讼法”相对简便可行，不需要太多的人力就可以在短期内对两法修改完毕，且能满足人民检察院提起公益诉讼的司法现实需要，也不至于在全国人大授权到期后出现尴尬的“空窗期”。为此，在全国人大授权人民检察院开展公益诉讼试点到期之际，直接修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》，并增加人民检察院开展公益诉讼的内容或条款之立法模式为首选模式。本次全国人大常委会对《行政诉讼法》与《民事诉讼法》决定修改，直接规定人民检察院开展公益诉讼的具体内容，也正是基于这样的考量。
但也要清醒地认识到，简单修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》只能解决人民检察院开展公益诉讼之法律依据的问题，并不能从根本上解决人民检察院开展公益诉讼时所遇到的众多法律问题。为此，修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》增加人民检察院提起公益诉讼的内容有“权宜之计”的嫌疑。从长远来看，还需要对人民检察院提起公益诉讼进行专门立法。而且笔者认为应当针对所有提起公益诉讼主体制定专门的公益诉讼法。理由在于：一是从现行法律规定来看，行政机关如国家海洋局、社会组织诸如消费者协会以及环保组织等都可以提起公益诉讼，并非仅有人民检察院这一主体可以提起，如果仅就人民检察院提起公益诉讼制定专门法律显然有些不妥；二是目前公益诉讼的有关内容散见于《民事诉讼法》《海洋环境保护法》《环境保护法》《消费者权益保护法》以及即将修改的《行政诉讼法》等法律中，同时还规定在诸如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的司法解释》《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》大量司法解释之中。不仅不方便当事人引用，而且这些法律和司法解释之间还有可能存在相互矛盾和冲突，这显然不利于法律适用的统一。为此，有必要集中清理上述法律和司法解释中关于公益诉讼规定的内容，出台专门的《公益诉讼法》。当然，制定专门《公益诉讼法》的周期较长，此方案应为人民检察院提起公益诉讼立法的远期目标。
总之，检察机关进行公益诉讼立法模式之近期目标是直接修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，在二者之中增加人民检察院提起公益诉讼的内容或条款；而长远目标则为直接制定专门独立的《公益诉讼法》，将有关公益诉讼涉及的内容进行全面集中规定。
（本文系国家社会科学基金重点项目“中国民事诉讼一审程序实证研究（1949-2013）”、河南省高等学校哲学社会科学创新团队“诉讼制度运行机制实证研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为14AFX015、2015-CXTD-08）
责 编/杨昀赟
【摘要】人民检察院提起公益诉讼的立法模式，从应然角度来看有三种：一是直接修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，明确规定人民检察院提起公益诉讼的模式。二是由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼相关立法解释的模式。三是直接制定“人民检察院提起公益诉讼法”的模式。三种模式各有利弊，但是从长远来看，最为理想的立法模式还是制定一部专门的“公益诉讼法”，将人民检察院以及其他主体提起公益诉讼的相关实体和程序问题一并予以明确规定。
【关键词】人民检察院 公益诉讼 立法模式
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.015
党的十九大报告提出：“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”这既为新时代法治国家建设指明了努力方向，又为我国公益诉讼制度下一步的改革提供了遵循依据。人民检察院提起公益诉讼是时代的召唤和公民的内在需求，也是检察机关公诉职能的应有之义，检察机关代表国家承担公益诉讼的职能是全面依法治国的必然要求。国外很多国家或地区很早就开始了人民检察院提起公益诉讼的司法实践并取得丰富经验，而我国在20世纪80年代末才开始人民检察院提起公益诉讼的实践探索。2012年修改的《民事诉讼法》首次以立法形式规定了公益诉讼制度，该法第55条明确规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但是因为此时并无法律或司法解释明确规定人民检察院可以提起公益诉讼，检察机关仍然不能根据该条规定进行公益诉讼。为适应新时代法治建设需要、建立健全我国公益诉讼制度，2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在党的第十八届四次全会上通过，其中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为贯彻这一精神要求，第十二届全国人大常委会第十五次会议于2015年7月1日决定授权最高人民检察院，先行先试在全国13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼工作。