亚投行五年：回顾与展望

    欧明刚

    

    

    2020年1月16日是中国发起成立的亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）成立五周年的日子。五年来，亚投行成员从最初的57个增加到103个，为28个成员的108个项目提供了金额为220亿美元的融资，有效地满足了成员在各类基础设施投资方面的融资需求，促进了当地经济发展和就业增加，特别是积极应对了新冠疫情的挑战，有效地促进了国际金融治理的完善。

    亚洲地区广大新兴经济体和发展中国家庞大的基础设施缺口产生了对低成本公益性资金的巨大需求，亚投行就是为满足这一现实需求而诞生的。然而，对亚投行的质疑一直没有停止过。一是美国、日本等国出于战略利益考虑的质疑，他们认为亚投行难以成为一个高标准的多边开发机构。事实上，美国担心亚投行将挑战由美国主导的世界银行，而日本一方面出于美日同盟的考虑和美国的压力而选边站，也担心亚投行对日本主导的亚洲开发银行构成挑战。亚投行运行的这五年正是中美关系日趋恶化的时期。在此期间，美国发起了对中国的全面打压，许多国家面临站队考验。二是有人质疑中国没有发起重要国际组织的经验，中国能否管理好国际金融机构，也有人担心这一机构是否成为中国实施国家战略而由中国操控的机构。五年来，亚投行一直在努力以行动和事实回应这些质疑，证明自己是国际金融治理的贡献者，是具有良好治理和专业能力的国际金融机构。

    治理的创新

    为了回应各方质疑，避免传统国际金融机构出现的问题，亚投行从成立之初就在治理机制上做出了诸多创新安排。

    合理安排域内域外成员的出资比例。在股权安排上，域内成员和域外成员的出资比例分别为75%和25%，也就是说区内成员出资额加总不能低于75%，这种安排既确保了亚洲性质（联合国的概念），同时又能保持开放心态，符合一带一路倡议的开放包容理念，还能获得更多特别是发达国家成员的贷款经验和理念技术。由于域内外成员仍在不断扩容，实际上域内成员与域外成员的出资比例在不断变化之中，2020年底46个域内成员总认缴额为738.57亿美元，占总认缴额（967.55亿美元）的76.33%，39个域外成员总认缴额为228.98亿美元，占认缴总额的23.67%。此外，还有18个成员因出资还未到位目前还不是有投票权的正式成员。

    实缴资本分批缴纳。根据亚投行协定确认的分次缴纳的原则缴纳实缴资本，首次交纳20%，大部分成员分五年缴纳，而有些低收入成员（国际开发协会的援助对象）则分十年缴纳，这种出资方式既照顾了成员的出资负担也与亚投行融资能力的逐步提升保持匹配。

    基本投票权根据比例确定。亚投行采取的投票权计算方法是每个成员的投票权包含基本投票权、股份投票权以及创始成员享有的创始成员投票权。每个创始成员国有600票投票权，这对创始成员有一定的激励，这个常数会随着股份的增加而稀释。但基本投票权按占总投票权的12%来分配，从而避免固定的基本投票权随着股份增加而被稀释的情况（这也是现有布雷顿森林机构被批评的原因之一）。这种安排降低了股份在投票权中的作用。这对于股份较多的成员的投票权是一种限制性措施。比如，中国目前认缴的股份为297.8亿美元，占总股份数的30.78%，但投票权只有26.59%。在有投票权的正式成员中，有35个域内成员的股份占比低于投票权占比，33个域外成员的股份占比低于投票权占比（見表1）。

    董事会成员实行非常驻模式。与其他开发机构一样，理事会是亚投行的最高决策机构，每年开会一次，决定重大事项，还设有董事会和管理层。亚投行董事会有12名董事，其中区内董事9名，域外董事3名，董事会类似于一般公司的董事会，采取的是非常驻银行模式，董事会根据需要开会作出决策，非常驻模式可以避免传统多边开发机构饱受批评的官僚主义，也节省了运营成本。此外，远程会议的方式也保证了非常驻模式董事会的有效运行。

    行长的遴选遵循公开透明的程序。对布雷顿森林体系机构诟病较多的是管理层的选择不透明，特别是世行行长与国际货币基金组织总裁的遴选不透明。亚投行对此作出了新的安排，遵循“公开、透明、择优”的管理层遴选原则被明确写入《亚投行协定》，从一开始就明确了要办成与现有主要多边开发机构不一样的、具有良好治理理念的国际机构。在2019年12月底的亚投行理事会上，根据这一原则通过了《亚投行行长遴选规则》，该规则确立了选举人和被选举人的资格、提名与选举流程。2020年亚投行理事会正是根据这一选举规则，选举金立群连任行长。

