系统科学视域下高校巡察工作体系构建研究
何秀美 李子全 朱箭容
摘 ? ?要：高校巡察是巡视监督在高等学校的延伸，也是打通全面从严治党“最后一公里”的必然要求。针对高校巡察工作涉及主体多且工作流程复杂的现状，采用系统思维研究高校巡察工作，构建了包含环境子系统、资源子系统、目标子系统、巡察业务子系统和主体交互子系统等的高校巡察工作体系。在此基础上，从高校巡察的系统认识、体系构建、组织实施等方面提出了优化建议。
关键词：系统科学;高校巡察;工作体系;系统分析
中图分类号：G640 ? ? 文献标识码：A ? ? ?文章编号：1002-4107（2021）02-0057-03
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党和国家监督体系建设，逐渐形成了纪律监督、监察监督、巡视监督和派驻监督“四个全覆盖”的权力监督格局。巡视监督是党内权力监督体系的关键环节，随着党内监督重心下移，巡察作为巡视监督在基层的拓展和延伸，日益成为巡视巡察战略格局的重要内容。党的十九大报告提出深化政治巡视、建立巡视巡察上下联动的监督网，十九大新修改的党章将巡视巡察专列一条，为巡察工作提供了基本遵循。
高校是培养社会主义事业建设者和接班人的重要阵地，肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新以及国际交流合作的重要使命。习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调，“我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校”。这就要求高校党委履行管党治党的主体责任，以党的领导统领办学治校各项工作。开展高校巡察，既是党要管党、全面从严治党的必然要求，也为高校事业发展提供坚强的政治保障。因此，总结高校巡察已有实践经验，构建高校巡察工作体系，对推动高校巡察具有现实意义，也为巡视巡察相关政策制定提供参考。
一、相关研究概述
（一）高校巡察相关研究
巡视巡察是党内监督的重要方式，巡察是巡视在基层的延伸，两者在价值目标上一脉相承，在实施路径上异曲同工，但在行为主体和适用范围等方面存在显著差异。学界对巡视相关研究的关注度一直较高，巡察研究成果相对较少，尤其是高校巡察研究尚处于起步阶段。在中国国家知识基础设施CNKI上以“高校巡察”为关键词进行检索，相关研究论文仅有40余篇，且研究内容主要集中在体系构建、工作路径和对策建议等方面，如斯阳提出从体制机制、制度建设、条件保障、成果运用等方面构建高校巡视巡察上下联动的监督体系[1]，陈江华提出将强化责任担当、强化压力传导、强化制度规范、强化成果运用、强化责任追究等方式作为高校校内巡察制度的发展路径[2]，陈建平基于对基层巡察面临困境的分析，提出创新巡察方式、提升基层治理水平、盘活监督人才资源、降低巡察实施成本的优化对策[3]。有关高校巡察的现有研究总结了巡察实践的经验与存在的问题，但研究较为分散，从系统高度对巡察工作的梳理和分析还比较缺乏。
（二）系统科学的管理思维
系统科学是一门运用系统思想和视角来研究其他各纵向科学所涉及领域的各门类问题，并在系统意义上形成这些问题共同的本质属性和规律、建立相应的理论与技术体系的科学。其核心是系统科学思想和系统方法，强调从系统角度即从事物的整体与部分、局部与全部以及层次关系的角度来研究客观世界。
根据系统科学思想， 一切管理活动均具有系统性特点，任何管理活动既是系统的实践，也是实践的系统[4]。整体性与功能性是任何管理活动最基本的品质，这与系统定义“由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成
的具有特定功能的有机整体”中关于整体性和功能性的
