高校政府采购绩效管理体系建设研究
陈凤
【摘 要】 随着政府对预算绩效关注度的提高，政府采购绩效評价的重要性逐渐在理论界被提及。高校在政府采购绩效管理体系建设方面尚有诸多需要面对和解决的问题，如绩效管理理论和实践欠缺、监管方向偏差导致绩效评估难实现、绩效评价主体不明确导致绩效评价体系难以建立等。文章建立高校政府采购绩效管理体系指标框架，拓宽政府采购绩效管理体系建设的思路，将绩效评估宏观思想引入高校政府采购绩效体系建设的微观实践，构建多角度绩效评价体系以适用于不同评价主体，并将采购监管要点融入绩效管理体系设计中，尝试对政府采购绩效评价指标做规划设计，进一步对高校政府采购绩效管理体系构建提出建议。
【关键词】 高校; 预算; 政府采购; 绩效管理; 评价体系
一、引言
党的十九大报告提出，深化财税体制改革的核心工作之一是要“健全现代预算制度，全面实施绩效管理”。《预算法》也明确规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。政府采购作为财政预算支出的主要方式，通过系统性指标和科学方法对该项支出进行公正客观的绩效评价，实质上既是规范和完善政府采购工作的需要，也是推动预算绩效管理体系建设的需要。然而，我国政府采购现状是采购规模逐年增长，但政府采购绩效评价体系建设却未能与采购规模相匹配[ 1 ]。高校作为纳入财政部门预算范围的预算单位，也是财政支出预算绩效评价的主体，但高校政府采购绩效管理体系尚不完善。因此，本文从高等院校这一政府采购微观主体的视角，针对高校政府采购的绩效管理体系建设进行探讨，尝试构建高校政府采购绩效管理体系建设的框架思路和评价指标的设计规划，提出高校政府采购绩效管理体系建设方面的相关建议。
二、高校建立政府采购绩效管理体系的重要性
政府采购制度在高校全面推行实施起步较晚，但政府采购规模却增长迅速，2019年高校政府采购预算金额已接近千亿元。高校政府采购预算执行是否合理有效是政府公共事业财政支出是否合理有效的局部反映，也是高校自身办学事业发展是否高效的客观反映，高校采购管理应进一步增强对改革方向的科学性、系统性认识，注重差异化管理和人性化服务[ 2 ]。然而，诸多评价机构对政府采购预算绩效优劣的判断仍停留在采购资金节约率高低的认知水平，以这种认知去评判高校预算绩效将对高校办学和发展产生不利影响。一是简单将绩效理解为经费节约绩效，将与政府采购项目建设的初衷和目标偏离，容易导致“花钱不一定有效”的问题;二是政府采购监管不全面[ 3 ]，将导致政府采购预算编制不规范，可能存在“乱估算”的问题;三是对预算绩效评价理解的偏离不利于建立有效的发展激励机制。事实上，政府采购预算执行是一项系统性工程，科学化的预算管理是保证从源头上杜绝腐败滋生的有效手段[ 4 ]。高校的政府采购项目通常是高校为保障教学和科研实施的项目，绩效评价的一个重要方向应该是其对办学以及社会发展的贡献性[ 5 ]，这些社会效益将有利于激发预算实施主体更好地服务于项目建设。因而，对高校政府采购预算绩效的评价是需要通过建立系统完善的绩效管理体系来加以实施的，建立政府采购绩效管理体系是高校实现预算绩效评价的必要条件和必然要求[ 6 ]。
三、现有高校政府采购绩效管理体系建设的主要问题
（一）高校政府采购绩效管理理论和实践欠缺
西方国家于20世纪90年代开始重点关注政府采购绩效评价，最初的政府采购绩效评价已将经济性、效率性等方面运用于绩效评价实践中，可谓开辟了政府采购绩效评价的先河。此后，还有西方国家提出了绩效评价应该细化到单个政府采购项目中。到了21世纪，西方国家对政府采购绩效评价体系构建进行了更合理的指标体系划分，内容涵盖成本、业绩、内部管理三个方面。
