我国行政诉讼法的进步与发展
关键词 行政诉讼法 司法解释 发展
作者简介：王庆童，南京理工大学知识产权学院。
中图分类号：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.207一、《行诉解释》的制定背景
党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。在新时代和新环境下，政府不仅要继续推进依法行政，提高自身的執法水平，人民法院也要将自身的行政审判工作提到更高标准。为加快法治政府建设，维护社会公众合法权益，有必要对行政诉讼法制定详尽完备的司法解释。
2015年5月1日，全面修改后的行政诉讼法正式实施，为了执行好新的行政诉讼法，最高人民法院通过了与其相配套的《适用解释》，但《适用解释》和1999年通过的《执行解释》存在无法衔接甚至相互矛盾的情况。并且，实践中不同法院在如何正确适用新的行政诉讼法以及如何准确适用新、旧司法解释上做法各异。因此，必须对行政诉讼法作出全面的司法解释。二、《行诉解释》的主要内容与创新之处
（一）明确不可诉行为范围
在行政法领域，可诉行为和不可诉行为的定义非常重要，但《行政诉讼法》关于案件受理范围的规定比较笼统模糊。为此，《行诉解释》明确列举了十种不可诉的行为，增加了五种类型，包括不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、 上下级行政机关之间的层级监督行为和行政机关针对信访作出的相关行为。
虽然《行诉解释》关于不可诉行为的规定采用了列举的方法，但仍可归纳出不可诉行为的四个显著特征：一是非行政性。国家行为、刑事司法活动和民事行为都由其对应的法律进行调整，不属于行政诉讼法规制的领域。二是非外部性。发生外部法律效力是可诉行政行为的基本特征，所以只在行政程序内部发生效力的行为不影响行政相对人的权利义务，不得起诉。三是非特定性。可诉的行政行为要求是针对特定主体作出的，而不可诉行为则不具有这一特征，比如当事人对抽象行政行为不能直接起诉，只能申请附带审查。四是非处分性。“处分”是指行政机关能按照自己的意思对相对人的权利义务产生实际影响，需要注意的是，行政机关的协助执行行为并不具有处分性，对相对人造成影响的是法院的生效裁判、协助执行通知书等。通过列举不可诉行为，《行诉解释》反映了不可诉行为的基本特征，不仅解决了立案问题，且减少了滥用诉权的行为。
（二）对于原、被告资格做了明确界定
《行诉解释》中进一步明确了对原告和被告的诉讼主体资格。原告方面，《行政诉讼法》规定只有与行政行为有利害关系的当事人才具有行政诉讼原告资格。但长期以来，一些不涉及自身合法权益或与被诉事项无关的专业举报人利用登记立案模式下降低门槛的机会向行政机关多次投诉，不仅破坏了行政机关的正常管理，而且浪费了有限的司法资源。因此，《行诉解释》规定，只有为维护自身合法权益向行政机关投诉，应得到行政机关回应而未得到的公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定使得专业举报人无法随心所欲地想诉就诉，在一定程度上解决了立案登记模式下的滥诉问题。
被告方面，《行诉解释》规定了村委会、居委会、事业单位及行业协会在被授权实施行政行为的情况下，可以作为被告，而关于开发区管理机构及其职能部门的被告资格问题则主要是取决于批准该机构设立的政府级别。理论界对开发区管理机关是否具备被告资格一直争论不休，实务中与开发区管理机关及其职能部门有关的行政案件也大幅增加。把开发区管理机构和职能部门的行为纳入司法审查，扩大了行政诉讼案件受案范围，有利于保护公民、法人和其他组织合法权益。
（三）总结了行政诉讼跨区域管辖改革成果
行政诉讼跨区划改革是新行政诉讼法设立的重要制度。新《行政诉讼法》中规定，高级人民法院在经最高法的批准下，可结合实际审判工作情况，确定若干人民法院跨行政区域进行行政案件管辖。《行诉解释》第3条2款规定了铁路运输等专门人民法院在审理行政案件时，应当根据行政诉讼法第十八条第二款的规定进行处理。
实践中，存在着少部分当事人利用管辖权异议干预行政诉讼的现象，为此，《行诉解释》规定，人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖。与此同时，《行诉解释》还明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，如果当事人提出管辖异议，或者当事人在一审程序中未提出管辖异议但在第二审程序中又提出的，人民法院不予审查。
（四）落实立案登记制，加强行政诉权的保障和规范
为实现“有案必立、有诉必理”的诉权保障目标，新《行政诉讼法》明确了只要当事人的起诉状符合规定，人民法院就应当登记立案的制度，这使我国行政诉讼案件数量有了明显上升，当事人诉权得到有效保障。但审判实践中也出现了一些新情况、新问题：法院方面，裁定驳回起诉比例大幅上涨;另一方面，举报投诉、信息公开等领域也出现了明显的滥诉现象。因此，明确提起行政诉讼起诉的具体要求，精准把握立案登记制的含义，促进行政诉权的规范行使就成为《行诉解释》的必然要求。
