2017年美国国家安全战略报告评析
【摘要】特朗普政府首份美国国家安全战略报告的指导思想主要体现在两大方面：其一，奉行“美国第一”的思想，质疑自二战结束以来指导美国对外大战略思想的自由国际主义；其二，以现实主义的国际政治观认识大国关系。受这种思想的影响，该战略报告从安全、繁荣、实力与影响力等四大方面重新界定了美国国家利益。基于“美国第一”的现实主义思维，该战略报告更多地从竞争的角度认识中美关系，这必将从经贸关系与地缘政治两方面对中美关系产生一定的消极影响。该战略报告的出台意味着未来美国民主、共和两党长期奉行的自由国际主义对外大战略将发生某种程度的变化。
【关键词】特朗普政府 国家安全战略 国家利益 中美关系
【中图分类号】 D83 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.009
2017年12月18日，特朗普政府公布了其任内首份美国国家安全战略报告。这份烙有鲜明特朗普主义印迹的战略报告因特朗普政府在内政外交方面的反建制派举措，以及美国在世界举足轻重的影响力，从而引发世人广泛的关注。本文在全面解读这份战略报告的基础上，着重分析该报告所体现的美国国家安全战略指导思想的转变、美国国家利益的四大内涵以及该报告对中美关系可能產生的消极影响。特朗普政府国家安全战略的指导思想
自2016年特朗普被提名为美国共和党总统候选人以来，特朗普就打着“美国第一”的口号，提出要让美国再次伟大，其竞选口号及其言行体现出鲜明的反建制派特色。特朗普总统执政以来的举措不断验证着这种反传统特点，这种反传统的思想在特朗普政府公布的首份美国国家安全战略报告中得到充分体现。透过这份战略报告，我们可以发现特朗普政府国家安全战略指导思想的两大突出特点：
其一，奉行“美国第一”的思想，质疑自二战结束以来指导美国对外大战略思想的自由国际主义。20世纪初，威尔逊主义开始挑战自19世纪以来美国外交中以孤立主义为特色的现实主义。威尔逊主义强调以美国式自由民主的政治与经济理念改造世界，其外交思想具有鲜明的自由国际主义特色。二战后美国历届政府大致沿着威尔逊式自由国际主义的思路，认为美国的国家利益与一个政治自由、经济开放的外部世界息息相关。冷战结束后，克林顿、小布什与奥巴马政府继续奉行威尔逊式自由国际主义的对外大战略，向全世界推广美国式自由国际秩序。但是，2017年初上台的特朗普政府在“美国第一”的口号下并不认为一个自由民主与经济开放的世界事关美国国家利益，因为特朗普所强调的安全、繁荣、民主都是美国自身的，而不是世界的。所以，特朗普政府在事实上质疑美国对外奉行达70年之久的自由国际主义。故此，美国政治精英中的建制派才会担忧美国主导达70年之久的战后自由国际秩序的发展方向问题。[1]该战略报告开篇就强调，认识一切问题的出发点应该从美国人民出发，而非世界人民出发。美国人民的利益是认识问题的出发点，是美国政府思考问题的真正“指路明灯”（North Star）。“美国第一”战略就是美国人民、美国人的生活方式、美国利益第一位。报告认为“美国第一”是本届政府的职责，是美国领导世界的基石。“美国第一”的国家安全战略是基于美国的原则，对美国利益的敏锐洞察，以及对美国面临挑战的应对决心。[2]特朗普在该战略报告发布当日发表的演讲中指出，之前美国处处为别人着想，但现在美国要为自己而活。特朗普“美国第一”的思想秉承其竞选期间的一贯立场。2016年7月22日，特朗普在美国共和党总统提名大会上的讲话中提到“美国第一”口号时就指出：“美国主义，而并非全球主义，将是我们的信条（Americanism， not globalism， will be our credo）。”[3]从政治正确性角度讲，任何美国国家安全战略报告都声称代表着美国人民的利益，但特朗普政府的这份战略报告刻意强调其代表着美国人民却有着特殊的用意。因为在特朗普政府看来，此前的历届华盛顿政府都没有能够真正代表美国人民，只有本届政府才是美国人民的代表。但是，从特朗普竞选期间的民意基础来看，特朗普主要代表着美国南部与内陆地区广大中产阶级与蓝领白人的利益。这类力量代表着当今西方世界中的反全球化与民族主义政治势力。按照美国学者米德（Mead）的解释，特朗普政府的执政理念体现了一种美国外交传统中的杰克逊主义回归。[4]米德认为，特朗普浪潮的出现标志着二战后美国社会中传统的自由一致的崩塌以及安德鲁·杰克逊精神以咆哮般声势进入美国政治的辩论舞台。[5]美国学者雅各布·海尔布伦（Jacob Heilbrunn）也认为特朗普对外政策意味着其回归到美国历史上独特的外交传统，即杰克逊大众民族主义的世界观。[6]美国康奈尔大学教授卡赞斯坦（Katzenstein）认为，在特朗普的政策背后，隐约可见的是保守主义和民族国家主义的传统。前者可以追溯到上世纪三十年代对于大萧条的反应，而后者更是自杰克逊时代就已经存在。[7]故此，特朗普政府国家安全战略的指导思想是美国国家利益至上，反对自二战结束以来在美国对外大战略中居于主导地位的自由国际主义。
其二，以现实主义的国际政治观认识大国关系。特朗普在为该战略报告发布而发表的演讲中强调，美国正进入一个新的竞争时代。[8]该战略报告明确指出，这是一份结果导向，而并非意识形态导向，原则性强的现实主义战略报告。该战略报告坦承权力在国际政治中起着核心作用。[9]报告认为，国际政治的竞争要求美国重新思考过去20多年所奉行的政策，即这种政策主张让对手参与并融入到国际制度中，在全球商业中将对手改造成一个友好的行为体与值得依赖的合作伙伴。报告认为，“在许多情况下，这种假设前提是错误的”。[10]报告尽管也承认竞争并不总是意味着敌意，并非必然会导致冲突，但又坚持认为国际政治中的竞争不可能是短暂的，将会是一种长期的趋势，要求美国持续性地关注。[11]该战略报告强调以竞争而非合作，零和而非双赢的逻辑认识大国关系。沿着这种思路，美国将中国、俄罗斯定性为战略竞争对手。报告认为中国与俄罗斯挑战着美国的实力、影响力与利益，试图侵蚀美国的国家安全与经济繁荣。[12]从国际政治理论角度上讲，现实主义从权力角度认识国际政治，认为在一个无政府的国际社会中国家对权力的追求是永恒的。同时，现实主义强调从地缘政治的角度认识权力，认为大国之间的竞争是永恒的时代主题，军事作为对外政策的优先选择永远不会过时。现实主义也注重外交，但更强调实力，尤其是将军事实力作为外交的基础。现实主义认为国家最大的道德义务是关注国内问题，国际社会中的道德问题并非优先关注对象。现实主义对过度的战略扩张持谨慎的态度。特朗普政府的国家安全战略报告与这种现实主义的国际政治逻辑高度契合。哈佛大学政治学教授斯蒂芬·沃特（Stephen Walt）认为，特朗普代表着一种准现实主义的世界观，将现实国际政治视作“霍布斯式”的世界。[13]关于特朗普政府的现实主义外交思想，美国战略学家布兰兹（Brands）与费韦尔（Feaver）在文章中也有深入论述。布兰兹与费韦尔认为，特朗普式现实主义的对外政策有三大支柱：第一，特朗普政府将国际政治视作零和博弈的舞台；第二，特朗普政府将所有国家视作美国的竞争对手；第三，特朗普政府信奉超越道德，反对在国际社会倡导人权与促进民主。[14]如果将特朗普政府的这份战略报告与冷战结束以来从克林顿到奥巴马政府的国家安全战略报告做对比，我们不难发现，特朗普政府的国家安全战略报告少了些雄心勃勃和理想主义。该战略报告并没有提到自克林顿政府以来美国历届政府在国家安全战略报告中所特意强调的价值观是美国政府追求的国家利益，甚至明确提出，美国政府认识到美国人民的生活方式不能强加于他国，人类发展的终点并非必然一致。[15]这就在事实上表明，美国政府反对输出民主。有学者将特朗普政府与奥巴马政府的国家安全战略报告比较后发现：奥巴马2015年的国家安全战略报告在外围加入了建构主义的理想主义希望清单，而特朗普的国家安全战略报告体现出易怒且用现实主义伪装的自我中心主义（petulance and solipsism masquerading as realism）。[16]事实上，奥巴马政府出台的两份国家安全战略报告兼具理想主义与实用主义。尽管奥巴马政府的国家安全战略强调价值观与国际秩序的重要性，但奥巴马政府在许多问题上却采取实用主义的策略，虽然价值观问题被高调提出，但在外交实践中很少运用。[17]