我国学者对政府采购评价体系提出了诸多建设性改进意见。有研究认为我国在政府采购绩效评价时对定性指标、采购预算和社会效益的重视程度不够[ 7 ]，应该加强该方面的认知及制度的建设。针对十九大报告中提出的“全面实施绩效管理”观点，学界对我国现有政府采购绩效评价体系建设提出新的要求，包括对采购人满意度、采购质量和效率的重视等。而高校近几年才开始全面实施政府采购，实践经验不足，相关理论研究多集中在政府采购行为方面[ 8-9 ]。随着政府采购预算问题关注度的提升，少数学者逐渐将视角转向预算绩效，也逐渐关注到高校政府采购绩效评价[ 6，10 ]，并对政府采购绩效评价问题开始了探讨，但探讨的视角和重点主要集中在高校政府采购绩效评价方式方法上，对预算绩效体系建设的研究普遍缺乏。
可以看出，我国学术界和实务界对政府采购绩效管理体系建设的研究处在探索阶段，各地、各行业的政府采购绩效评估侧重点和评估方法不尽相同。高校对自身的预算绩效评估更是处在初步建设阶段，甚至还没纳入管理体系建设范畴。
（二）监管方向偏差导致绩效评估难实现
高校对政府采购工作基本实行了职能分离，大多建立了业务职能部门、采购职能部门、计划财务部门分工的单位内部政府采购机制。其中，业务职能部门主要对所申购项目提供需求指标及后期验收，采购部门负责具体采购程序的履行，计划财务部门则主要负责前期预算、后期支付，在这种三足鼎立的高校政府采购管理模式中，监管的重点往往落在政府采购程序合规性上，也就是放在采购职能部门，而忽视了前期需求立项管理和后续的绩效评价。实际上，随着各地政府采购信息化平台的建立及完善，采购程序是信息化平台可控的环节，如果监管仍然对准老方向，没有跟上信息化步伐，就无法触及政府采购的核心环节。另外，高校在现行各类绩效管理体系建设中，监管色彩浓厚，绩效评价往往沦为行政监管，高校对政府采购活动的监管方向引领了政府采购绩效管理体系建设中绩效评估的方向，而没有从政府采购需求即预算绩效源头开始监管，深层次的绩效评估无法实现。高校对政府采购监管方向的偏差，使政府采购风险加大[ 11 ]，将直接导致高校在政府采购绩效管理体系建设中设置绩效管理体系框架和绩效评价指标时以合规性作为评价标准导向，这无疑会造成整个绩效管理体系不合理，评价结果效益低下。
（三）绩效评价主体不明确，导致绩效评价体系难以建立
高校政府采购项目绩效评价由谁来主导应该根据项目属性来确立。总体而言，以绩效评价的不同层面和不同内容确定不同的参与评价主体是主流。高校的政府采购绩效评价主体同政府采购主体基本一致，也就是高校遵从国家财政支出绩效，它自身通常就是评价主体。如高校内部公共基础设施或公共服务项目，受益主体主要是广大师生，那么项目的绩效评价主体以采购人即学校为主导;部分专项的科研项目，可能是为满足不同层面的需求，那么其评价主体可能是多方甚至第三方。而高校作为评价主体又有自身的特点，因学校内部职能分工交叉或分离，由谁来负责组织实施政府采购绩效评价也存在争议。由于绩效评价主体的不明确，可能导致评价的视角多样化，增加了建立绩效评估体系的难度。也正因如此，高校政府采购虽然已全面推开，但很少有高校对自身政府采购做出全面、系统的绩效评价，已有的政府采购绩效评价也并没有深入到政府采购全流程具体工作中，大多只是停留在表面或者片面的分析。
（四）高校政府采购的复杂性加大了绩效评价难度
高校政府采购受到其运行特点的影响，较为复杂，这也加大了高校对政府采购绩效进行评价的难度。一方面，因高校办学专业涉及领域广，许多教学科研方向的政府采购品目具有种类多、专业性强的特点，科研仪器设备采购有专门的政策支持，自主创新产品采购也有其特殊的政策，还有相当一部分采购具有时效性要求等，诸如此类，高校的政府采购无论规模还是采购标的特点，都极具复杂性。复杂的采购导致其采购前期论证和后期验收等工作难度更大，因而在建立绩效管理体系时，需要有针对性的专项指标或者指向性的政策把握，这无形中增加了绩效评价指标设置的难度[ 10 ]。另一方面，高校政府采购预算编制受高校运行制度的影响较大，通常高校的整体财务计划是在每年年初，采购预算编制随部门预算通常在9月份，预算编制时间和财务计划编制时间不一致，这也容易造成按招生规模和事业计划所确定的政府采购预算与实际需求脱节。此外，政府采购预算关系到绩效评价，应该是一项系统工程的一个重要环节，需要深入调研，但由于部门预算编制给政府采购预算编制的时间很紧，大部分高校还未形成未雨绸缪的项目预算思维，因此往往在政府采购预算编制上仓促了事，这也加大了政府采购预算编制工作的随意性，对绩效评价带来不利影响。
