党政联合发文备案审查的实务困境及完善机制
[摘? ? 要] 近年来党政联合发文的数量呈现出“井喷式”增长态势，并将在较长一段时间内持续发挥其政治功用及法律效力，相应地对其备案审查工作提出了更高要求。实践中，党政联合发文的备案审查还存在着缺少外部监督及权利救济可能，备案审查衔接联动机制并非双系统内部的衔接联动等实务问题。理论上任意制定主体均有对其进行备案审查的可能，而“联席会议制度”的建立是其中最具现实可行性并且能够实现党内法规和国家法律备案审查双系统的衔接联动。此外，还可以通过开辟司法建议抄送渠道以及加强党政联合发文备案审查信息化平台建设的方式提升党政联合发文备案审查效能。
[关键词] 党政联合发文;备案审查;衔接联动机制;联席会议
[中图分类号] D26? [文献标识码] A? [文章编号] 1002-8129（2021）03-0041-08
一、问题的提出
党政联合发文现象可溯自新中国成立初期，是我国党委行政系统运作中的一种特殊现象，反映了我国党政关系当中最为稳定的核心部分，即坚持党的领导，党通过包括行政系统在内的整套国家机构来实现国家治理[1]。在这种国家治理实践中，党和政府体系并非独自运行、各成一系，而是在党的集中统一领导下，形成了统筹协同的党政结构，其典型特征在于党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构[2]。可以说党政联合发文的出现及爆发式增长与我国党政关系的变化密切相关。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）明确规定了“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，这一规定将党政联合发文的规范内涵从《党政机关公文处理工作条例》中涉及到的规范性文件扩展到了党内法规，有学者将其称之为“法源性”党政联合发文[3]。随着当下党政机关融合趋势，党政机构统筹政治运行的规范化，党政联合发文已从一种临时性、过渡性的政策主张的载体演变为一种治国理政的常态化工具[4]，其数量呈现出“井喷式”增长态势[5]，并将在较长一段时间内持续发挥其政治功用及法律效力，这就对党政联合发文备案审查工作提出了更高要求。
根据《立法法》《法规规章备案条例》《党内法规备案审查规定》等备案审查规定，现阶段我国的备案审查都是在各自系统内实行下级机构对上级机构或被监督机构对监督机构上报备案，上级机构对下级机构或监督机构对被监督机构进行审查。其中存在着下级机构和被监督机构为同一主体，即一个主体需要同时向上级机构以及监督机构上报备案及接受审查的情况。譬如，地方政府规章既要报国务院备案，同时应当报本级人民代表大会常务委员会备案。现阶段我国已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制[6]。其基本框架包括党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查。基于党政联合发文存在的制定主体多元性的特征，同时其理论与实务尚未实现有效沟通及对接，由此带来了不可避免的现实问题，其中最为显性的问题即为党政联合发文的信息公开困境及由此引起的司法裁判难题。
《备案审查规定》第五条第二款规定，“多个党组织联合制定的党内法规和规范性文件，由牵头党组织向共同的上级党组织报备”。也即，这一条款将存在多个制定主体的党内法规和规范性文件划分出主要制定主体以及次要制定主体。同理，存在两个及以上制定主体的党政联合发文中，也应當存在相应的主要制定主体（“牵头”制定主体）以及次要制定主体。结合实践情况，可以确定现阶段党政联合发文在备案审查程序中的报备主体为其制定的牵头主体，而备案主体则为报备主体的上级党组织。然而，从国家积极义务出发的功能主义[4]视角回窥党政联合发文，无论是理论上还是实务中党政联合发文的备案审查还存在着亟需讨论的现实问题。基于此，对党政联合发文备案审查在现阶段宪法法律和党内法规制度基础上提出具备现实可行性的完善路径，从而解决党内法规和国家法律之中谁是“裁判官”的问题具有重大现实意义。
二、党政联合发文的性质争议及分类讨论
