职业教育第三方评价制度建设：他国的经验和我国的策略
【摘?要】从我国职业教育评价制度现状和职业教育第三方评价制度建设目标之间的差距来看，世界主要国家职业教育第三方评价制度建设的经验可以归结为第三方机构主导评价活动等五个方面。基于现状、目标和他国的经验，我国职业教育第三方评价制度建设应采取加快职业教育第三方评价的法制化步伐、建立职业教育第三方评价机构的定期认可制度、大力发展职业教育第三方评价机构、建立开放的职业教育第三方评价制度及营造需求环境等五种策略。
【关键词】职业教育;教育评价;第三方评价
【中图分类号】G71
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2020）03-0049-05
【作者简介】梁卿（1978—），男，安徽怀宁人，教育学博士，副教授，研究方向为职业教育原理与哲学、职业教育评价。
论及教育目标的来源时拉尔夫·泰勒（美）认为，仅仅知道学生的实然状况并不能形成教育目标，只有在明确学生实然状况和应然状态的基础上，确定了两者之间的差距，才能推导出教育目标。按照这个逻辑，我国职业教育第三方评价制度建设也应廓清三点：一是我国要建设一个什么样的职业教育第三方评價制度，二是我国现在的职业教育评价制度是怎样的，三是上述两者之间有什么样的差距。在澄清这些问题的基础上，结合他国的经验，才能明晰我们的努力方向。
一、职业教育第三方评价制度建设的目标与现实
1演变的目标
从历史角度看，职业教育第三方评价制度建设的目标在我国经历了一次转变。1993年，职业教育第三方评价思想在我国首次出现。这一年颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定：“对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和用人部门相结合的办法，通过多种形式进行质量评估和检查。各类学校都要重视了解用人单位对毕业生质量的评价。”
[1]自此，第三方评价的思想在职业教育政策文件被反复提及。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》规定要“积极探索发挥市场作用和社会参与的职业教育评估方式。”[2]2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出：“行业主管部门和行业协会要在国家教育方针和政策指导下，……参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作。”[3]2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出要“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”“建立健全职业教育质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估。”[4]尽管具体的文字表述略有不同，但这些文件不仅都强调要发展职业教育第三方评价，而且明确回答了我们要建立什么样的第三方评价制度这一问题，即建立第三方参与的评价制度。
2011年，教育部在《关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见》中要求：“逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制。”[5]同年，《教育部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》再次要求：“建立就业（用人）单位、行业协会、学生及其家长、研究机构等利益相关方共同参与的第三方人才培养质量评价制度。”[6]2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深入推进管办评分离，……委托社会组织开展教育评估监测。”[7]根据这一精神，2014年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中要求：“鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价”“积极支持第三方机构开展评估。”[8]同年，教育部印发《关于改进评审评估评价和检查工作的若干意见》，要求项目评审、机构评估和人才评价工作的“具体实施原则上由具有相应条件和能力的事业单位或者具有相应资质的社会组织承担”。[9]2019年，《国家职业教育改革实施方案》中再次强调要“积极支持第三方机构开展评估，将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据”。[10]从这些论述来看，从2011年开始，国家职业教育政策文件关于第三方评价的表述有了明显变化。这种变化主要体现在三个方面：第一，相对于2011年之前文件中经常用“行业协会参与”“社会中介机构”等词语而言，2011年之后的文件大多明确使用了“第三方评价”这一术语。第二，在建立什么样的职业教育第三方评价制度这一问题上给出了不同于之前的答案。2011年之前，政府部门期待建立的是第三方参与的评价制度，2011年之后试图建立的则是第三方主导/主持的评价制度。第三，在第三方主导或主持的评价制度中，不仅第三方，而且职业教育的各种利益相关者都有自己的一席之地，即利益相关者也应是评价主体的一部分。