四、高校政府采购绩效管理体系建设的框架思路
（一）将绩效评估宏观思想引入高校政府采购绩效体系建设的微观实践
当前我国对财政支出项目绩效评估尚停留在摸索、尝试和试点阶段，高校政府采购绩效评价体系可以在消化吸收财政支出项目绩效考核指标体系的基础上，建立自身切合实际的评价体系，尝试从建立评价指标体系到完善绩效管理体系实行渐进实践，这一微观实践的操作是可实现的。
高校进行政府采购绩效评价，目的是通过制定的绩效标准来对照拟评价对象，对其绩效记录进行科学比较，以对学校政府采购工作进行测定，并将绩效评价结果反馈给学校管理层和广大师生。因此，高校在进行政府采购绩效管理体系建设时，应该在宏观上融入以下四个要素：
1.保持体系先进
关注政府采购的发展趋势和理论研究成果，树立绩效引导和制衡意识，结合采购监督和监管力度，通过建设合理的绩效评价体系来引领学校政府采购行政性职能转变。
2.保证体系适用
高校政府采购绩效管理体系建设应以多元指标为基础。一方面，要具备发展观。绩效评价既要考虑经济因素，也要注重社会效益，指标既要涵盖财务数据，也不可忽视环境影响力的可持续发展，还要关注教学科研发展动态，考虑办学的可持续发展。另一方面，要对现有的绩效管理理论加以消化吸收。现行的绩效评价方法主要有两种，即“3Es”法[ 12 ]和综合评价法[ 13 ]。“3Es”是指将财政支出绩效评价的考核指标分为Economy（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效益性）三个要素，目前国内有理论认为考核指标应扩充到“4Es”甚至“5Es”。本文认为，增加的公平性要素在现有政府采购制度关于多样化采购方式的描述中容易产生误解，因此倾向于原有的“3Es”法，而所谓的综合评价法即类似于政府采购评审办法中的综合评价法。到底哪种方法更适用于高校政府采购绩效管理体系建设，还需根据学校具体的机制以及项目的不同类别来加以应用。
3.兼顧科学包容性
坚持评价指标体系的科学和全面。高校政府采购范围广，影响面大，在设计绩效评价指标体系时，要全面审视采购制度对高校内部采购单位的影响和对社会外部的影响，可以广泛借鉴其他行业的经验，通过开展评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，实现多视角，避免片面性。
4.确保统一和谐
高校在建立政府采购绩效管理体系时应该注意客观性指标和主观性指标兼具。政府采购的成效除了学校自身评判，还要依靠外部社会评价来判定，具体服务对象和社会的判定甚至更加能够反映采购绩效。因此高校在设计采购绩效评价指标体系时，不仅需要考虑设定客观、量化的评价指标，还要兼顾设定部分主观、定性的指标，根据高校自身特点加入个性化指标[ 14 ]，最大程度上实现政府采购绩效评价指标体系的客观公正与合理性，从而实现绩效评价的初衷和目的。
（二）构建多角度绩效评价体系以适用于不同评价主体
高校对政府采购绩效的评估首先应就可能的评估主体做出分类，根据绩效评价的不同层面和不同内容确定可能存在的不同评价主体，确立合适的评价指标，构建适用的多层次绩效管理体系。高校绩效评估主体主要含两种：采购人（即高校自身）主导（图1）和第三方主导（图2）。