特朗普政府国家安全战略中的国家利益观
自1987年里根政府出台美国历史上首份国家安全战略报告以来，美国历届政府公布的国家安全战略报告都重点阐述其在现阶段面临的安全威胁、国家战略目标、国家利益的内涵以及可能实施的战略手段。这当中尤其以美国政府对国家利益内涵的认知最为重要。就特朗普政府的国家安全战略报告而言，在“美国第一”以及现实主义思想指导下，该战略报告从安全、繁荣、实力以及影响力等四大方面着重阐述了现阶段的美国国家利益内涵。
第一，安全方面。尽管美国历届政府都将安全界定为最为重要的国家利益，但对安全的内涵每届政府的理解并非能够完全一致。在特朗普政府看来，美国安全的内涵仅局限于美国人民、美国本土、美国人的生活方式，不包括美国的盟友与战略伙伴，反对给美国盟国、伙伴国提供安全保护。就对安全的理解而言，由于特朗普政府反对为国际社会提供安全保护，导致其安全观迥异于美国历届政府。在奥巴马政府时期，美国国家安全战略报告强调要强化美国与盟国的同盟关系，认为美国对国际安全负有独特的责任。奥巴马政府的安全观强调美国本身的安全、公民的安全、盟国及其伙伴国的安全。[18]小布什政府时期的国家安全战略报告认为，美国国家安全战略基于独特的能够体现美国价值观与国家利益的美国国际主义。美国的战略目标是促使世界不仅公正、安全而且更加美好。[19]1994年7月，克林顿政府出台首份《参与和扩展的国家安全战略》。在这份战略报告中，克林顿政府提出美国国家安全战略的核心目标是：用军事力量捍卫美国可靠而持续的安全环境；支撑美国经济复苏；促进海外民主。[20]克林顿政府所强调的安全是全球安全，而不仅仅局限于美国本土安全。在“美国第一”安全观指导下，特朗普政府认为对美国本土构成威胁的主要因素有核武器，化学性、放射性、生物性物质的攻击，有组织的恐怖活动，毒品与人口非法交易，以及各种自然灾害。为此，美国政府应该采取的主要措施有：强化美国边界控制与移民政策，防范大规范杀伤性武器扩散，寻找恐怖威胁之源，拆除跨国犯罪组织，保持网络时代的美国安全，促进建立一个具有恢复力的美国社会。
第二，经济繁荣方面。经济繁荣是特朗普政府国家安全战略所强调的国家利益之核心。特朗普政府认为强大的经济才是美国安全的基石，美国力量之源，增长与革新的美国经济才能促使美国维持世界上最强大的军事实力，保护美国本土安全。特朗普政府认为近些年美国经济实力在全球经济体发展中相对下降，所以，美国必须重振经济实力。重振美国经济首先要恢复民众对经济发展模式的信心。在特朗普政府看来，全球化时代以来，美国工厂、公司与就业岗位大量转移国外。2008年金融危机之后，民众对美国经济发展模式的质疑日益增加。在对外贸易方面，不公正的贸易协定是导致美国贸易赤字日益增加的主要因素之一。报告认为振兴美国国内经济的主要措施有：复苏国内制造业，为中产阶级创造更多就业岗位，鼓励革新，保持科技优势，保护国内环境，实现能源优势，建立一个公平互惠的国际经济贸易体系，使其更多地让美国受益。在阐述经济繁荣方面，该战略报告就美国主导达70年之久的战后经济秩序进行了一番反思，认为美国将一个自由经济的贸易体系向那些没有分享美国价值观的国家扩展，希望这些国家建立一个自由的经济与政治环境，并相应地使美国也受益。但实践表明这些国家只是口头上赞同自由贸易，并没有进行相应的经济与政治改革，相反还扭曲并破坏着这些经济制度的关键内容，并从中受益。报告认为，美国再也不能漠视这種不合理现状的存在。美国将联合那些与美国有着共同志趣的盟国、伙伴国以确保这些经贸原则得以贯彻。[21]
第三，以实力促进和平。相对于安全与经济繁荣这些美国国家利益的“常态化”议题，该战略报告将“以实力促进和平”作为美国国家利益，确属特朗普政府的首创。该战略报告秉承现实主义的视角，认为权力竞争始终处于历史的核心并具有连续性。美国面临的现实挑战主要来自三大方面，即中国与俄罗斯这样的“修正主义国家”；伊朗与北朝鲜这样的“流氓国家”；跨国威胁性的国际组织，尤其是伊斯兰圣战者恐怖主义组织。报告强调当今存在着赞成集权性政体与主张自由社会两者之间的基本性政治竞争。中国与俄罗斯试图构建一个与美国价值观和利益相对立的世界。中国正在寻求一个能够替代美国在印太地区影响力的战略，正以扩展国有经济影响力的模式，用自己的价值取向重新整合东亚地区。俄罗斯试图重塑其强国地位，在边界地区外围建立其影响力辐射的区域。[22]所以，美国必须保持其军事实力的绝对优势，美国与其盟国以及其他权力部门之间的关系要充分整合。[23]报告指出，自1990年代以来，美国表现出极大的战略自满。美国自认为其军事优势足以高枕无忧，民主和平不可避免，自由民主的扩展会从根本上改变国际关系的特点，国家之间的竞争让位于和平与合作。与建立强大的军事实力相反，当美国国家安全的威胁日益增加时，美国却大规模减少其军事投入乃至达到1940年以来的最低水平。报告对美国近年日益减少的军事投入表现出极大的不满，认为外部的安全威胁日益增加，而美国的军事优势却日益遭受侵蚀。当美国不断削减军费投入之际，大国竞争却正在回归。中俄不断在国际舞台展示其军事实力从而显示其具有在危机时刻与和平年代抵制美国军事介入的能力。中俄正在与美国具有地缘优势的地区展开竞争，试图按照自己的偏好改变国际秩序。在竞争对手强化军事投入之际，报告强调美国应该重视军事威慑的现实意义，强化美国在陆地、天空、海洋、外层空间、网络空间方面的威慑能力，以应对可能的战略威胁。[24]第四，提升美国的影响力。将“提升美国的影响力”作为国家利益是特朗普政府国家安全战略报告的又一创举。报告认为美国的影响力对于世界的和平与繁荣具有积极的作用，美国的民主与经济繁荣具有世界示范性与影响力。美国应该与伙伴国分享其对自由民主与经济繁荣的渴望。这样，美国对这些国家就具有典范性的影响力。报告借用汉密尔顿当年的言论指出，世人的眼睛关注着美国，美国为自由而奋斗的事业引发了人类思想观念的革命，美国典范的影响力已经穿透了被黑夜笼罩的独裁专制地区。[25]报告认为提升美国影响力的方法就是美国要与其盟国、伙伴国建立紧密的价值观认同联盟，利用外交手段加强对美国价值观有认同度国家之间的政治关系。另外，美国要帮助那些对美国有认同感而相对脆弱的发展中国家，将这类国家纳入西方阵营，为美国商业创造有利可图的市场。最后，美国应该向发展中国家投资，积极参与多边论坛，增强竞争力，提升美国在这些论坛中的影响力。强化美国的影响力，其潜在用意应该在于与中俄等国家争夺全球影响力。因为美国认识到中国与俄罗斯在不断扩大其在发展中国家的影响力，赢得了相对于美国的竞争优势。美国应该取代中俄等国家控制下的企业在发展中国家的影响力，扩大在这些国家的经济、政治与安全利益。