2015年7月2日，最高人民检察院将《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》予以公布，全国各试点检察机关积极开展试点工作且在这一过程中取得丰硕成果。可是，全国人大的授权已经到期，此时我们不得不思考的是：人民检察院提起公益诉讼的未来走向如何？是停止试点还是进一步全面铺开？至于人民检察院开展公益诉讼的下一步走向问题，2017年5月23日，在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上给出了明确答案：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。”即中央明确要求下一步应当继续推进人民检察院提起公益诉讼，同时要为推进这项工作提供法律上的保障。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》的决定，正式从立法层面确立了人民检察院提起公益诉讼制度。尽管如此，从应然角度来看，人民检察院提起公益诉讼的立法应采用何种立法模式更为理想？此问题值得研究。
人民检察院提起公益诉讼立法的三种模式
基于我国人民检察院提起公益诉讼的司法现实以及我国的立法模式传统来看，人民检察院提起公益诉讼立法的模式不外乎以下三种：
修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。一是修改《民事诉讼法》。该法第55条虽然规定了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但是并未明确规定人民检察院可以提起公益诉讼，这里所言的法定机关和组织并不包括人民检察院，即人民检察院并不能基于此法案提起民事公益诉讼。为使人民检察院具有提起民事公益诉讼的法定职权，应当将该条修改为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，人民检察院以及其他法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这样人民检察院就可以直接基于这一规定提起民事公益诉讼。
二是修改《行政诉讼法》。鉴于在2014年修改的《行政诉讼法》中并未规定公益诉讼制度，可以考虑在修改时直接增加有关公益诉讼制度的规定：“对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”这样，人民检察院即享有了在行政诉讼中提起公益诉讼的权利。全国人大常委会本次对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改的决定正是采用这一模式。
由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼的立法解释。尽管《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼制度，但是这里所言的“法定机关”并不包括人民检察院，而且在《行政诉讼法》中并没有規定公益诉讼制度。这为人民检察院进一步全面开展公益诉讼增加了障碍。为了在法律上赋予人民检察院提起公益诉讼的权利，可以考虑由全国人大常委会直接颁布相关立法解释，明确赋予人民检察院开展公益诉讼的权利。此立法解释可以对人民检察院提起公益诉讼的一些重要内容诸如诉讼地位、调查取证权、诉前程序、有限处分权、诉讼费用等作出原则性规定。由此就可以解决在民事诉讼以及行政诉讼中人民检察院提起公益诉讼“于法无据”的问题，有助于人民检察院全面开展公益诉讼工作。
直接制定“人民检察院提起公益诉讼法”。针对人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼制定一部较为完整的《公益诉讼法》，在这部法律中针对人民检察的定位以及提起公益诉讼的核心内容等进行规定，具体可以包括：人民检察院提起公益诉讼的基本原则、诉前程序、诉讼地位、案件范围、调查取证权、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力、诉讼费用等。在该法的布局上可以考虑设计为四章，即“总则”“提起民事公益诉讼”“提起行政公益诉讼”和“附则”。其中“总则”部分主要规定授权性规定以及有限处分原则、诉前程序及必要性原则；“提起民事公益诉讼”部分主要规定人民检察院提起民事公益诉讼的案件范围、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力等内容；“提起行政公益诉讼”部分主要规定人民检察院提起行政公益诉讼的案件范围、诉讼请求、起诉条件、起诉期限、诉讼竞合、判决效力的扩张等内容；“附则”部分主要规定诉讼费用等内容。
人民检察院提起公益诉讼三种立法模式的优劣
人民检察院提起公益诉讼的三种立法模式各有利弊，各具特点。人民检察院开展公益诉讼立法模式中的第一种模式，即上述的“修改行政诉讼法和民事诉讼法”立法模式的优点在于简单直接，但存在以下不足：一是《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》都修改不久（其中《民事诉讼法》于2012年修改，《行政诉讼法》于2014年修改），在如此短暂时间内又重启对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，立法修改过于频繁，与修法的严肃性相悖；二是因为立法的条文都较具原则性，无论是修改《行政诉讼法》还是《民事诉讼法》，都只能对检察机关提起公益诉讼进行原则性规定。而大量有关人民检察院提起公益诉讼的重要内容，只能依靠最高人民檢察院和最高人民法院出台相关司法解释来细化。申言之，修法并不能根本性解决检察机关开展公益诉讼时所遇到的诸多法律上的现实问题和困境。