以采购人主导的绩效管理体系构建，鉴于高校政府采购绩效评价基本遵从政府公共财政支出绩效评价，因此其绩效评估体系构建在实际执行中可能存在内部组织实施和外部组织实施。内部组织实施由校方组织，外部组织实施通常可能是专业机构、师生或评审专家等。通常情况下，对于重大或高难度支付采购项目，以委托专业机构或专家评审为妥，有利于提出改进建议。总体而言，不管由谁组织实施，采购人主导的绩效管理体系在评价指标设计上都可按评估目标实施阶段划分为前期绩效、过程绩效、后期绩效。前期绩效主要关注采购前期立项机制的完备性和预期效果的可实现性;过程绩效主要关注采购流程的执行度与采购行为的直接绩效和间接影响;后期绩效主要关注绩效目标的实现程度。不管前期绩效、过程绩效还是后期绩效，对其进行评估都可以从经济性、效率性及效益性角度入手。当然，高校都有各自独特的校情，采购项目可能有各自的特殊性，对政府采购项目进行绩效评价涉及的内容和侧重点可能也会不同，但对各阶段绩效的衡量仍需在经济性、效率性、效益性三方面着手。
高校以第三方主导的政府采购绩效评价项目主要产生于非自筹资金项目。可以认为，如果由高校自身对此类项目进行绩效考评则多会以效益性为重。当然，尽管此类项目无需高校对其进行独立评价，但从加强管理的角度出发，仍有必要建立通用的绩效管理体系，这类管理体系可将第三方绩效评估结果纳入其绩效管理大框架内转化为项目的管理绩效要素，另外还可从项目资金到位率和节约率、采购过程规范性、产生的效益等角度设立相应指标。
（三）将采购监管要点融入绩效管理体系设计
当前，大部分高校按照“管采分离”原则利用业务、岗位分工来实现监督和制约，形成了财务、采购、需求三方协同制约并存的采购业务内控机理。总体上，财务部门负责预算、支付，采购部门负责采购流程，需求部门负责需求参数和验收，这种“管采分离”一定程度上规范了采购行为。但多头管理容易造成“责、权、利”失衡，体现为监督重点往往放在采购程序的合规性上，忽视了这种模式带来的管理成本加大、办事效率低下问题，也忽略了对采购项目预算的管理和绩效考核问题。因此，绩效评价有效要从实现全过程有效监管开始，核心是在可控的前提下构建具有高度先进性、适用性、兼容性的绩效管理体系。要真正实现“预算和绩效管理一体化”，高校在设置政府采购绩效评价指标时，建立行之有效的预算管理办法，需要从政府采购预算编制开始，并将监管工作渗透其中，将采购监管融入绩效评价全过程，在执行预算绩效评价时，引入监管机构参与。
五、高校政府采购绩效评价指标的设计规划
高校政府采购绩效管理体系建立的核心要素是构建一套行之有效的绩效评价指标体系。通过前文分析，研究认为：高校在设计政府采购绩效评价指标时，可以参照“3Es”原则，根据不同评价主体、不同实施阶段，结合本校实际情况，通过一系列基础性工作，包括对相关人员的问询、文献查阅、对评价要素的论证筛选，以此确定框架指标。后文重点解析高校在政府采购项目实施绩效评价中的作为。
（一）把握政府采购绩效评价指标的方向
管理学家彼得·德鲁克曾经说过，如果不能评价，就无法管理[ 15 ]。合理的评价指标选择是绩效评价体系确立的关键。对各高校而言，虽然采购绩效评价的内容不同，但指标确定步骤总体上大同小异。通常应把握以下四个方面：一是在选取指标时，要结合考核目标以及被考核对象的工作岗位和性质来描述评价要素，避免追求面面俱到，而应重点考虑关键要素，以做到主次分明;二是应梳理分析采购相关工作流程，只有在具体工作流程中留意考核对象的职责及其所处的层级关系，才能更好地把握绩效评价指标;三是要借助分析要素的绩效特征，判定是否定性或定量可衡量以及可操作程度，以便后续进行权重分配;四是要借助绩效评价相关理论对照参考，进行检验分析，以此确保选取的指标更科学合理。
（二）设计优化政府采购绩效指标体系