报告对中美关系的消极影响
特朗普政府国家安全战略报告基于“美国第一”的现实主义思维，更多地从竞争的角度认识大国之间的关系，这种零和式的思维逻辑在美国的对华战略中得到充分体现。该战略报告将中国定义为竞争性大国（rival power），认为中国与俄罗斯这样的“修正主义国家”是美国面临的首要挑战，中国挑战着美国的实力、影响力与国家利益，中国试图侵蚀美国的安全与繁荣。[26]报告认为美国通过20年之久的接触，让中国这样的竞争者融入国际社会的假设前提是错误的。与美国的期望相反，中国试图构建同美国价值观与利益相对立的世界，寻求替代美国在印太地区的角色，扩张国有经济模式的影响范围，重塑有利于中国的地区秩序。[27]该报告在阐述美国在印太地区面临的地缘竞争与挑战时指出，尽管美国寻求继续与中国的合作，但中国正在利用经济诱惑、惩罚、有影响的操作、含蓄性的军事威胁说服其他国家接受中国的政治与安全议程。中国在基础设施方面的投资以及贸易战略强化了中国的地缘政治意向。中国在南海建立的军事前哨威胁到该地区的自由贸易流通，威胁到其他国家的主权，破坏了地区稳定。中国日益发展的军事现代化意图在于限制美国进入该地区，为中国在该地区提供自主权。中国展示一种要国家间彼此受益的雄心，但中国在该地区的优势地位削弱了其他国家在印太地区的主权。该地区国家正在呼吁维持美国在该地区的领导能力，坚持该地区秩序要尊重国家主权与独立。[28]
纵览整个报告，“中国”一词可能在报告中出现的频率最多。但大多数情况下，美国对中国更多地使用“竞争者（competitor）”“挑战者（challenger）”“竞争对手（rival power）”或“修正主义国家（revisionist power）”这样一些具有消极含义的定位。不难看出，特朗普政府的国家安全战略报告更多以竞争而并非合作、双赢的眼光认识中美关系，在许多战略性议题上处处将中国作为潜在或现实的竞争对手，例如，安全、繁荣、实力与影响力四大主题。报告每强调一大主题重要性的同时，就会本能地认为中国威胁到美国在这些方面的利益。就新世纪以来美国历届政府出台的国家安全战略报告而言，特朗普政府的这份战略报告对华战略定位最为消极与负面。尽管小布什政府在执政初期曾将中国定位为战略竞争对手，但其在2002年出台的首份国家安全战略报告中对中国的定位又相对正面。报告强调美国欢迎一个强大、和平与繁荣中国的出现，美国寻求与中国建立一种建设性的关系。[29]在2006年出台的第二份国家安全战略报告中小布什政府大致沿袭了这种思路。奥巴马政府于2010年出台的首份国家安全战略报告对中国的评价也相对积极，报告强调美国将继续寻求与中国建立一种积极、建设性与广泛的双边关系。[30]正是带着这种竞争性思维认识中美关系，特朗普政府的这份战略报告不可能正面呼应中国政府所提出的建立新型中美关系的设想。
冷战结束以来，美国历届政府出台的国家安全战略报告中，涉及中国的内容大致奉行自由国际主义的战略思维。这种战略思维认为，美国应该用制度构建将“体制外国家”纳入美国主导的自由国际秩序中。克林顿政府出台的“参与和扩展战略”就是这种战略思维的集中体现。具体到美国的对华战略，美国奉行接触加遏制的战略：通过接触，试图对中国这样的“体制外国家”进行“改造”；通过遏制，防范中国这样的潜在大国对美国构成威胁。但是，进入新世纪以来，中国的日益强大及其大国自信不断动摇着美国对华战略中“改造论”的思想根基，2015年美国战略界出现的“十字路口论”就是这种对华战略争议的集中体现。在这场辩论中，一类观点就认为美国应该以现实主义而非自由主义的政治逻辑认识中美关系，强调对华政策中地缘政治竞争的重要性。特朗普政府公布的这份国家安全战略报告大致就顺应了这种思想。尽管我们清楚战略报告所宣扬的战略思想与具体的政策执行之间有一定的差异，但该报告较之历届美国政府而言体现出对华更具竞争性的现实主义战略思维，这必然会使未来的中美关系蒙上一层厚厚的阴影。可以肯定，未来的中美关系在这样一些议题方面会受到消极影响：其一，经贸关系。特朗普政府的“美国第一”思想会更多地体现在经济层面，要求中国做出有利于美国的让步，否则双边关系中的经贸摩擦会进一步加剧。其二，地缘政治方面。特朗普政府提出的加大对印太地区的全方位关注，其防范中国的战略意图非常明显，在其强调以军事实力促和平的思想指导下，朝鲜半岛冲突与对抗乃至战争爆发的可能性进一步加剧，这对中国在东北亚地区的地缘安全会产生负面影响。此外，特朗普政府加大军事预算投入的举措必然会体现为美国对印太地区军备投入的增加，这必然会强化对中国的安全威胁，加剧中美两国的大国地缘政治博弈。结束语
二战结束以来，美国民主、共和两党在对外大战略方面都秉承自由国际主义的政治逻辑，强调用威尔逊式自由国际秩序领导世界。冷战结束后，从克林顿政府、小布什政府到奥巴马政府，美国历届政府继续秉承自由国际主义对外大战略，强调美国要持续推动升级版的威尔逊主义国际秩序全球化，奥巴马政府甚至在其出台的两份国家安全战略报告中强调国际秩序是美国四大国家利益之一。但是，特朗普政府出台的国家安全战略报告的指导思想却背离了这一两党一致并奉行达70年之久的自由国际主义政治逻辑，用“美国第一”主义取代自由国际主义。应该看到，特朗普政府看似背离美国两党一致对外大战略传统的举措其实有其存在的必然性。早在2016年美国总统大选之际，共和党总统候选人克鲁兹（Cruz）与特朗普都反对美国奉行价值观外交，主张美国不能再做世界警察，再也不能在海外搞民主化的国家建构，应该将更多的精力放到国内。只不过特朗普的观点情绪化、极端化，而克鲁兹的观点更具有思想性、细致性。为此，媒体称之为特朗普—克鲁兹对外政策。[31]前美国驻北约大使，现芝加哥全球事务委员会主席伊沃·达尔德（Ivo Daalder）曾撰文指出，2016年美国大选期间，民主黨总统候选人桑德斯（Sanders）与共和党总统候选人特朗普都一致质疑美国在战后长达70年之久的国际领导地位。许多美国民众也质疑美国在全球的领导地位。[32]美国学者阿纳托尔·利芬（Anatol Lieven）也认为，尽管桑德斯与特朗普就社会与经济正义、国家的作用、种族、包容性与文化多元性等议题有重大分歧，但他们就经济民族主义、赞同美国减少对海外的承诺与介入等议题的立场几乎完全一致。[33]所以，特朗普政府国家安全战略报告中所体现出的对外大战略思想转变就存在着一定的必然性，是偶然中的必然。一位韩国学者认为，特朗普政府上台后，美国现存的自由国际主义大战略很可能要修正，转向新孤立主义。在这位学者看来，“我们正目睹着一个历史的分水岭，即美国霸权与战后自由世界秩序的方向正开始发生着转变”。[34]