实践中党政联合发文是以党委牵头，其他行政机关基于特定需要就同一事项发布特定文件。按照《制定条例》及《党政机关公文处理工作条例》的原则及要求，基于不同阶段的规范文书审核审查控制需要，党政联合发文必须严格遵守制定程序中的前置审核程序和已经发布实施后的备案审查程序，两者的区别在于前者置于事前审查情境下，以找出问题、发现错误的消极语境即发现与宪法法律、上位党内法规“不一致”问题为主，从语言层面增强准确性;而后者是制定文件之后履行的程序，以积极语境即不违反宪法法律、上位党内法规为主。党政联合发文由于涉及不同主体的意志，同时其内容以国家社会事务为主，直接或者间接影响公民权利义务的分配和公权力主体之间关系，具备很强的溢出效应[4]，因此党政联合发文的备案审查至关重要。
《备案审查规定》第五条规定：“党组织制定的党内法规和规范性文件应当向上级党组织报备。”由于备案审查制度以上对下厘清党政联合发文的性质是研究党政联合发文备案审查问题的前提之一。当前针对党政联合发文的性质讨论颇多，主要集中在党政联合发文是双重属性还是单一属性，并且形成了双重属性论及单一属性论两种不同的观点，其中，单一属性论又包括两种不同的观点。尽管党政联合发文的性质问题尚未定论，但学界现阶段的讨论对党政联合发文部分问题的厘清有所帮助。
持双重属性观点的学者认为，党政联合发文造成了党内法规直接进入到法律系统之中，因而使得党内法规本身同时具备了行政法规或行政规范性文件的性质[7]。因而不能单一考虑文件的“党内”属性及其政治属性，还要考虑其法律效力。具体而言，第一，党政联合发文是由党委和政府两类机关共同发布，因此在文件的性质上出现了双重表现[7]。第二，尽管党政联合发文在发布时仅采用党委的文件的发文字号，但其在文件内容上既体现了党的意志，也体现了负有国家和社会管理职能的其他参与制定主体的意志，也具有法律效力，可以在党外成为个人和组织实施相关活动、承担相关责任的直接依据[8] 519。也即，党政联合发文表现为两个身处不同系统的主体认知和意志的共同形成[1]。
持单一属性观点的学者认为，尽管党政联合发文由党委的机关与行政机关共同制定，但党政联合发文的基本属性仍属于党内法规的范畴，其依据为党政联合发文是以党内的发文字号公布，而非以国家主席、国务院“令”等形式进行公布，因而不属于国家法律、行政性法规等范畴[9]。此外，无论是《立法法》，还是《监督法》，现行法律也没有赋予人大常委会及其他党外主体对党政联合发文的报备审查职责[10]。
在对党政联合发文进行性质讨论之余，学者们也尝试以“法源性发文”和“非法源性发文”对党政联合发文进行分类讨论。譬如章志远教授提出根据制定依据不同①对党政联合发文进行“法源性发文”和“非法源性发文”的分类。姚琪博士则对此分类提出不同意见，认为应先将党政联合发文划分为中央党政联合发文和地方党政联合发文，在此基础上依据中央党政联合发文的调整对象不同区分“法源性发文”和“非法源性发文”，即调整对象为党的领导、执政活动的即为“法源性发文”，调整对象为党的自身建设活动和机关运行保障活动的即为“非法源性发文”;其中“法源性发文”又进一步细分出“党规类”和“党的主张类”两种不同类型的“法源性发文”。而地方党政联合发文则为党政联合发布的具有普遍约束力，在一定时期内可反复适用的文件以及《党政机关公文处理工作条例》认可的一般公文②。此外，根据规范的效力位阶划分，按照《制定条例》规定以“条例、规定、办法”命名的党政联合发文的效力位阶要高于按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的15种公文种类的党政联合发文。除此之外，还有余下6种党政联合发文种类③不属于《制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》范畴。
笔者认为，在当下党政机构改革深化及党政关系不断变动的情势下，以现实功利主义视角出发，纠结于党政联合发文的具体性质并不能保证党政联合发文的政治性、合法合规性、合理性及规范性问题。党政联合发文作为治国理政的常态化工具，确保其实现政治功用及法律效力，通过备案审查完善机制实现“以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖”的备案审查改进工作思路，才是当前我国备案审查工作中要求切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”，通过备案审查全覆盖实现监督全覆盖的应有之义。