人民检察院提起公益诉讼立法模式的第二种模式，即“由全国人大常委会出台授权人民检察院提起公益诉讼的立法解释”之优点在于：基于一个授权性立法解释，一次性解决了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼“于法无据”的现实问题，还可以避免对《行政诉讼法》与《民事诉讼法》分别修改之累。不过，这一模式的缺点在于：一是尽管立法解释的法律效力位阶较高，基本上等同于法律，但是全国人大对人民检察院的授权规定也仅能是“解释”并非是“法律”。《民事诉讼法》第55条中明确规定，“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，如果人民检察院基于该“立法解释”提起公益诉讼，从法律位阶及其效力角度来看不那么顺畅。二是尽管《宪法》规定全国人大有制定立法解释的权力，但是因为种种原因，新中国成立以来全国人大常委会发布的立法解释极为有限。为此，由全国人大发布立法解释专门授权人民检察院开展公益诉讼的可能性程度有多大不能确信；三是由于立法解释之固有定位，全国人大常委会也不大可能在授权检察机关提起公益诉讼的立法解释中过多规定人民检察院提起公益诉讼的有关问题。人民检察院提起公益诉讼的更多细节问题还需要最高人民检察院和最高人民法院出台相关司法解释来规定。而针对该“立法解释”再出台相关司法解释在立法技术上是否存在障碍值得思考。
人民检察院提起公益诉讼的第三种模式，即“制定人民检察院提起公益诉讼法”的优点在于：以专门法方式对这一问题进行规定，可以将人民检察院提起公益诉讼所面临的众多法律问题集中规定，更有利于人民检察院全面顺利开展公益诉讼工作。但是该模式的不足之处在于：全国人大于2015年7月1日授权人民检察院在全国开展为期两年的公益诉讼试点，现已届满，如果此时再专门组织力量对人民检察院提起公益诉讼进行立法的周期过长，恐怕在授权试点到期后，该法并不能出台，这将会导致在试点到期后，人民检察院开展公益诉讼出现“空窗期”。更何况，基于诉讼法理，可以提起公益诉讼的主体也并非仅有人民检察院，若只对检察机关开展公益诉讼进行专门立法，那么针对其他主体提起的公益诉讼是否也需要制定专门立法呢？这显然是一个不容回避的法律理论逻辑问题。
人民检察院提起公益诉讼立法的理想模式
由上述可知，从立法的可能性以及司法的实现性来看，第一种立法模式即“修改民事诉讼法和行政诉讼法”相对简便可行，不需要太多的人力就可以在短期内对两法修改完毕，且能满足人民检察院提起公益诉讼的司法现实需要，也不至于在全国人大授权到期后出现尴尬的“空窗期”。为此，在全国人大授权人民检察院开展公益诉讼试点到期之际，直接修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》，并增加人民检察院开展公益诉讼的内容或条款之立法模式为首选模式。本次全国人大常委会对《行政诉讼法》与《民事诉讼法》决定修改，直接规定人民检察院开展公益诉讼的具体内容，也正是基于这样的考量。
但也要清醒地认识到，简单修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》只能解决人民检察院开展公益诉讼之法律依据的问题，并不能从根本上解决人民检察院开展公益诉讼时所遇到的众多法律问题。为此，修改《行政诉讼法》与《民事诉讼法》增加人民检察院提起公益诉讼的内容有“权宜之计”的嫌疑。从长远来看，还需要对人民检察院提起公益诉讼进行专门立法。而且笔者认为应当针对所有提起公益诉讼主体制定专门的公益诉讼法。理由在于：一是从现行法律规定来看，行政机关如国家海洋局、社会组织诸如消费者协会以及环保组织等都可以提起公益诉讼，并非仅有人民检察院这一主体可以提起，如果仅就人民检察院提起公益诉讼制定专门法律显然有些不妥；二是目前公益诉讼的有关内容散见于《民事诉讼法》《海洋环境保护法》《环境保护法》《消费者权益保护法》以及即将修改的《行政诉讼法》等法律中，同时还规定在诸如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的司法解释》《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》大量司法解释之中。不仅不方便当事人引用，而且这些法律和司法解释之间还有可能存在相互矛盾和冲突，这显然不利于法律适用的统一。为此，有必要集中清理上述法律和司法解释中关于公益诉讼规定的内容，出台专门的《公益诉讼法》。当然，制定专门《公益诉讼法》的周期较长，此方案应为人民检察院提起公益诉讼立法的远期目标。
总之，检察机关进行公益诉讼立法模式之近期目标是直接修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，在二者之中增加人民检察院提起公益诉讼的内容或条款；而长远目标则为直接制定专门独立的《公益诉讼法》，将有关公益诉讼涉及的内容进行全面集中规定。
（本文系国家社会科学基金重点项目“中国民事诉讼一审程序实证研究（1949-2013）”、河南省高等学校哲学社会科学创新团队“诉讼制度运行机制实证研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为14AFX015、2015-CXTD-08）
责 编/杨昀赟