进入新世纪以来，以美国为首的西方世界在全球经济体量中的比重不断下降，新兴经济体在全球经济体量中的比重日益上升，权力从发达经济体向新兴经济体的转移成为时代趋势。故此，国际秩序正日益进行着深度调整与变革。国际秩序的大转型成为一种必然趋势，传统上美国主导的自由国际秩序一统天下的格局将成为过去。有学者甚至提出人类正经历着四百年未有之巨变。[35]在这种大背景下，美国政府对其传统的自由国际主义大战略进行反思与调整就成为一种历史必然。正因如此，美国政府对国家利益的认知才会做出不同的判断。从里根政府到小布什政府的20余年期间，美国对国家利益的界定基本都能够达成一致，即安全、经济繁荣与民主价值观是美国政府所追求的三大主要国家利益。但是，从奥巴马时代开始，美国政府对国家利益的认知开始出现变化，奥巴马政府首次将国际秩序纳入美国国家利益范畴并引发争议。[36]到了特朗普时代，美国政府对国家利益的界定又发生了新的变化，特朗普政府将安全、繁荣、实力与影响力作为美国国家利益的新四大支柱。特朗普政府对美国国家利益做出了最为狭义的界定，不太强调一个繁荣开放的世界经济秩序对美国国家利益的重要性，不认为一个自由民主的世界政治秩序事关美国国家利益，也不太在意美国在世界的领导力。特朗普政府的国家安全战略尽管反映了美国国内“杰克逊主义”的国家利益观，但这种国家利益观的重大转变在一定程度上也是新世纪以来以美国为首的西方世界经济实力相对下降，以中国为首的新兴经济体群体性崛起、在世界经济与政治舞台影响力日益上升的一种体现。需要指出的是，特朗普政府对美国自由国际主义大战略的反思与调整应该不是一种权宜之计，很有可能是一种影响美国对外大战略的常态化趋势。注释
[1]美国《外交》期刊2017年第一期发表的系列论文就是这种忧虑思想的集中体现。
[2]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 1.
[3]"Donald Trump's Republican National Convention Speech"， July 22， 2016， http：//www.telegraph.co.uk/news/2016/07/21/donald-trumps-leaked-republican-national-convention-speech-in-fu/
[4]Walter Russell Mead， "The Jacksonian Revolt： American Populism and Liberal Order"， Foreign Affairs， March/April 2017， Vol. 96， No. 2.
[5]Walter Russell Mead， "Andrew Jackson， Revenant"， The American Interest， January 17， 2016.
[6]Jacob Heilbrunn， "The New Foreign Policy Populism"， National Interest 142， March/April 2016， pp. 5-9.
[7]《美国著名国际关系学者卡赞斯坦教授应邀来我院讲座》，http：//www.sis.pku.edu.cn/cn/News/0000000918/do。
[8]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 1.
[9][10][11][12]Ibid， p.55； Ibid， p.3； Ibid， p. 4； Ibid， p. 2.
[13]Stephen Walt， "No， Real Donald Trump Is Not a Realist"， Foreign Policy， April 1， 2016.
[14]H.Brands & P.Feaver， "Saving Realism from the So-Called Realists"， Commentary， Aug.16， 2017.
[15]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 4.
[16]James Joyner， "How Trump's National Security Strategy Breaks with the Past" ， December 19， 2017， http：//nationalinterest.org/feature/how-trumps-national-security-strategy-breaks-the-past-23715.
[17]關于这一问题的深入论述，参见杨卫东：《奥巴马外交：主义意识还是问题意识》，《人民论坛·学术前沿》，2015年第4期下，第78?～86页。
[18]The White House， National Security Strategy， May 2010， p.17.
[19]The White House， The National Security Strategy of the United States of America， September 2002， p. 1.
[20]The White House， A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， July 1994， p.1.
[21]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 17-18.
[22][23][24][25][26][27][28]Ibid， p. 25； Ibid， p. 26； Ibid， p. 27； Ibid， p. 37； Ibid， pp. 2?-3； Ibid， p. 25； Ibid， p. 46.
[29]The White House， National Security Strategy of the United States of America， September 2002， pp. 27?-28.
[30]The White House， National Security Strategy of the United States of America， May 2010， p. 43.
[31]Max Boot， "Is a New Republican Foreign Policy Emerging？" Commentary， February 2016.
[32]Ivo Daalder and Robert Kagan， "The U.S. can't afford to end its global leadership role"， The Washington Post， April 22， 2016.
[33]Anatol Lieven， "Clinton and Trump： Two Faces of American Nationalism"， Survival， Vol. 58， No.5， 2016， p. 8.
[34]Taesuh Cha， "The Return of Jacksonianism： The International Implications of the Trump Phenomenon "， The Washington Quarterly， Winter 2017， p. 84.