三、党政联合发文备案审查存在的实务问题
地方人大作为地方的国家机关，其党组受地方党委的领导。对地方党委的决定，地方人大应当在工作中贯彻执行。地方政府和党委联合发布的文件，虽然有些主要内容是政府职能范围的事项，但是因其已获得党委的联署，体现了地方党委的意志，故地方人大常委会不应采取备案审查的方式予以监督。对其中确实存在与法律不一致问题的，人大可以向党委提出意见建议进行纠正[11] 96。但长期以来，党政联合发文是人大规范性文件审查监督的禁区，即使是一些明显违法的文件，地方人大也是“睁一只眼闭一只眼”[12]。除了实务中由于各种因素交织使得人大和部分司法案例对党政联合发文采取消极的回避态度之外，党政联合发文备案审查既存在着党政联合发文备案审查整体上的问题，也存在着从中央、地方不同制定层级上的局部问题，还存在着由于政策变化导致的规范性文件的性质变更问题。
（一）党政联合发文备案审查缺少外部监督及权利救济可能
一是行政文件加盖党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就变了[13]，行政规范性文件通过联合发文使其单纯的性质转化为复合性质，使其之前遵循《立法法》等相关规定实现备案审查的文件不再遵循其原有的备案审查制度，使得文本规范与监督理论之间产生嫌隙，阻碍了人大对于行政机关的监督。二是党政联合发文的复合性质使其缺乏“完全的司法适用性”。在其原有的制度安排中，行政规范性文件造成公民或者其他主体权益减损的，可以诉诸行政复议及行政诉讼得到救济。三是《行政诉讼法》规定了对抽象性文件可以进行附带性审查，但是党内法规不属于附带审查范围，因此现阶段党政联合发文是否在附带审查范围之内尚且存疑。
（二）備案审查衔接联动机制并未实现双系统内部的衔接联动
参照中共江西省委办公厅《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》（赣办字〔2015〕54号），要求建立健全分工负责机制、双重备案联动机制、移交处理和提议审查机制、征求意见和会商协调机制、信息共享和能力提升机制[14]。其双重备案联动机制是在分工负责机制的整体架构下进行的联动备案，也即，对同时报送省纪委、省委各部门的规范性文件，省纪委办公厅、省委各部门可以进行沟通。对同时报送省人大常委会和省政府备案的地方性法规、自治条例、单行条例和规范性文件，省人大常委会法工委、省政府法制办可以进行沟通，本质上仍是国家法律和党内法规各自系统内部的衔接联动。
尽管2015年中共中央办公厅出台了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，但如前文所述实践中备案审查衔接联动机制并非突破两个系统衔接而成的联动，本质上仍是在单个系统内部不同部门之前形成联动，此外其沟通方式上仍存在不足，“主要是通过会议、函件往来的方式建立工作联系，进行沟通协调”“单向沟通多，多方互动少;临时性沟通协调多，例行性会议交流少;随意性有余，稳定性不足等等，这实际上使‘机制没有真正地建立起来，预期的制度合力也就难以显现”“未能如预设般地阻止党内法规与国法体系的不断疏离”[15]。党内法规备案审查系统是自上而下的一元备案主体，不存在党内法规内部交叉备案审查衔接联动的可能，因此需要借助党外的公权力监督机构实现备案审查衔接联动机制的运行，同时又要始终在政治上坚决维护党中央权威和集中统一领导。
（三）中央层面的党政联合发文备案审查问题
一是部分中央层面的党政联合发文缺少审查主体。根据《备案审查规定》第五条第三款的规定，“党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件进行审查，具体工作由其所属法规工作机构或者承担相关职能的工作机构办理”，备案主体与审查主体应当为分离状态，而联合制定主体之一为党的中央组织的党政联合发文由于其制定主体至顶使得上位审查的缺失，譬如《中共中央、国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》。实际上这是党内法规备案审查的共性问题。二是出现前置审核与事后审查为同一主体的情况。