核心属性高度契合，亦即管理具有系统性这一本质属性。系统结构和环境以及它们之间的关联关系决定了系统的功能，虽然系统环境较难改变，但可以通过改变系统结构、调整系统与环境间的关联关系，使它们相互协调，从而使系统在整体上涌现出理想的功能。因此，系统科学思想对人们科学认识管理属性、指导管理活动具有重要意义。高校巡察是一系列复杂的管理活动，运用系统科学思想指导高校巡察，以系统思想梳理高校巡察工作的方方面面，有助于高校巡察的科学规划和系统实施。
二、高校巡察实践探索
近年来，高校纷纷开展校内巡察实践。数据显示，2018年底，教育部75所直属高校中有30余所高校开展了校内巡察，截至2019年12月底，这一数据达到了75所，即实现了全覆盖，表明高校对巡察工作的重视程度日益增强。高校主要从组织领导、建章立制和组织实施等方面开展巡察实践。
领导体制是巡察工作顺利开展的前提条件，主要通过设置机构、配备人员等，为开展巡察提供保障。机构设置、人员配备主要有三种方式：一是单独设置巡察办作为党委工作部门，为巡察办单独核定人员编制;二是巡察办挂靠纪委，人员编制采用合署办公或增加人员编制的形式;三是不设立巡察办，直接由校党委派出巡察组开展巡察工作，巡察组人员均为临时抽调。目前，在教育部直属高校中，大多采用前两种方式。
巡察制度是巡察实施的基本依据，也是巡察工作规范化的保障。以南京郵电大学为例，学校党委出台了以巡察工作实施办法为统领，巡察工作五年规划为主线，巡察工作领导小组工作规则、巡察工作领导小组办公室工作规则、巡察组工作规则为依托，巡察人员管理办法为补充，以及根据每轮巡察任务和要求制定的巡察工作方案，形成“1+5+N”巡察制度体系，为校内巡察夯实制度基础。
组织实施是关系巡察质效的重要环节。南京邮电大学除了出台巡察工作实施办法，对巡察机构的职责、巡察范围和内容、巡察方式和程序等作出明确规定，还为巡察组配备了《中共南京邮电大学委员会巡察工作文件选
编》，将党的领导、党的建设、管党治党等方面涉及到的制度文件汇编成册，为巡察工作人员开展巡察工作提供依据，同时制定巡察工作流程图，将巡察过程细化为5个主体、7个阶段、120个动作，全景展现巡察全过程，使巡察工作规范易操作。
三、高校巡察工作体系的系统分析
高校巡察工作体系包含一系列管理活动，采用系统方法对其进行研究，有助于理解高校巡察工作体系的结构与功能，进而通过优化系统结构、调整系统与环境间的关系来达到系统优化的目的。根据系统原理，可将高校巡察工作体系抽象为环境子系统、资源子系统、目标子系统、巡察业务子系统和主体交互子系统（图1）。这些子系统形成管理闭环，驱动高校党建往自组织和内生优化的方向发展。
（一）环境子系统
环境子系统描述高校巡察工作体系的外部因素对高校巡察的影响。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要一以贯之、坚定不移全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，这是对高校巡察政治环境的高度概括。党中央高度重视巡视巡察制度建设，出台了以党章为统领，以《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》为核心，以《关于市县党委建立巡察制度的意见》为主体的巡察制度体系，形成了高校巡察的宏观制度环境。在此基础上，各省出台巡察工作的指导性文件，高校结合学校实际出台巡察相关制度，成为高校巡察体系外部环境内化的关键一环。
（二）资源子系统
资源子系统描述高校巡察工作体系对相关资源的需求，分析各类资源的供给、特征等因素对系统的影响。高校巡察工作体系的资源主要包括硬件资源和软件资源。硬件资源主要指机构设置、人员编制、办公条件等实体资源，软件资源则是指包含巡察制度、信息系统、人员素质等在内的非实体资源。从软件资源看，体系清晰、可操作性强的巡察制度体系，巡察业务和信息技术深入融合的信息系统，高素质专业化的巡察干部队伍是关系巡察高质量发展的核心资源。
（三）目标子系统