[35]袁鵬：《四百年未有之变局—中国、美国与世界新秩序》，中信出版集团，2016年。
[36]Christopher Hemmer， "Continuity and Change in the Obama Administration's National Security Strategy"， Comparative Strategy， Vol. 30， Issue. 3， 2011， pp. 269-270.
责 编∕周于琬
【关键词】特朗普政府 国家安全战略 国家利益 中美关系
【中图分类号】 D83 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.009
2017年12月18日，特朗普政府公布了其任内首份美国国家安全战略报告。这份烙有鲜明特朗普主义印迹的战略报告因特朗普政府在内政外交方面的反建制派举措，以及美国在世界举足轻重的影响力，从而引发世人广泛的关注。本文在全面解读这份战略报告的基础上，着重分析该报告所体现的美国国家安全战略指导思想的转变、美国国家利益的四大内涵以及该报告对中美关系可能產生的消极影响。特朗普政府国家安全战略的指导思想
自2016年特朗普被提名为美国共和党总统候选人以来，特朗普就打着“美国第一”的口号，提出要让美国再次伟大，其竞选口号及其言行体现出鲜明的反建制派特色。特朗普总统执政以来的举措不断验证着这种反传统特点，这种反传统的思想在特朗普政府公布的首份美国国家安全战略报告中得到充分体现。透过这份战略报告，我们可以发现特朗普政府国家安全战略指导思想的两大突出特点：
其一，奉行“美国第一”的思想，质疑自二战结束以来指导美国对外大战略思想的自由国际主义。20世纪初，威尔逊主义开始挑战自19世纪以来美国外交中以孤立主义为特色的现实主义。威尔逊主义强调以美国式自由民主的政治与经济理念改造世界，其外交思想具有鲜明的自由国际主义特色。二战后美国历届政府大致沿着威尔逊式自由国际主义的思路，认为美国的国家利益与一个政治自由、经济开放的外部世界息息相关。冷战结束后，克林顿、小布什与奥巴马政府继续奉行威尔逊式自由国际主义的对外大战略，向全世界推广美国式自由国际秩序。但是，2017年初上台的特朗普政府在“美国第一”的口号下并不认为一个自由民主与经济开放的世界事关美国国家利益，因为特朗普所强调的安全、繁荣、民主都是美国自身的，而不是世界的。所以，特朗普政府在事实上质疑美国对外奉行达70年之久的自由国际主义。故此，美国政治精英中的建制派才会担忧美国主导达70年之久的战后自由国际秩序的发展方向问题。[1]该战略报告开篇就强调，认识一切问题的出发点应该从美国人民出发，而非世界人民出发。美国人民的利益是认识问题的出发点，是美国政府思考问题的真正“指路明灯”（North Star）。“美国第一”战略就是美国人民、美国人的生活方式、美国利益第一位。报告认为“美国第一”是本届政府的职责，是美国领导世界的基石。“美国第一”的国家安全战略是基于美国的原则，对美国利益的敏锐洞察，以及对美国面临挑战的应对决心。[2]特朗普在该战略报告发布当日发表的演讲中指出，之前美国处处为别人着想，但现在美国要为自己而活。特朗普“美国第一”的思想秉承其竞选期间的一贯立场。2016年7月22日，特朗普在美国共和党总统提名大会上的讲话中提到“美国第一”口号时就指出：“美国主义，而并非全球主义，将是我们的信条（Americanism， not globalism， will be our credo）。”[3]从政治正确性角度讲，任何美国国家安全战略报告都声称代表着美国人民的利益，但特朗普政府的这份战略报告刻意强调其代表着美国人民却有着特殊的用意。因为在特朗普政府看来，此前的历届华盛顿政府都没有能够真正代表美国人民，只有本届政府才是美国人民的代表。但是，从特朗普竞选期间的民意基础来看，特朗普主要代表着美国南部与内陆地区广大中产阶级与蓝领白人的利益。这类力量代表着当今西方世界中的反全球化与民族主义政治势力。按照美国学者米德（Mead）的解释，特朗普政府的执政理念体现了一种美国外交传统中的杰克逊主义回归。[4]米德认为，特朗普浪潮的出现标志着二战后美国社会中传统的自由一致的崩塌以及安德鲁·杰克逊精神以咆哮般声势进入美国政治的辩论舞台。[5]美国学者雅各布·海尔布伦（Jacob Heilbrunn）也认为特朗普对外政策意味着其回归到美国历史上独特的外交传统，即杰克逊大众民族主义的世界观。[6]美国康奈尔大学教授卡赞斯坦（Katzenstein）认为，在特朗普的政策背后，隐约可见的是保守主义和民族国家主义的传统。前者可以追溯到上世纪三十年代对于大萧条的反应，而后者更是自杰克逊时代就已经存在。[7]故此，特朗普政府国家安全战略的指导思想是美国国家利益至上，反对自二战结束以来在美国对外大战略中居于主导地位的自由国际主义。
其二，以现实主义的国际政治观认识大国关系。特朗普在为该战略报告发布而发表的演讲中强调，美国正进入一个新的竞争时代。[8]该战略报告明确指出，这是一份结果导向，而并非意识形态导向，原则性强的现实主义战略报告。该战略报告坦承权力在国际政治中起着核心作用。[9]报告认为，国际政治的竞争要求美国重新思考过去20多年所奉行的政策，即这种政策主张让对手参与并融入到国际制度中，在全球商业中将对手改造成一个友好的行为体与值得依赖的合作伙伴。报告认为，“在许多情况下，这种假设前提是错误的”。[10]报告尽管也承认竞争并不总是意味着敌意，并非必然会导致冲突，但又坚持认为国际政治中的竞争不可能是短暂的，将会是一种长期的趋势，要求美国持续性地关注。[11]该战略报告强调以竞争而非合作，零和而非双赢的逻辑认识大国关系。沿着这种思路，美国将中国、俄罗斯定性为战略竞争对手。报告认为中国与俄罗斯挑战着美国的实力、影响力与利益，试图侵蚀美国的国家安全与经济繁荣。[12]从国际政治理论角度上讲，现实主义从权力角度认识国际政治，认为在一个无政府的国际社会中国家对权力的追求是永恒的。同时，现实主义强调从地缘政治的角度认识权力，认为大国之间的竞争是永恒的时代主题，军事作为对外政策的优先选择永远不会过时。现实主义也注重外交，但更强调实力，尤其是将军事实力作为外交的基础。现实主义认为国家最大的道德义务是关注国内问题，国际社会中的道德问题并非优先关注对象。现实主义对过度的战略扩张持谨慎的态度。特朗普政府的国家安全战略报告与这种现实主义的国际政治逻辑高度契合。哈佛大学政治学教授斯蒂芬·沃特（Stephen Walt）认为，特朗普代表着一种准现实主义的世界观，将现实国际政治视作“霍布斯式”的世界。[13]关于特朗普政府的现实主义外交思想，美国战略学家布兰兹（Brands）与费韦尔（Feaver）在文章中也有深入论述。布兰兹与费韦尔认为，特朗普式现实主义的对外政策有三大支柱：第一，特朗普政府将国际政治视作零和博弈的舞台；第二，特朗普政府将所有国家视作美国的竞争对手；第三，特朗普政府信奉超越道德，反对在国际社会倡导人权与促进民主。[14]如果将特朗普政府的这份战略报告与冷战结束以来从克林顿到奥巴马政府的国家安全战略报告做对比，我们不难发现，特朗普政府的国家安全战略报告少了些雄心勃勃和理想主义。该战略报告并没有提到自克林顿政府以来美国历届政府在国家安全战略报告中所特意强调的价值观是美国政府追求的国家利益，甚至明确提出，美国政府认识到美国人民的生活方式不能强加于他国，人类发展的终点并非必然一致。[15]这就在事实上表明，美国政府反对输出民主。有学者将特朗普政府与奥巴马政府的国家安全战略报告比较后发现：奥巴马2015年的国家安全战略报告在外围加入了建构主义的理想主义希望清单，而特朗普的国家安全战略报告体现出易怒且用现实主义伪装的自我中心主义（petulance and solipsism masquerading as realism）。[16]事实上，奥巴马政府出台的两份国家安全战略报告兼具理想主义与实用主义。尽管奥巴马政府的国家安全战略强调价值观与国际秩序的重要性，但奥巴马政府在许多问题上却采取实用主义的策略，虽然价值观问题被高调提出，但在外交实践中很少运用。[17]