《备案审查规定》第六条明确规定，“中央纪律检查委员会、党中央（决策）议事协调机构以及党中央工作机关等均应当向党中央报备党内法规和规范性文件”，那么由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》这类党政联合制定的党内法规则应由党中央审查，而其开展实际审查工作的机构是其所属法规工作机构或者承担相关职能的工作机构。同时，《制定条例》第二十七条明确规定，“前置审核交由所属法规工作机构进行”。也即，这一类党政联合发文的前置审核与事后审查由同一实际审查主体进行。如若不进行事后审查，便不符合“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则;如由中共中央办公厅进行自我备案审查，这又与《制定条例》所规定的前置审核出现重复程序，既降低工作效率，又无法确保“自审自纠”的实质有效。
（四）地方层面的党政联合发文备案审查问题
一般而言，政府部门与同级党委联合发文以党委为主办机关，由主办机关向上级机关备案。按照惯例，这些联合制定的文件在发布时采用党的文件发文字号[8] 519，即党政联合发文的备案审查一般按照党内法规系统内的备案审查程序进行，由党委向其上级党委进行报备即可。然而也有例外，《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）第十二条第二款规定，“以党委政府、党委办公室（厅）政府办公室（厅）名义联合发文的，应当先交政府法制机构进行合法性审查后，再由党内法规机构进行合法性审查，或者组织联合审查”[16]。也即江苏省党政联合发文在合法性审查程序上有所不同，地方层面上的党政联合发文关于备案审查程序的规定存在不一致的处理办法。
（五）党政合署办公下出现“似是而非”的党政联合发文
省级层面的党政联合发文还存在一种党组织工作机构并不作为主要制定主体的发文情况。尽管这类文件在形式上符合党政联合发文的要件，但与多数的联合发文相区别的是，在印发主体排序上行政机关工作部门在党组织工作机构之前，同时其发文字号并不为党组织工作机构发文形式，而是行政机关工作部门的发文形式。这样的问题来源于党政合署办公之下，原先部分行政机关的工作机构归口到同级的党委部门，因此原本是两个行政机关工作部门的联合发文就变成了行政机关工作部门和党委工作机构联合发文。譬如广东省财政厅、中共广东省委组织部印发的《广东省科技创新战略（人才发展）专项资金管理办法》（粤财行〔2020〕5号），其中解释主体条款规定了“由省财政厅会同省委组织部（省人才办）解释”，其在解释主体条款以及落款处标明“省人才办”，可推论是以省人才办的职能同省财政厅联合发文。那么这类少数党政联合发文的备案审查的制定意志实际上是集中由行政机关发出的。但若以发文字号为判断标准，显然属于地方政府规章。与此同时，这类文件包含着大量的行政事项，“往往代替甚至高于法律法规的效力”[17]，因此更要严防此类文件规避国家法律系统审查的可能。
四、党政联合发文备案审查的可行性路径
由于党政联合发文制定主体的特殊性，结合我国备案审查制度的实践，审查主体一般为备案主体的上级机关，而党政联合发文的制定主体理论上均可成为备案主体。尽管实践中党政联合发文一般以党委、党委办公厅或者党委部门作为主办机关，但理论上任意制定主体均有作为党政联合发文备案主体进行备案的可能，由其相应的上级机关作为审查主体，以确保任意制定主体意志表达的合法合规性及合理性等问题。从这一角度来看，当前理论界中关于党内法规的备案审查以及行政规范性文件的备案审查路径均可为党政联合发文的备案审查提供讨论空间。
关于党内法规的备案审查方式，学界的相关讨论大致可以分为以下几种：第一，充实和完善现有党内规范性文件备案审查机构的建制[18]，通过自身强化提升备案审查能力，实现党内审查。党政联合发文的备案审查在程序上按照党内法规的备案审查进行，通过增加人员编制和健全工作机制提升党委法规工作机构规格。但仅仅通过党内审查而不考虑其他制定主体的意志表达不免落入自问自答的嫌疑。第二，建立双重备案审查机制。“如果是党政机关联合发文，那么该文件既属于政府制定的行政法规或规章，同时也属于党组织制定的党内法规或规范性文件，本身就具有双重性质，按照道理就应该进行双重审查，不能为了图省事减少监督环节。同时，两套系统审查得出不同结论的情况确实可能出现，但并不能舍本逐末。