    业务的开拓

    亚投行的业务与其他多边开发机构没有太大差别。主要有三大类：一是贷款，包括直接贷款、联合融资或参与贷款;二是股权投资;三是提供担保。在世界银行集团，这三大业务基本上分别由国际复兴开发银行、国际金融公司和多边投资担保机构负责，而亚开行则承做上述所有业务。此外，亚投行还建立了特别基金，并为成员提供技术援助。为保证有效运行，亚投行确定了与其他机构有区别的战略重点领域，制定了高效透明的运营规则，并积极回应了成员广泛急切的融资要求。

    服务优先领域。新成立的亚投行从一开始就奔着为亚洲基础设施建设提供融资服务的目标而来，根据区内机构的基础设施融资需求的特点、全球基础设施投资活动的新要求以及其他多边开发机构的成功经验，确立了三个优先考虑，一是可持续发展领域，也是绿色发展领域;二是跨境互联互通设施，此类项目必须在满足财政可持续性、环境保护和社区介入的前提下才发放;三是能够动员与激活私人资本参与的项目。亚投行强调与私人部门的合作，撬动社会资本来进行基础设施投资。从融资活动的结构分布来看，基本上体现了亚投行的主要宗旨和重点领域。其中，能源、交通、水利占了很大的比重（见表2）。

    规范项目运作。亚投行建立了一整套项目选择、风险管理、采购、环境社会治理评估的规则。在项目选择上，实施了项目优先化和质量框架（Project Prioritization and Quality，PPQ）用以挑选项目，以确保项目符合亚投行的优先领域。挑选项目的主要原则是：战略的匹配性、价值增加、项目设计或预期结果、实施准备程度以及合规、效果以及效率等因素。同时，加强投后管理，每个季度项目组都向管理层提交报告，从而让管理层及时全面了解所投项目的进展。

    服务更多成员。根据国别来看，亚投行支持的项目涉及到28个国家的99个项目，还有9个项目是多个成员共同受益的基金类项目，涉及金额达220亿美元。南亚、中亚、西亚、北非、太平洋岛国、南美等国家都获得了支持。不管是按项目数量还是金额，南亚成员应是最大的受益者，其中印度的项目数最多，有20个项目获得了50.89亿美元的资金支持，占总金额的23%;项目数第二位的则是孟加拉国，11个项目获得了18.29亿美元的支持;巴基斯坦有6个项目，获得了12.68亿美元的支持。西亚的土耳其有9个项目，获得了21.38亿美元的资金支持。中亚的乌兹别克斯坦有5个项目，获得了9.33亿美元的支持。东亚除了印尼有8个项目获得20.899亿美元支持和菲律宾获得较多支持以外，其他成员项目普遍较少。俄罗斯有共计8亿美元的两个项目申请获批。作为出资最多的中国，获批的项目只有4个，共计11.35亿美元。显然，亚投行不是在实现中国的经济利益，而是中国在为全球提供公共物品。为了提高项目的效率，亚投行还建立了项目准备基金，用以提供技术援助，帮助低收入国家准备好项目以符合项目融资要求，从而大大提升低收入国家融资的可得性。

    坚持合作精神。亚投行在发展过程中特别强调国际金融机构之间合作共赢的重要性。《亚投行协定》开宗明义地指出其宗旨是“与其他多边和双边开发机构紧密合作，推进区域合作和伙伴关系，应对发展挑战”。在项目投资中亚投行注重与世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等进行合作，开展联合融资。到2019年底前的63个项目中，其中30个项目是与其他多边开发机构进行联合融资的。以2020年的防疫贷款为例，在21个项目中有15个项目是与世界银行集团、亚洲开发银行等进行联合融资的， 同时在业务实践中，有关贷款政策以合作方的为准，表明亚投行充分尊重传统多边开发机构的经验。此外，亚投行在融资实践中有32%的项目投放给私人部门，这与激活社会资本，动员市场力量的优先原则是一致的。