特朗普政府国家安全战略中的国家利益观
自1987年里根政府出台美国历史上首份国家安全战略报告以来，美国历届政府公布的国家安全战略报告都重点阐述其在现阶段面临的安全威胁、国家战略目标、国家利益的内涵以及可能实施的战略手段。这当中尤其以美国政府对国家利益内涵的认知最为重要。就特朗普政府的国家安全战略报告而言，在“美国第一”以及现实主义思想指导下，该战略报告从安全、繁荣、实力以及影响力等四大方面着重阐述了现阶段的美国国家利益内涵。
第一，安全方面。尽管美国历届政府都将安全界定为最为重要的国家利益，但对安全的内涵每届政府的理解并非能够完全一致。在特朗普政府看来，美国安全的内涵仅局限于美国人民、美国本土、美国人的生活方式，不包括美国的盟友与战略伙伴，反对给美国盟国、伙伴国提供安全保护。就对安全的理解而言，由于特朗普政府反对为国际社会提供安全保护，导致其安全观迥异于美国历届政府。在奥巴马政府时期，美国国家安全战略报告强调要强化美国与盟国的同盟关系，认为美国对国际安全负有独特的责任。奥巴马政府的安全观强调美国本身的安全、公民的安全、盟国及其伙伴国的安全。[18]小布什政府时期的国家安全战略报告认为，美国国家安全战略基于独特的能够体现美国价值观与国家利益的美国国际主义。美国的战略目标是促使世界不仅公正、安全而且更加美好。[19]1994年7月，克林顿政府出台首份《参与和扩展的国家安全战略》。在这份战略报告中，克林顿政府提出美国国家安全战略的核心目标是：用军事力量捍卫美国可靠而持续的安全环境；支撑美国经济复苏；促进海外民主。[20]克林顿政府所强调的安全是全球安全，而不仅仅局限于美国本土安全。在“美国第一”安全观指导下，特朗普政府认为对美国本土构成威胁的主要因素有核武器，化学性、放射性、生物性物质的攻击，有组织的恐怖活动，毒品与人口非法交易，以及各种自然灾害。为此，美国政府应该采取的主要措施有：强化美国边界控制与移民政策，防范大规范杀伤性武器扩散，寻找恐怖威胁之源，拆除跨国犯罪组织，保持网络时代的美国安全，促进建立一个具有恢复力的美国社会。
第二，经济繁荣方面。经济繁荣是特朗普政府国家安全战略所强调的国家利益之核心。特朗普政府认为强大的经济才是美国安全的基石，美国力量之源，增长与革新的美国经济才能促使美国维持世界上最强大的军事实力，保护美国本土安全。特朗普政府认为近些年美国经济实力在全球经济体发展中相对下降，所以，美国必须重振经济实力。重振美国经济首先要恢复民众对经济发展模式的信心。在特朗普政府看来，全球化时代以来，美国工厂、公司与就业岗位大量转移国外。2008年金融危机之后，民众对美国经济发展模式的质疑日益增加。在对外贸易方面，不公正的贸易协定是导致美国贸易赤字日益增加的主要因素之一。报告认为振兴美国国内经济的主要措施有：复苏国内制造业，为中产阶级创造更多就业岗位，鼓励革新，保持科技优势，保护国内环境，实现能源优势，建立一个公平互惠的国际经济贸易体系，使其更多地让美国受益。在阐述经济繁荣方面，该战略报告就美国主导达70年之久的战后经济秩序进行了一番反思，认为美国将一个自由经济的贸易体系向那些没有分享美国价值观的国家扩展，希望这些国家建立一个自由的经济与政治环境，并相应地使美国也受益。但实践表明这些国家只是口头上赞同自由贸易，并没有进行相应的经济与政治改革，相反还扭曲并破坏着这些经济制度的关键内容，并从中受益。报告认为，美国再也不能漠视这種不合理现状的存在。美国将联合那些与美国有着共同志趣的盟国、伙伴国以确保这些经贸原则得以贯彻。[21]
第三，以实力促进和平。相对于安全与经济繁荣这些美国国家利益的“常态化”议题，该战略报告将“以实力促进和平”作为美国国家利益，确属特朗普政府的首创。该战略报告秉承现实主义的视角，认为权力竞争始终处于历史的核心并具有连续性。美国面临的现实挑战主要来自三大方面，即中国与俄罗斯这样的“修正主义国家”；伊朗与北朝鲜这样的“流氓国家”；跨国威胁性的国际组织，尤其是伊斯兰圣战者恐怖主义组织。报告强调当今存在着赞成集权性政体与主张自由社会两者之间的基本性政治竞争。中国与俄罗斯试图构建一个与美国价值观和利益相对立的世界。中国正在寻求一个能够替代美国在印太地区影响力的战略，正以扩展国有经济影响力的模式，用自己的价值取向重新整合东亚地区。俄罗斯试图重塑其强国地位，在边界地区外围建立其影响力辐射的区域。[22]所以，美国必须保持其军事实力的绝对优势，美国与其盟国以及其他权力部门之间的关系要充分整合。[23]报告指出，自1990年代以来，美国表现出极大的战略自满。美国自认为其军事优势足以高枕无忧，民主和平不可避免，自由民主的扩展会从根本上改变国际关系的特点，国家之间的竞争让位于和平与合作。与建立强大的军事实力相反，当美国国家安全的威胁日益增加时，美国却大规模减少其军事投入乃至达到1940年以来的最低水平。报告对美国近年日益减少的军事投入表现出极大的不满，认为外部的安全威胁日益增加，而美国的军事优势却日益遭受侵蚀。当美国不断削减军费投入之际，大国竞争却正在回归。中俄不断在国际舞台展示其军事实力从而显示其具有在危机时刻与和平年代抵制美国军事介入的能力。中俄正在与美国具有地缘优势的地区展开竞争，试图按照自己的偏好改变国际秩序。在竞争对手强化军事投入之际，报告强调美国应该重视军事威慑的现实意义，强化美国在陆地、天空、海洋、外层空间、网络空间方面的威慑能力，以应对可能的战略威胁。[24]第四，提升美国的影响力。将“提升美国的影响力”作为国家利益是特朗普政府国家安全战略报告的又一创举。报告认为美国的影响力对于世界的和平与繁荣具有积极的作用，美国的民主与经济繁荣具有世界示范性与影响力。美国应该与伙伴国分享其对自由民主与经济繁荣的渴望。这样，美国对这些国家就具有典范性的影响力。报告借用汉密尔顿当年的言论指出，世人的眼睛关注着美国，美国为自由而奋斗的事业引发了人类思想观念的革命，美国典范的影响力已经穿透了被黑夜笼罩的独裁专制地区。[25]报告认为提升美国影响力的方法就是美国要与其盟国、伙伴国建立紧密的价值观认同联盟，利用外交手段加强对美国价值观有认同度国家之间的政治关系。另外，美国要帮助那些对美国有认同感而相对脆弱的发展中国家，将这类国家纳入西方阵营，为美国商业创造有利可图的市场。最后，美国应该向发展中国家投资，积极参与多边论坛，增强竞争力，提升美国在这些论坛中的影响力。强化美国的影响力，其潜在用意应该在于与中俄等国家争夺全球影响力。因为美国认识到中国与俄罗斯在不断扩大其在发展中国家的影响力，赢得了相对于美国的竞争优势。美国应该取代中俄等国家控制下的企业在发展中国家的影响力，扩大在这些国家的经济、政治与安全利益。