2复杂的现实
长期以来，人们普遍认为，我国职业教育评价是政府评价。这一认识虽然不能说是完全错误的，但是比较模糊，原因在于政府评价的含义不清晰。政府评价是指由政府直接实施的评价，还是由政府发起或要求学校接受的评价，抑或是政府委托开展的评价？我们认为，要科学定位我国传统的职业教育评价应该回到真实的评价实践。
从我国职业教育评价实践来看，在评价活动之前，教育行政部门要聘请专家学者制定评价方案和评价指标体系。评价活动启动之后，教育行政部门同样要聘请相关专家学者实际执行评价任务。评价的基本流程是：学校开展自我评价并提交评价报告，教育行政部门委托所聘请的专家组进驻学校进行实地访问，最后由专家组根据学校自评和实地访问的结果形成评价意见。显然，从评价方案的制定，到评价活动的实施，教育行政部门都是依靠专家而不是自己直接完成的。应该承认的是，教育行政部门在评价方案的取舍和评价结论的形成上有最终的决定权，但在实践中，教育行政部门通常都会尊重专家学者们的意见。由于专家学者群体属于一般意义上的第三方，因此，如果将第三方评价理解为第三方参与的评价，那么我国传统的职业教育评价就是一种第三方评价。从这个角度讲，我国职业教育第三方评价制度建设的本质就是要将第三方参与的评价升级为第三方主导/主持的评价。那么，应该如何完成“升级”的任务呢？这得看看两者之间的距离。
从以上论述看，我国传统的职业教育评价与理想中的第三方评价制度之间存在下述差异：第一，在理想中，第三方是正式的、独立的组织机构;在现实中，所谓的第三方是非正式的临时性组织。第二，在理想中，第三方在评价中应该发挥主导或主持的作用;在现实中，第三方在理论上并没有这种作用，如，第三方对于评价方案和评价结论都只有建议权而没有决定权，决定权仍然保留在政府手中。第三，在理想中，第三方应该控制评价的整个进程;在现实中，评价进程由政府部门而非第三方控制。第四，在理想中，利益相关者要参与评价活动，这种“参与”是指利益相关者在评价活动中是作为评价主体的一部分参与其中;在现实中，利益相关者虽然也会参与评价活动，但大多停留在提供信息的层面。
总而言之，我国传统的职业教育评价既为第三方评价制度的建立奠定了一定基础，但两者之间的差异也说明第三方评价制度的建立任重道远。那么，如何实现从现实到理想的飞跃呢？在这一点上，可以借鉴他国的经验。
二、他国的经验
在国外，职业教育第三方评价并非新鲜事物。许多国家在职业教育第三方评价制度建设上有着丰富经验。
1第三方评价的法制化
这体现在两个不同层面：一是建立第三方評价制度本身是法律提出的要求。如在日本，2004年之前的高职院校评价主要是设置认可和内部评价。设置认可由文部省实施，内部评价则是由高职院校自行开展。2004年，修订后的《学校教育法》规定，高等职业教育要引入第三方评价。在此之后，第三方评价在日本迅速发展。美国的情形略有不同。美国很早就已经开展了职业教育第三方评价，如早在20世纪70年代，美国新英格兰学校和学院协会（New England Association of Schools and Colleges，NEASC）就成立了专门机构，对职业技术教育机构进行认证评价。但当时的第三方认证评价并不是一项法律要求。1992年，《高等教育法案修正案》第一次就教育部对认证机构进行认可的程序和标准等内容写进了法律。2008年，《高等教育机会法》明确要求所有高等教育机构都必须获得由国家认可的认证机构或者协会的认证状态或预认证状态授权，从而为第三方评价奠定了坚实的法律基础。[11]二是第三方评价机构具有法定地位。在美国和日本，第三方认证机构需要按照法律规定，接受相应机构的认可，才能开展认证活动。美国的认证机构需要获得高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）或联邦教育部的认可，在日本需要获得文部省的认可。在荷兰，荷兰政府与比利时弗兰德地区联合建立了荷兰与弗兰德认证机构（The Accreditation Organization of the Netherlands and Flanders，NVAO）。2005年，NVAO根据荷兰公法获得了法律地位，其在荷兰和弗兰德地区的任务和程序等也都由法律确定下来。总之，他国的一个普遍经验是，职业教育第三方评价制度是一种法定制度。
2合格的第三方评价机构是第三方评价制度的组织基础
在美国，职业教育第三方评价的主要形式是对职业院校和专业的认证。美国中部州协会（The Middle States Association，MSA）就是其中一个认证机构。MSA是一个非政府、非盈利性的会员制组织。其会员是中部各州获得MSA认证的教育机构。MSA的运营既独立于政府，也独立于其具体的会员机构。MSA下辖初等学校委员会（The Commission on Elementary Schools，MSA-CES）、中等学校委员会（The Commission on Secondary Schools，MSA-CSS）和高等教育委员会（The Commission on Higher Education）。初等学校委员会和中等学校委员会在组织上是两个委员会，但在实际运行中被合并为中小学委员会（The Commissions on Elementary and Secondary Schools， MSA-CESS），并承担职业院校的认证工作。中等学校委员会和初等学校会员会的结构大致相同，都由18名在职的行政、专业和学术教育工作者以及3名公众代表组成，其中至少有两名是职业教育工作者。[12]在日本，技术者教育认证机构（Japan Accreditation Board for Engineering Education，JABEE）是一所可以对高职院校工学领域专业课程进行认证的机构。该机构是由日本工程教育学会、日本建筑学会和相关产业单位联合而形成的非政府的第三方机构。综上所述，拥有资质合格，即独立、专业且成员多样的第三方机构是建立职业教育第三方评价制度的组织基础。