一方面，《行诉解释》第53条规定，人民法院应当依法切实保护当事人的诉讼权利。另一方面，当事人方诉权行使也必须遵守规范。首先，《行诉解释》第54条和第55条表明了当事人提起行政诉讼应当提交完备的材料，法院可审查其材料的完备性而决定是否登记立案。其次，《行诉解释》第53条将“一律接收起诉状”改为 “接收起诉状”，说明对于当事人的起诉状，人民法院有权进行审查。再次，《行诉解释》第67条解释了新《行政诉讼法》第49条所提到的“有明确的被告”、第68条则列举了“有具体的诉讼请求”，并规定了人民法院在立案登记审查过程中的释明义务。最后，《行诉解释》还规定了法院可以依法驳回当事人滥用回避申请权的行为。
（五）细化行政机关负责人出庭应诉制，保障公众利益
新《行政诉讼法》规定的行政机关负责人出庭应诉制是一项极具中国特色的制度，这一制度是为解决长期以来困扰老百姓的“告官不见官”难题而设立的。为更好地实施行政行为审查，促使政府主动接受司法监督，《行诉解释》对负责人出庭应诉作了特别规定，主要包括：（1）《行诉解释》将行政机关负责人的范围由原来的行政机关正职、副职负责人扩大到其他参与分管的负责人。（2）对行政机关负责人出庭应诉设置了底线。（3）采取不出庭说明理由制度，从程序上加强对行政机关负责人的监督。（4）明確了拒不出庭应诉的后果。《行诉解释》在行政机关负责人出庭应诉的问题上，宽严结合，既规定了可以不出庭但说明理由，又规定了四类重大案件必须出庭的情况，不仅有利于增强行政机关依法行政能力，培养领导干部的法治思维，又能够增进行政机关和行政相对人的沟通，使双方站在对方的角度上相互理解，加快解决行政纠纷。
（六）细化行政复议机关“双被告”制度
行政复议机关在维持原行政行为时，是否具有行政诉讼被告主体资格这一问题在行政法学界一直未有定论。一般来说，行政法学界从两个方向进行探讨：第一种是从行政复议本身性质出发，研究行政复议行为是属于行政行为还是准司法行为。第二则是从司法实效角度讨论行政复议行为是否为救济行为。面对多种改革方案的选择，立法者基于现实逻辑的考量，最终在新《行政诉讼法》中规定了行政复议机关维持原行政行为时，与原行政机关共同作为被告的“双被告”模式。自此，这一争论暂时尘埃落定。
《行诉解释》对这一制度作了细化规定，主要包括：（1）明确了复议决定维持原行政行为的含义。（2）规定了在复议机关维持原行政行为的情况下，复议机关必须做共同被告，当事人没有或不同意追加的，法院应当将复议机关列为共同被告。（3）对共同被告场合下的举证责任分配进行明确规定。（4）明确“双被告”制度裁判规则。
（七）明确行政机关未告知诉权情形下的起诉期限
新《行政诉讼法》规定行政诉讼起诉期限为6个月，并且没有提到未告知的情形，新法实施后，关于未告知诉权2年起诉期限是否与新法相抵触，产生了很大争议，最高法第二巡回折审判庭认为不应继续援引未告知诉权的2年起诉期，但理论界和实务界反对意见均较大。此次《行诉解释》采取了折中方案，但将未告知起诉期限的保护期从2年缩短为1年，有助于维护行政行为的稳定性。
（八）完善规范性文件附带审查制度
规范性文件是行政主体是实现行政管理目标的重要方式，与公民、法人和其他组织的切身利益密切相关。理论界和实务界对加强行政规范性文件审核的呼声一直很强烈，虽然行政机关内部也有控制规范性文件的程序和方法，但内部监督缺乏制约机制，利用外部审查更有利于发现和解决问题。但由于行政规范性文件属于抽象行政行为，只能在对具体行政行为提起行政诉讼时申请对其进行附带审查。
新《行政诉讼法》对行政规范性文件确定了附带性审查制度。然而，规范性文件在法律适用中的地位以及如何对其进行审查还没有得到解释。在这方面，《行诉解释》则更为详细，包括：（1）人民法院审理行政案件时，对于合法有效的规范性文件，可以裁判文书中引用。（2）规定行政规范性文件争议解决的程序要求。人民法院在审查过程中，对于可能不合法的规范性文件，应当听取制定机关意见。制定机关申请出庭陈述的，人民法院应当准许。（3）规定了规范性文件的审查方式。主要从制定主体职权、制定程序以及规范性文件内容等方面对其合法性进行审查。（4）明确了审判监督程序。各级法院院长在本院已生效的判决、裁定中，发现规范性文件是否合法认定有误，需要进行再次审理，应提交审委会讨论。最高法对地方各级法院已生效的判决、裁定，上级法院对下级法院已生效的判决、裁定，发现规范性文件的合法性不正确的，可以自行审判，也可以要求下级人民法院进行再审。
不过，此次修改也存在商榷之处：从审查标准上看，仅限于审查规范性文件的合法性，并未规定可对明显不合理的规范性文件审查;从规范层面上看，仅停留在附带审查阶段。但无论如何，这一修订弥补了以往缺漏，为抽象行政行为的司法审查开辟了道路。三、结语
2018年《行诉解释》是一部系统、全面的司法解释，其与新《行政诉讼法》相辅相成、相得益彰。除涉及上述几大亮点之外，还包含细化调解程序和简易程序、明确无效判决的适用规则以及规范非诉执行程序等内容。诚然，由于法律本身的局限性，《行诉解释》在一些制度细节设计上仍有缺漏之处，但总体上，《行诉解释》在尊重立法原意、吸收以往审判经验基础上，关切公众利益，对行政诉讼领域重点制度进行了完善和创新，对我国行政诉讼制度和行政审判工作具有重大的指导价值和深刻意义。
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