高校政府采购绩效评价是一个多层次多目标的综合评价体系，涉及许多综合因素，借助统计学工具对采购项目绩效优劣进行评价具有较强的可操作性和科学性。目前，理论和实务中对采购绩效评价所采用的方法，大都以平衡计分卡为理论基础[ 16 ]，结合主成分分析法和层次分析法[ 10 ]，这也形成了高校政府采购绩效综合评价指标体系的基本模式。本文对高校政府采购绩效评价指标的设计总体也是基于上述理论方法的启发，并结合大部分高校采购绩效评价者实际操作层面的技能水平做出合理中肯的选择。
1.确定绩效评价指标
高校产出的内容决定了高校预算绩效管理的基本框架[ 17 ]。高校在具体设计评价指标时，需要对前期绩效、过程绩效、后期绩效的评估进行分阶段实施，对应区分为投入指标、过程指标、产出指标三大一级指标。
投入指标主要是对政府采购活动立项和资金落实角度进行评价，具体可以从立项规范性、目标合理性、指标明确性以及资金到位率等角度细化。这类指标主要反映的内容包括：项目的申请、设立过程是否符合相关要求;所設定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际;依据绩效目标设定的绩效指标是否明确细化并且可衡量;实际到位资金与计划投入资金的比率等。
过程指标主要是对采购业务执行过程、财务管理过程进行评价，具体涉及采购流程规范实施、项目建设过程监理及财务开支过程，其中采购流程在政府采购信息化下已经不难实现，项目建设过程监理则是该阶段指标设置以及监管的一个重点。这类指标主要反映的内容包括：管理制度是否健全、制度执行是否有效、资金使用是否合规、财务监控是否有效。
产出指标主要是对项目产出和项目效益的评价指标，通过一系列对采购结果定量指标和定性要素评定来实现。定量指标主要体现产出绩效，通常包括：（1）项目的完成率，主要反映项目产出数量目标的实现程度，通常等于实际产出数/计划产出数;（2）质量达标率，主要反映项目产出质量目标的实现程度，通常是项目完成的质量达标产出数与实际产出数的比率;（3）成本节约率，反映和考核项目的成本节约程度，通常为实际节约成本与计划成本的比率。定性指标主要集中在项目效益方面，包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响及社会公众或服务对象满意度等。这些要素侧重于反馈项目实施对高校教学或科研活动、社会发展等直接或间接相关要素带来的影响，广大师生或社会服务对象对项目实施效果的满意度，对学校后续办学运行以及成效发挥的可持续影响程度。
高校政府采购项目绩效评价指标体系见表1。
以上是本文基于理论探讨并结合实践工作经验所筛选的评价要素，高校可根据自身情况明确各自绩效评价的实际需要，参考或选用这些指标，当然也可根据实际需求进行增删。通常情况下，绩效评价指标体系构建后，需要对其进行合理性咨询。建议合理性咨询工作可以借助专家评议，通过问卷调查或现场评审方式。高校可以在确立所有明细指标后进行专家评议，也可以在一二级指标确立后，三级细化指标借助专家建议来敲定。所有的指标体系确定后，专家咨询和问卷调查方式的审定环节不可忽视。此外，具体绩效评价体系拟实施于各个采购项目，还应加强对需要的各项指标数据进行有效采集。
2.绩效评价指标权重
在指标设计框架内，指标权重赋值和指标评价方式是关键因素，在对绩效评价指标进行运用时，其最终绩效得分将会与指标的权重直接相关。实践中，高校往往存在将不同领域评价体系互相参照渗透、指标设置和指标权重赋值随意的现象，这严重影响指标体系的科学性。
本文认为，政府采购项目应根据不同项目特点分类设置指标权重，并需要根据投入、过程、产出不同阶段做详尽调研，在此前提下，再根据自身的机构设置和管理特点做进一步赋值设计。通常情况下，在确定了绩效评价指标的赋值后，还应对赋值合理性进行咨询或征求意见，这一环节操作可参照上文的指标确认环节。这一过程需要注意提高调查问卷和指标赋值的关联度，也可以通过对问卷答案选项赋分值，利用调查问卷汇总的分值作为指标赋值依据。当然，高校本身就是一个拥有专业化人才的地方，无论指标设计还是指标赋值的评审工作，通过学校本身相关专业的师生来实现也是可行的，并且值得推广。