报告对中美关系的消极影响
特朗普政府国家安全战略报告基于“美国第一”的现实主义思维，更多地从竞争的角度认识大国之间的关系，这种零和式的思维逻辑在美国的对华战略中得到充分体现。该战略报告将中国定义为竞争性大国（rival power），认为中国与俄罗斯这样的“修正主义国家”是美国面临的首要挑战，中国挑战着美国的实力、影响力与国家利益，中国试图侵蚀美国的安全与繁荣。[26]报告认为美国通过20年之久的接触，让中国这样的竞争者融入国际社会的假设前提是错误的。与美国的期望相反，中国试图构建同美国价值观与利益相对立的世界，寻求替代美国在印太地区的角色，扩张国有经济模式的影响范围，重塑有利于中国的地区秩序。[27]该报告在阐述美国在印太地区面临的地缘竞争与挑战时指出，尽管美国寻求继续与中国的合作，但中国正在利用经济诱惑、惩罚、有影响的操作、含蓄性的军事威胁说服其他国家接受中国的政治与安全议程。中国在基础设施方面的投资以及贸易战略强化了中国的地缘政治意向。中国在南海建立的军事前哨威胁到该地区的自由贸易流通，威胁到其他国家的主权，破坏了地区稳定。中国日益发展的军事现代化意图在于限制美国进入该地区，为中国在该地区提供自主权。中国展示一种要国家间彼此受益的雄心，但中国在该地区的优势地位削弱了其他国家在印太地区的主权。该地区国家正在呼吁维持美国在该地区的领导能力，坚持该地区秩序要尊重国家主权与独立。[28]
纵览整个报告，“中国”一词可能在报告中出现的频率最多。但大多数情况下，美国对中国更多地使用“竞争者（competitor）”“挑战者（challenger）”“竞争对手（rival power）”或“修正主义国家（revisionist power）”这样一些具有消极含义的定位。不难看出，特朗普政府的国家安全战略报告更多以竞争而并非合作、双赢的眼光认识中美关系，在许多战略性议题上处处将中国作为潜在或现实的竞争对手，例如，安全、繁荣、实力与影响力四大主题。报告每强调一大主题重要性的同时，就会本能地认为中国威胁到美国在这些方面的利益。就新世纪以来美国历届政府出台的国家安全战略报告而言，特朗普政府的这份战略报告对华战略定位最为消极与负面。尽管小布什政府在执政初期曾将中国定位为战略竞争对手，但其在2002年出台的首份国家安全战略报告中对中国的定位又相对正面。报告强调美国欢迎一个强大、和平与繁荣中国的出现，美国寻求与中国建立一种建设性的关系。[29]在2006年出台的第二份国家安全战略报告中小布什政府大致沿袭了这种思路。奥巴马政府于2010年出台的首份国家安全战略报告对中国的评价也相对积极，报告强调美国将继续寻求与中国建立一种积极、建设性与广泛的双边关系。[30]正是带着这种竞争性思维认识中美关系，特朗普政府的这份战略报告不可能正面呼应中国政府所提出的建立新型中美关系的设想。
冷战结束以来，美国历届政府出台的国家安全战略报告中，涉及中国的内容大致奉行自由国际主义的战略思维。这种战略思维认为，美国应该用制度构建将“体制外国家”纳入美国主导的自由国际秩序中。克林顿政府出台的“参与和扩展战略”就是这种战略思维的集中体现。具体到美国的对华战略，美国奉行接触加遏制的战略：通过接触，试图对中国这样的“体制外国家”进行“改造”；通过遏制，防范中国这样的潜在大国对美国构成威胁。但是，进入新世纪以来，中国的日益强大及其大国自信不断动摇着美国对华战略中“改造论”的思想根基，2015年美国战略界出现的“十字路口论”就是这种对华战略争议的集中体现。在这场辩论中，一类观点就认为美国应该以现实主义而非自由主义的政治逻辑认识中美关系，强调对华政策中地缘政治竞争的重要性。特朗普政府公布的这份国家安全战略报告大致就顺应了这种思想。尽管我们清楚战略报告所宣扬的战略思想与具体的政策执行之间有一定的差异，但该报告较之历届美国政府而言体现出对华更具竞争性的现实主义战略思维，这必然会使未来的中美关系蒙上一层厚厚的阴影。可以肯定，未来的中美关系在这样一些议题方面会受到消极影响：其一，经贸关系。特朗普政府的“美国第一”思想会更多地体现在经济层面，要求中国做出有利于美国的让步，否则双边关系中的经贸摩擦会进一步加剧。其二，地缘政治方面。特朗普政府提出的加大对印太地区的全方位关注，其防范中国的战略意图非常明显，在其强调以军事实力促和平的思想指导下，朝鲜半岛冲突与对抗乃至战争爆发的可能性进一步加剧，这对中国在东北亚地区的地缘安全会产生负面影响。此外，特朗普政府加大军事预算投入的举措必然会体现为美国对印太地区军备投入的增加，这必然会强化对中国的安全威胁，加剧中美两国的大国地缘政治博弈。结束语
二战结束以来，美国民主、共和两党在对外大战略方面都秉承自由国际主义的政治逻辑，强调用威尔逊式自由国际秩序领导世界。冷战结束后，从克林顿政府、小布什政府到奥巴马政府，美国历届政府继续秉承自由国际主义对外大战略，强调美国要持续推动升级版的威尔逊主义国际秩序全球化，奥巴马政府甚至在其出台的两份国家安全战略报告中强调国际秩序是美国四大国家利益之一。但是，特朗普政府出台的国家安全战略报告的指导思想却背离了这一两党一致并奉行达70年之久的自由国际主义政治逻辑，用“美国第一”主义取代自由国际主义。应该看到，特朗普政府看似背离美国两党一致对外大战略传统的举措其实有其存在的必然性。早在2016年美国总统大选之际，共和党总统候选人克鲁兹（Cruz）与特朗普都反对美国奉行价值观外交，主张美国不能再做世界警察，再也不能在海外搞民主化的国家建构，应该将更多的精力放到国内。只不过特朗普的观点情绪化、极端化，而克鲁兹的观点更具有思想性、细致性。为此，媒体称之为特朗普—克鲁兹对外政策。[31]前美国驻北约大使，现芝加哥全球事务委员会主席伊沃·达尔德（Ivo Daalder）曾撰文指出，2016年美国大选期间，民主黨总统候选人桑德斯（Sanders）与共和党总统候选人特朗普都一致质疑美国在战后长达70年之久的国际领导地位。许多美国民众也质疑美国在全球的领导地位。[32]美国学者阿纳托尔·利芬（Anatol Lieven）也认为，尽管桑德斯与特朗普就社会与经济正义、国家的作用、种族、包容性与文化多元性等议题有重大分歧，但他们就经济民族主义、赞同美国减少对海外的承诺与介入等议题的立场几乎完全一致。[33]所以，特朗普政府国家安全战略报告中所体现出的对外大战略思想转变就存在着一定的必然性，是偶然中的必然。一位韩国学者认为，特朗普政府上台后，美国现存的自由国际主义大战略很可能要修正，转向新孤立主义。在这位学者看来，“我们正目睹着一个历史的分水岭，即美国霸权与战后自由世界秩序的方向正开始发生着转变”。[34]