对于此种情况，可以建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法律、法规、规章和规范性文件备案审查的衔接联动机制，通过协商进行解决”[19] 180。也即，双重备案审查机制需要以党内法规和国家法律两个系统的备案审查衔接联动为前提。第三，通过“人大审查制度”和“司法审查制度”建立党外备案审查机制[18]。这两者都是在党外建立第三方备案审查机制。前者的建构逻辑在于党内法规具备“法”的特征和性质，同时党政联合发文相较而言对党外的公民和组织产生更显著的溢出效力，因此有必要将其纳入现有的合法性审查体系之内。“如果宪法和法律规定的组织和其他主体认为党内规范性文件同宪法或法律存在抵触情形，就可以向全国人大常委会提出审查建议，从而启动党内规范性文件的审查程序。在党内规范性文件审查程序启动之后，全国人大专门委员会可以视情形向制定机关提出书面审查意见、到会说明情况或者向委员长会议提出予以撤销的议案”。第四，通过“联席会议制度”建立党内外备案审查衔接联动机制，即通过联席会议制度对党内法规和规范性文件进行合法、合宪性审查，将党委、人大、政府各系统发布的文件统筹起来[3]。第五，设立中央法治监督委员会。“完善党内法规和规范性文件备案审查工作机制，形成党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制，可以考虑整合提升中办法规局的备案审查机构和人员，同时考虑与全国人大及其常委会的政治地位相对应，在中共中央设立相对独立的法治监督委员会，为备案审查衔接联动机制的优化升级奠定组织基础”[17]。总体上，由于党内法规的作用对象主要是党组织和党员，而党员又服从于党组织，因此党内法规的备案审查以主动审查为主，在审查方式上缺少了作用对象之一的党员个体提出的被动审查。
区别于党内法规备案审查方式，行政规范性文件的备案与审查相对独立。文件的作用对象（公民）起到的是外部监督作用，总体上以被动审查为主。此外，根据文件层级的不同，行政规范性文件又可分为中央层级的和地方层级的文件，据此又建立了人大和政府同时作为审查主体的双轨制备案制度[20]。
五、党政联合发文备案审查的完善机制
根据2019年备案审查工作情况的报告中关于做好2020年备案审查工作的考虑，“按照法治原则，只要是規范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。要以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖;紧紧围绕保证党中央决策部署和宪法法律规定贯彻落实开展备案审查工作，加强对涉及公民、法人权利义务的规范性文件的监督”，以“切实贯彻‘有件必备、有备必审、有错必纠的工作总要求”[6]。这实际上对规范性文件的备案审查提出了更高要求，同时也为党政联合发文备案审查实现党外审查的切入提供一个现实豁口。
在我国目前的政治架构下，备案审查制度不存在实现“双轨”并为“一轨”的可能性[21]。但备案审查的“双轨”并非意味着党内法规和国家法律是平行线，相反两者存在交叉的领域。党内法规存在的“溢出效应”说明其与国家法律之间存在着联系，容易发生交叉叠加的现象，尤其体现为党政联合发文。党政联合发文的备案审查既存在整个党内法规范畴内的备案审查的共性问题，也存在自身特有的个性问题。基于其制定主体、制定内容及影响对象的特殊性，以及不同阶段党政关系的变化，党政联合发文备案审查存在着如前文所述的实务问题，但也正是由于其制定主体的特殊，也为党政联合发文寻求党外审查的监督主体提供了一条捷径。笔者认为可以尝试通过建立基于沟通和协商的“硬性”联席会议制度突破党内法规和国家法律双系统内备案审查实质上的衔接联动，通过开辟司法建议抄送渠道引入司法辅助审查，通过备案审查线上平台的推出加强备案审查信息化建设。
（一）建立联席会议制度
2019年新修订的《备案审查条例》第十二条规定，“对内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规和规范性文件，审查机关可以征求有关方面意见建议或者进行会商调研。人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果”。可见在处理“复杂”“涉及面广”等问题时，都可以借助联动衔接机制处理。