3.绩效评价体系应用
以上分析表明，高校的政府采购绩效评价实际上就是实现其对自身政府采购实施过程以及实施效果的综合评判，当然，这一评判是借助一套合理的指标体系和评价标准实现的。高校在绩效评价指标体系建立后，通过对不同的数据采集与整理、分类与分析，还可以选择合适的技术方法或建立合理规范的模型体系进行科学测算，使绩效评价体系得到有效应用。实践当中，可以通过综合评分法，也可以借助数学建模实现。无论绩效评价体系在实践中如何操作，一套具有实际可操作性的、客观合理、兼顾定性和定量指标的评价方法都是必要的。作为绩效管理体系建设的核心，采购绩效评价是高校发挥政府采购内在作用、提升采购效率的有效方式，同时也可以促进高校内部各部门加强沟通。通过采购绩效评价，政府采购各环节的职能单位以及相关岗位人员可以发现现有工作中的长处和不足，扬长避短;学校职能机构可以更加清晰地掌握学校政府采购工作的现状，有利于加强管理，同时还可以实现有效的监督和监管。
六、对高校政府采购绩效管理体系构建的进一步建议
以上通过对高校政府采购绩效管理体系整体构建的指导思想、评价主体、设计要点等思路梳理，进行了采购绩效评价体系设计，旨在实现科学高效的绩效管理，早日实现预算和绩效管理一体化。良好的绩效评价指标体系以及科学合理的评价技术是高校形成政府采购绩效管理体系的前提，而绩效管理体系是否完善有效，高校还需强化其运行机制建设。
（一）坚持公开、公平、公正原则
在实施政府采购绩效评价过程中，高校无论从管理的角度还是监督的角度，都需要坚持公开、公平、公正的原则，对绩效评价体系做到公开透明，对评价过程保持公正客观，对评价结果予以公正对待。在采购绩效评价过程中，还要对发现的问题追本溯源，以问题为导向，解决相应环节的难点或矛盾点，疏导相应环节的不良因素，同时要及时反馈问题，要意识到绩效评价本身不是目的，最终目的是解决问题，优化管理，进而实现良好的财政资金投入功能价值，推动整个管理链条机制良性运行。
（二）以绩效目标思维为导向
发挥政府采购绩效管理的导向作用，高校在执行政府采购绩效评价过程中应遵循“实质重于形式”“因项目制宜”的原则，把握好合规性和合理性两大方向。高校在绩效评价过程中应以绩效目标思维为导向，以绩效目标的实现程度为侧重点。当前政府采购的相关法律法规相对完善，各高校基本也在各级政府采购法律法规的基础上制定了其相应的政府采购管理规定，可以认为，高校在建立其政府采购绩效管理体系过程中，合规性指标并不缺乏，而合理性指标的应用程度则有待提升。因此，高校应充分考量合理性评判指标，关注采购各流程主观能动性发挥程度，对自由裁量空间大的流程，应加大绩效考评力度。例如立项绩效考评是从项目立项的合规性和合理性角度进行评判，合规性角度评判主要考量立项流程是否合规，是否符合相关规章制度的规定;从合理性角度评判相对复杂，立项的合理性实质上是需求的合理性，需要关联采购行为和部门职能配置的匹配度，另外还要关注立项资料的可靠度，这就相当于从源头开始抓效率，对提高整个政府采购项目效益性起决定性的作用。毫无疑问，此类绩效考核就应充分提高其合理性指标。
（三）加强绩效评价结果应用
高校加强采购绩效管理机制建设，可以通过设立专门评价组织，促进评价结果落到实处。高校将政府采购绩效评价信息通过现行的政府采购信息化手段进行披露是可实现的，应借机建立完善的政府采购绩效评估信息交流和沟通机制，让广大师生甚至社会公众广泛了解其整体采购活动，这样能更有效地促进其提升政府采购工作绩效。此外，高校还应加强绩效评价结果的应用，将绩效评价结果推广应用于项目建设，建立奖惩机制，形成激励机制。
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