进入新世纪以来，以美国为首的西方世界在全球经济体量中的比重不断下降，新兴经济体在全球经济体量中的比重日益上升，权力从发达经济体向新兴经济体的转移成为时代趋势。故此，国际秩序正日益进行着深度调整与变革。国际秩序的大转型成为一种必然趋势，传统上美国主导的自由国际秩序一统天下的格局将成为过去。有学者甚至提出人类正经历着四百年未有之巨变。[35]在这种大背景下，美国政府对其传统的自由国际主义大战略进行反思与调整就成为一种历史必然。正因如此，美国政府对国家利益的认知才会做出不同的判断。从里根政府到小布什政府的20余年期间，美国对国家利益的界定基本都能够达成一致，即安全、经济繁荣与民主价值观是美国政府所追求的三大主要国家利益。但是，从奥巴马时代开始，美国政府对国家利益的认知开始出现变化，奥巴马政府首次将国际秩序纳入美国国家利益范畴并引发争议。[36]到了特朗普时代，美国政府对国家利益的界定又发生了新的变化，特朗普政府将安全、繁荣、实力与影响力作为美国国家利益的新四大支柱。特朗普政府对美国国家利益做出了最为狭义的界定，不太强调一个繁荣开放的世界经济秩序对美国国家利益的重要性，不认为一个自由民主的世界政治秩序事关美国国家利益，也不太在意美国在世界的领导力。特朗普政府的国家安全战略尽管反映了美国国内“杰克逊主义”的国家利益观，但这种国家利益观的重大转变在一定程度上也是新世纪以来以美国为首的西方世界经济实力相对下降，以中国为首的新兴经济体群体性崛起、在世界经济与政治舞台影响力日益上升的一种体现。需要指出的是，特朗普政府对美国自由国际主义大战略的反思与调整应该不是一种权宜之计，很有可能是一种影响美国对外大战略的常态化趋势。注释
[1]美国《外交》期刊2017年第一期发表的系列论文就是这种忧虑思想的集中体现。
[2]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 1.
[3]"Donald Trump's Republican National Convention Speech"， July 22， 2016， http：//www.telegraph.co.uk/news/2016/07/21/donald-trumps-leaked-republican-national-convention-speech-in-fu/
[4]Walter Russell Mead， "The Jacksonian Revolt： American Populism and Liberal Order"， Foreign Affairs， March/April 2017， Vol. 96， No. 2.
[5]Walter Russell Mead， "Andrew Jackson， Revenant"， The American Interest， January 17， 2016.
[6]Jacob Heilbrunn， "The New Foreign Policy Populism"， National Interest 142， March/April 2016， pp. 5-9.
[7]《美国著名国际关系学者卡赞斯坦教授应邀来我院讲座》，http：//www.sis.pku.edu.cn/cn/News/0000000918/do。
[8]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 1.
[9][10][11][12]Ibid， p.55； Ibid， p.3； Ibid， p. 4； Ibid， p. 2.
[13]Stephen Walt， "No， Real Donald Trump Is Not a Realist"， Foreign Policy， April 1， 2016.
[14]H.Brands & P.Feaver， "Saving Realism from the So-Called Realists"， Commentary， Aug.16， 2017.
[15]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 4.
[16]James Joyner， "How Trump's National Security Strategy Breaks with the Past" ， December 19， 2017， http：//nationalinterest.org/feature/how-trumps-national-security-strategy-breaks-the-past-23715.
[17]關于这一问题的深入论述，参见杨卫东：《奥巴马外交：主义意识还是问题意识》，《人民论坛·学术前沿》，2015年第4期下，第78?～86页。
[18]The White House， National Security Strategy， May 2010， p.17.
[19]The White House， The National Security Strategy of the United States of America， September 2002， p. 1.
[20]The White House， A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， July 1994， p.1.
[21]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 17-18.
[22][23][24][25][26][27][28]Ibid， p. 25； Ibid， p. 26； Ibid， p. 27； Ibid， p. 37； Ibid， pp. 2?-3； Ibid， p. 25； Ibid， p. 46.
[29]The White House， National Security Strategy of the United States of America， September 2002， pp. 27?-28.
[30]The White House， National Security Strategy of the United States of America， May 2010， p. 43.
[31]Max Boot， "Is a New Republican Foreign Policy Emerging？" Commentary， February 2016.
[32]Ivo Daalder and Robert Kagan， "The U.S. can't afford to end its global leadership role"， The Washington Post， April 22， 2016.
[33]Anatol Lieven， "Clinton and Trump： Two Faces of American Nationalism"， Survival， Vol. 58， No.5， 2016， p. 8.
[34]Taesuh Cha， "The Return of Jacksonianism： The International Implications of the Trump Phenomenon "， The Washington Quarterly， Winter 2017， p. 84.
[35]袁鵬：《四百年未有之变局—中国、美国与世界新秩序》，中信出版集团，2016年。
[36]Christopher Hemmer， "Continuity and Change in the Obama Administration's National Security Strategy"， Comparative Strategy， Vol. 30， Issue. 3， 2011， pp. 269-270.
责 编∕周于琬