打破党政联合发文审查主体的“一元性”，可以通过联席会议制度建立党内法规和国家法律备案审查双系统实质的衔接联动。尽管不同学者就备案审查衔接联动机制的具体设置提出了不同思路和设计，但基于现实的考量及变革难度，同时结合党内法规和党内规范性文件的先导性优势，行且有效的联席会议制度无疑是现阶段最具效率及可行性的选择。联席会议制度即党内法规和规范性文件备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及规范性文件与国家法律、法规、规范性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出决定的制度[15]。此种制度设计既符合现行的政治组织架构，变革成本较小，又能够尽快确立明晰的审查机构，开展审查任务。在不冲击现有思想与制度的前提下，完善党内规范性文件审查机构，理顺其内部工作机制，有助于尽快优化资源配置效率，更好地履行审查职能[18]。
为防止联席会议制度虚设，应着重强调这一制度的“固定性”及“有效性”。“固定性”包括“机构固定”“职责固定”“制度固定”三固定。“机构固定”指设立联席会议制度的日常办事机构;“职责固定”指联席会议制度成员的职责固定，联席会议制度成员单位可以就讨论中的不同意见直接报送上级党委直至中央，也可以就已颁布的党内法规和规范性文件提出审查建议;“制度固定”指建立定期开会及通报制度。“定期开会的内容包括备案审查工作近期安排、经验的交流和备案文件实质内容的讨论，要对一个时期的法规和规范性文件进行事后评估，并及时提出清理意见。此外，要对涉及合宪性、合法性问题的党内法规和规范性文件的审查过程制作记录，并定期向联席会议制度相关部门通报”[22]。“有效性”即联席会议制度在备案审查中是真正的有权机构，其提出的审查意见通过一定的程序设计，应当能够对审查结果产生实质性影响，以此保证审查程序以及审查结果的有效。
（二）开辟司法建议抄送渠道
在政府信息公开的制度实践中，党政联合发文的双重属性为其信息公开带来了不小的困境，法院常以此类信息的制作主体包括党组织，以其具有党务信息属性的裁判逻辑否定其作为“政府信息”的法律地位[1]。尽管也有胜诉案件，但总体上并未打破党政联合发文的信息公开困境。党政联合发文存在被提出信息公开和附带性审查的现实情况，一方面反映了党政联合发文的溢出效力，另一方面也反映了其制定内容存在争议的事实，因此应当适当引入司法的辅助审查，开辟司法建议抄送渠道，提出有针对性的文件审查建议，拓宽党政联合发文避免被动审查的途径。
（三）加强备案审查信息化建设
随着新时代互联网的迅速发展，线上平台的推出极大地简化了备案审查的程序。加强备案审查信息化平台建设，可以为实现党内法规和国家法律在备案审查层面上真正的衔接联动提供硬件。而“党政联合发文备案审查也应主动融入地方规范性文件备案审查系统建设中，将党政联合发文與行政规范性文件、党内法规备案审查进行平台衔接，发挥信息平台的电子备案、统计分析与智能辅助审查等功能，提升审查质量和效率，构建上下联动、覆盖完整、信息互通的备案审查工作格局”[5]。因此应当加强党政联合发文的备案审查信息平台建设，不断完善优化党政联合发文的备案审查工作流程，开展审查建议多主体在线提交、集成协作，为联席会议制度的实现提供程序支持。
六、结语
理论上的讨论须时刻关切实务上的问题，才能使得讨论发挥出其价值和作用。基于前文对党政联合发文备案审查实务问题的梳理，结合党内规范性文件和行政规范性文件在各自系统内备案审查的方式总结出党政联合发文备案审查的可能路径，并从中提取出最具现实可行的路径，通过实质性的联席会议制度实现双系统内的备案审查衔接联动。尽管现阶段党政联合发文备案审查在实践中仍是以党委为主体进行审查，但下一步，就是要为人大审查和司法审查提供可行路径，逐步拓宽外部审查渠道，实现对党政联合发文的实质性监督。当然这样的审查思路是否能够实现，如何实现，要进行怎样的程序设计，还有待依据实践进一步研究讨论。
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[责任编辑：胡? ?梁]
[收稿日期] 2020-09-27
[作者简介] 许少珊（1996-），女，广东汕头人，武汉大学党内法规研究中心研究助理、2018级硕士研究生。