3第三方机构主导评价活动
在第三方评价活动中，从评价对象的选定、评价标准的确定、评价过程的设计和实施、评价结论的形成以及评价对象上诉的处理等各种评价活动通常情况下都是由第三方机构执行，政府部门并不以任何形式参与评价活动。但在一些第三方评价活动中，政府部门也参与其中。如美国宾夕法尼亚州公立高等职业教育的认证和俄罗斯教育机构工作质量的评估都有政府部门的参与。美国宾夕法尼亚州公立高等职业教育的认证事实上由作为政府部门的州教育局和作为第三方机构的州职业教育委员会合作完成。在认证中，虽然认证的具体过程有州教育局负责实施，但是认证活动最核心的两点都控制在作为第三方的州职业教育委员会手中。一是认证标准的审批和决定权由州职业教育委员会和联邦教育部掌握;二是给予高等职业院校或专业何种认证结论的权限归属州职业教育委员会。俄罗斯职业教育机构工作质量的评价由独立且专业的第三方评价机构、社区理事会、地方管理机关和联邦层面中具有教育管理职能的权力执行机关共同完成。但在制度设计中，政府部门对第三方评价活动只有有限介入的权力，他们主要负责的是一些非核心的工作，至于评价的方法、程序、结论的形成和反馈等等关键环节，都由第三方评价机构掌控。[13]总而言之，第三方评价活动可能有政府部门的参与，但评价的主导权始终掌握在第三方机构的手中。
4多元主体的参与
第三方机构在评价活动中处于主导地位，但评价过程和结论体现的是多元主体的共同建构。在评价实施过程中，作为评价对象的职业院校或专业会通过自我评价等方式参与评价，行业协会、企业、其他职业教育机构、来自于政府部门和学术界的专业人员、学生、家长、教职员工和社区代表等要么作为评价机构现场访问小组成员，要么作为现场访问的对象参与评价过程。职业院校自我评价结果和多主体现场考察结果都会成为第三方机构做出最终评价结论的重要基础。从这个角度讲，第三方评价的过程其实是在第三方机构主持之下，多元主体共同参与的过程。
5具有良好的需求环境
国际职业教育第三方评价实践表明，旺盛的需求是职业教育第三方评价制度得以存在并发展的必要条件。日本职业教育第三方评价的需求环境是由法律创造的。正是由于《学校教育法》的强制性规定，职业教育机构才有了参加第三方评价的动力。美国虽然已经将第三方认证评价法制化，但美国职业教育第三方认证制度建立和发展所需要的需求环境不是法律创造的。在美国，获得第三方认证身份对于中等和中等后职业教育机构而言，具有重要价值，比如，学生可以获得联邦的资助，学校会被公众或其他教育机构认为有更高的教育质量等。正因如此，美国的职业教育机构十分愿意参与第三方认证评价。在俄罗斯，职业院校为了在激烈的竞争中生存和发展下去，主动寻求专业的第三方评价机构的支持。[14]总而言之，有了需求，职业教育第三方评价制度才有了生命力。
三、我国的策略
1加快职业教育第三方评价的法制化步伐
从1993年至今，职业教育第三方评价制度建设已经走过了二十余年的历程，但步履维艰。一个重要原因就在于，我国没有给予职业教育第三方评价制度以应有的法律地位。如前所述，二十余年来我国诸多的政府文件都主张建立职业教育第三方评价制度。虽然部分文件可以被认为是我国教育法律体系的重要组成部分，但是这些文件关于第三方评价制度的表述太“软”、太笼统，大多使用“积极支持第三方评价”“鼓励第三方机构实施职业教育评价”这样的表述，既缺乏强制性要求，也没有对第三方评价制度的明晰规定。
借鉴他国经验，结合我国实际情况，我们应加快职业教育第三方评价制度的法制化步伐。具体而言，可以采取如下两种方式：一是由国务院或者教育部出台职业教育第三方评价方面的行政法规或者教育规章，也可以在有关职业教育政策文件中辟出专章，对职业教育第三方评价做出带有强制性且明确细致的规定。二是要求国家职业教育改革试验区以地方性教育法规或教育规章的形式，将职业教育第三方评价制度法制化，待积累一定经验后，在全国推广。
2建立职业教育第三方评价机构的定期认可制度
从国际经验看，第三方评价制度之所以得以确立并正常运行，重要原因在于第三方评价机构定期认可制度的建立。所谓第三方评价机构的定期认可指的是由相关权威部门根据法律规定，依据相关标准，对第三方机构的评价资质进行定期认定。对第三方机构进行认可本质上是对第三方机构实施评价活动的条件以及所开展评价活动的质量进行评价。认可制度的建立无疑有助于保证第三方评价的专业性、科学性和有效性，定期认可则有助于促使第三方评价机构加强自身建设，苦练内功，从整体上维持第三方评价的高质量，从而不断增强第三方评价的权威性与合法性。