    积极应对疫情。当疫情爆发之初，作为总部在北京的国际开发机构，亚投行密切关注疫情的发展。2月10日亚投行宣布将对中国公共卫生体系建设进行投资，4月7日，用于支持北京和重庆两个城市疾控体系建设的公共卫生基础设施项目获得了批准， 这一项目金额达24.85億人民币（3.55亿美元）。这是首笔以紧急援助贷款名义发放的贷款。2020年4月16日，以基础设施融资作为主要任务的亚投行的董事会经代表成员3/4以上投票权的同意，决定建立“新冠疫情危机恢复便利”（COVID-19 Crisis Recovery Facility），决定在未来18个月提供初始资金50亿～ 100亿美元的融资安排，后来将金额增加到130亿美元。主要用途是：（1）直接用于抗疫有关的支出，如检测体系的建立、医疗设备的购买。（2）缓解成员由于疫情影响引发的财政压力。（3）缓解企业或金融机构由于疫情冲击带来的流动性压力。为了降低低收入国家的融资成本，亚投行董事会还在2020年5月同意成立初始资金总计为3000万美元的特别基金，用来补贴低收入国家申请“新冠疫情危机恢复便利”1个百分点的利息支出。到2020年底，有21个“新冠疫情危机恢复便利”项目获得了批准， 金额高达62.099亿美元，这些资金有效地帮助了有关国家防控疫情、缓解疫情对宏观经济、企业和金融体系造成的不利冲击。

    虽然亚投行推出的“新冠疫情危机恢复便利”是临时性安排，但这种应对危机所表现出来的敏捷性表明了该机构的活力。这说明亚投行已经在拓宽融资领域，除了延伸到那些直接用于疫情防控的公共卫生融资外，还帮助那些经济受疫情影响严重的成员渡过难关，向那些面临流动性困难的企业或金融机构提供流动性。从本质上说，后两种用途的融资属于金融安全网的范围。正是从这一年开始，亚投行将公共卫生、宏观经济稳定、流动性作为重要的融资分类，这意味着这些措施可能会长期化，虽然不一定以“新冠疫情危机恢复便利”的名义，因为这些需求在未来仍是非常紧迫和持久的。

    面临的挑战

    展望未来，亚投行还面临许多挑战。

    国际形势的变化。2017年美国特朗普总统上台后，实施了美国优先、去全球化的举措和一系列针对中国的打压行动。但特朗普政府在打压中国的同时，也对其西方盟国同样采取了贸易保护主义的措施，这在一定程度上刺激了其他国家与中国的合作，包括在亚投行这样的多边组织与中国进行合作。拜登总统上台后， 会团结盟国对付中国，重新发挥美国主导的多边机构的作用，其对亚投行的运行的影响值得关注。此外，作为第二大股东的印度在亚投行中起着重要的作用，中印关系的演变也将考验着亚投行的运行。

    新冠疫情的蔓延。新冠疫情提醒亚投行关注公共卫生领域基础设施的同时，也增加了融资风险的担忧。目前，全球新冠疫情还在继续发展，为防控疫情的隔离措施可能长期化，妨碍着经济全面复苏，也带来企业、家庭、金融机构和国家财务状况的恶化。同时，疫情的拖延也会对有关基础设施投资项目能否按时建成、投产、运营并归还亚投行的贷款构成威胁。亚投行需要为疫情造成的项目风险作好准备。此外，防控疫情采取的隔离措施也使许多跨境互联互通项目难以有效推进，为亚投行在2030年跨境互联互通项目融资达到实际批准项目的25%～30%的战略目标能否实现增添了变数。

    气候问题的关注。拜登总统上台后，美国将重新回归气候谈判，绿色经济将成为基础设施投资的方向。亚投行在气候融资中已取得了不错成绩。2016～2018年，气候融资达到35%，而2019 年达到了39%。2020年通过的《2021～2035年亚投行战略》要求到2025年气候融资要达到或超过实际批准项目的50%。要实现这一目标，亚投行还须继续努力。

    前沿科技的发展。新冠疫情再次提醒人们对于信息科技、生物医药等前沿科技的投资是多么重要，同时，科技的发展也要求亚投行在项目选择、项目管理中能够应用新的技术，提高效率。好在亚投行战略已经把技术赋能的基础设施作为未来的优先领域。但是由于美国将技术问题政治化的做法给包括5G技术在内的众多新兴技术的推广应用制造了麻烦，从而为技术赋能的项目融资增加了障碍。

    债务问题的恶化。近年来，经济脆弱性国家的债务问题引发普遍关注。许多国家已经债台高筑，加上疫情的影响，可能面临违约风险。亚投行一方面需要关注已投项目的风险，另一方面在项目选择时面临着更加艰难的抉择。

    亚投行应当按照现有的治理框架，基于多边化、开放主义和合作精神，按照专业原则来处理即将面临的挑战;还要与时俱进，积极调整战略，扩大重点领域、创新融资方式、提高融资能力，真正成为一个开放、多元、平等、透明、高效的国际金融机构。

    （作者单位：外交学院国际金融研究中心）