目标子系统描述了高校巡察工作体系的目标要求。对于高校党委，是通过巡察强化管党治党政治责任，确保各级党组织始终坚强有力、党员干部忠诚干净担当，营造风清气正的良好政治生态，推动学校事业发展。对于巡察机构，是贯彻落实巡视巡察部署要求，组织协调开展巡察工作，保障巡察工作体系运转顺畅。对于基层党组织，是通过巡察发现并解决可能存在的党的领导弱化、党的建设缺失和全面从严治党不力问题，发挥基层党委政治核心作用，引领单位事业发展。
（四）巡察业务子系统
巡察业务子系统描述了高校巡察工作体系中常规巡察、未巡先改、巡察“回头看”等业务之间的关系。常规巡察是高校巡察的主要方式，按照所处阶段不同，可分为巡察进驻、巡察反馈、巡察整改、巡察督查等阶段。在被巡察党组织开展巡察整改的同时，在未巡察党组织中一体推进未巡先改，有助于巩固扩展巡察成果。巡察“回头看”则是对巡察整改成效的再监督，是压实巡察整改主体责任的重要一环。通过巡察业务的开展，促进巡察工作体系高效运转。
（五）主体交互子系统
主体交互子系统从巡察参与主体的属性和行为角度出发，描述系统主体间的交互关系。主体属性主要是指各主体的工作职责，交互关系主要从领导体制和工作机制两个角度进行描述。领导体制主要是指主体间的领导与被领导关系，工作机制主要指各主体在开展不同的巡察業务时，主体间按程序和规则有机联系和运转的机制。
四、高校巡察工作体系的优化建议
采用系统科学原理构建高校巡察工作体系结构，有助于更深刻地理解高校巡察工作体系的结构与功能，并从系统整体与部分、系统与环境协调统一的角度，做出调整与优化，发挥巡察制度优势。
（一）以系统思维看待高校巡察
加强高校巡察工作的顶层设计，以巡察工作规划为统领，增强巡察全覆盖的科学性、规范性和可操作性。在工作目标上，高校巡察应坚定不移深化政治巡察，构建完善巡察监督体系，强化巡察成果运用。在监督重点上，应聚焦坚持和加强党的全面领导、新时代党的建设总要求、全面从严治党，聚焦“四个落实”进行对标找差。在组织实施上，应统筹巡察任务安排，综合运用多种巡察方式，推动巡察工作规划落地。在成果运用上，要明确责任、完善机制、督查督办、严肃问责，确保巡察整改取得实效。
（二）以“三制”勾勒体系框架
通过领导体制、工作机制、协作机制即“三制”来构建高校巡察工作体系。领导体制从静态角度阐述巡察工作体系中各主体间的组织领导关系，工作机制、协作机制则是动态描述各主体的交互关系，通过建立校党委领导指挥、巡察机构组织实施、被巡察党组织和相关职能部门积极配合的工作机制，以及巡察机构与纪检等部门的协作机制，形成党内监督合力。
（三）以“三化”推进体系实施
巡察高质量发展应以“三化”（即制度化、信息化、科学化）为基本要求。通过巡察制度化，构建完善的巡察制度体系。通过巡察信息化，优化巡察管理，整合巡察资源，增强巡察数据查询分析、问题整改纪实、人员遴选考核等功能，促进管理水平的提升。巡察科学化渗透于巡察工作开展的关键环节，在巡察干部选配、业务培训指导、干部考核评价及结果运用等方面，对巡察工作质效提升具有重要意义。
五、结语
高校巡察正步入实践探索与理论研究相结合的发展阶段。文章对高校巡察实践进行梳理，在此基础上对高校巡察工作进行系统分析，构建高校巡察工作体系，进而提出高校巡察工作的优化建议。巡察高质量发展的深入推进对高校巡察工作组织实施提出更高要求，以系统思维分析现有巡察实践中存在的问题与不足，既从整体上把握高校巡察在全面从严治党中的定位，又从结构上优化和调整高校巡察工作体系结构、改善系统内部及与环境间的关联关系，以巡察系统的优化推动党内监督系统不断完善，为高校推进全面从严治党、推动办学治校各项事业发展提供坚强政治保障。
参考文献：
[1]斯阳.教育治理现代化视域下高校巡察监督体系的构建——以沪上部分高校为例[J].华东师范大学学报：教育科学版，2019，（5）.
[2]陈江华，邓叶芬，何琳.高校校内巡察制度的实践探索与发展路径研究[J].学理论，2019，（4）.
[3]陈建平.监督下沉：市县实施巡察制度面临的困境及其优化路径[J].河南社会科学，2019，（9）.
[4]盛昭瀚.管理：从系统性到复杂性[J].管理科学学报，2019，（3）.
编辑∕李梦迪