从我国实际情况来看，建议国家在相关的教育行政法规或教育规章中对职业教育第三方评价机构的认可机构、认可标准、认可程序、认可周期等内容提出原则性规定，从而将第三方评价机构定期认可制度法制化。在操作层面上，国家可以将中国职业技术教育学会、教育部职业教育中心研究所等权威组织和机构列为职业教育第三方评价机构的认可机构，要求认可机构制定具体认可办法，确定认可程序，研制认可标准，明确认可周期，并据此在全国范围内开展职业教育第三方评价机构的认可工作，推动建立一批第三方评价机构。
3双轮驱动，大力发展职业教育第三方评价机构
改革开放以来，伴随着经济体制的改革和政府职能的转变，我国社会组织数量快速增长。尽管社会组织作为一类组织发展迅速，但在社会组织内部，不同类型、功能的社会组织发展很不均衡。作为一种社会组织，第三方评价机构数量不足仍然是一个不争的现实，严重制约了职业教育第三方评价制度的建设。在这样的情况下，建立数量充足的第三方评价机构就成为当务之急。为此，我们可以采取下述举措。一方面，政府部门可以借鉴经济领域的“孵化器模式”，采取相关扶持政策，将具有一定条件的机构或组织逐步发展为符合相应资质要求的评价机构。另一方面，可以依托现有的职业教育研究机构、专业性学会和行业组织，扩展其职能，建立一批职业教育第三方评价机构。
4建立开放的职业教育第三方评价制度
志愿性是社会组织的基本属性。所谓志愿性一方面是指社会组织的利他精神，另一方面是指社会组织开展活动时大量使用志愿者。[15]如前所述，国外职业教育第三方评价机构在评价活动中，普遍会按照一定条件征集志愿者并对其进行培训，然后将其作为小组成员派驻被评价机构进行实地访问。这也符合我国职业教育第三方评价制度建设的目标要求。因此，在职业教育第三方評价制度建设过程中，我国应明确学生、家长、行业组织、企业代表、其他职业教育机构等各种利益相关群体如何参与第三方评价。
5营造需求环境，促进职业教育第三方评价制度建设
对第三方评价的需求是促进职业教育第三方评价制度发展的根本动力。基于此，我国在职业教育第三方评价制度建设上，迫切需要营造良好的需求环境。具体而言，可以采取下述策略：一是职业教育第三方评价制度的法制化。二是教育行政部门应该切实落实国家相关文件要求，在项目评审、机构评估等活动中，采取委托或招标的方式，将评价交由第三方机构完成。三是扩大第三方评价的影响力。例如，对于通过第三方评价的职业院校，制作相应的证书，并在评价活动告一段落之后公开举行证书颁发仪式，允许通过评价的职业院校在学校醒目位置和宣传手册中公开展示证书。通过这些方式，有助于扩大第三方评价的影响力，促使更多的职业院校主动参与第三方评价。
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[15]康晓光，等.依附式发展的第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2011：11.
【Abstract】From the gap between the current situation and the construction goal of the third-party evaluation system of vocational education in China， the experience of the third-party evaluation system of vocational education in major countries in the world can be attributed to five aspects， for example， the third-party institutions lead the evaluation activities. Based on the current situation， objectives and the experience of other countries， the construction of the third-party evaluation system of vocational education in China should adopt five strategies： accelerating the legalization of the third-party evaluation of vocational education， establishing the regular recognition system of the third-party evaluation institution of vocational education， vigorously developing the third-party evaluation institution of vocational education， establishing the open third-party evaluation system of vocational education， and creating the demand environment.
【Key words】vocational education; education evaluation; third-party evaluation
（編辑/徐?枫）
