地方政府债务的成因究竟是什么？
时红秀
编者按：近年来，我国城镇化快速推进，基础设施建设和经济发展凯歌高奏，为了支持城市开发和基础设施建设，地方政府大量举债，导致了不容忽视的地方政府债务风险问题。在此背景下，作者以生动的语言，睿智的分析，为我们详尽地剖析了两个极容易混淆视听的观点——“政绩考核说”和“财政分成说”，并进一步分析了因“特有的发展阶段”“特有的体制环境”导致地方政府大量举债的问题。作者指出，政府作为“无破产之虞的债务人”，而银行作为“无倒闭之虞的债权人”，兩者之间完美的“激励兼容”才孕育出当前这一棘手的金融风险问题。文章视角独到，数据翔实，说理严谨，文字犀利，值得细品。
近年来关于地方政府债务风险的讨论很多，其中就造成地方政府债务的原因有两个观点十分流行，甚至一些权威专家也时常强调，但长期存在听任此说，不仅混淆了视听，而且会影响到问题的根本解决，有必要澄清。
澄清两个认识
一是所谓“政绩考核说”;二是所谓“财政分成说”。可以说前一个过于表面化和简单化，把现象当原因;后一个乍一看挺有道理，仔细分析则似是而非，甚至不着边际。这里分别讨论。
什么是“政绩考核说”
“政绩考核说”，即地方领导干部不正确的政绩观，或为政绩考核而片面追求GDP，不顾后果举债融资，不讲效益上项目、铺摊子。这种说法初看上去很直观真实，还有不少典型事件支持，如贵州独山县一个国家级贫困县，举债400亿元，仅打造所谓“天下第一水司楼”就耗资2亿元。但是，干部追求政绩，与其说是原因，不如说是现象。需要思考的是，这种现象为什么会产生;如果普遍存在，其内在原因是什么。把现象当作原因，难以回答这样两个问题：第一，若是领导干部“政绩观错误”或“政绩考核失当”，那么问题是，既然“没有政绩不行”，可“过度举债”也是要被问责的，为什么地方领导干部宁可冒后一个风险而去满足前一个要求呢？第二，难道改变干部政绩考核指标或加强执纪问责，问题就可从根本上解决了吗？果然如此，岂不是动用中组部或中纪委就解决问题了？其实早在2013年12月，经中央批准，中央组织部就印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将地方债作为各级领导干部政绩考核的重要指标，明确干部离任后如留有烂账，也将被追究责任。显然这一规定实施后，尽管党中央三令五申严禁地方政府隐性举债，地方隐性债务仍然持续增加。再者，近年来实地调研的诸多案例表明，地方政府投融资平台上的项目，既满足了当地发展和民生保障的客观需要，也落实了上级任务的硬性要求（如三大攻坚战必不可少的真金白银投入）。可见，把“干部理念”“考核问责”当作原因，免不了因过于表面化和简单化而于事无补。这种认识缺乏对地方政府债务内生动力的探究，也不利于从深层次推动改革。
什么是“财政分成说”
“财政分成说”，即始自1993年的“分税制”财政改革，使中央与地方财政收支关系呈“收入上移、支出下移”之势，越往基层的政府，财政支出压力越大。全国财政自给率超出50%的省市不超过10个，各地（甚至包括发达地区）的地方财政都属于“吃饭财政”。尤其在市县两级，承担大量的刚性开支，不得不大量举债。最近还有一个说法，“2019年底地方政府用53%的财政收入来维持全国85%以上的公共支出项目”，地方政府不得不举债度日。真的如此吗？
理论上，借贷关系中从来没有“因为缺钱所以借钱”的逻辑。一个基本事实是，世上穷人最缺钱，但恰恰世上的烂账不是穷人制造的，因为债务资金从来远离他们。统计数据也表明，我国地方政府债务绝大多数都分布于中东部地区，而非广大西部偏远地区，尽管那里的地方政府更“缺钱”。
所谓“2019年底地方政府用53%的财政收入来维持全国85%以上的公共支出项目”，完全是对预算管理体制的误读。目前我国政府的财政预算包括四本账，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算。若不考虑社会保险预算（该预算在地方财政中基本上为空账，每年需要中央预算支出项目中的“社会保障和就业支出”拨款充实），这里仅以政府预算的其他三本账来代表财政收支状况。2020年在全国财政收入的28.1万亿元中，中央收入占31.3%，地方收入占68.7%。只是其中一般公共预算这本账中，收入占比为中央45.4%、地方54.7%;支出占比为中央14.4%、地方85.7%。仅以“一般公共预算”一本账的数据不能说明中央与地方财政收支的全部状况。其他两本账中收入占比地方都远远高于中央。政府性基金预算（以国有土地出让为主）中，收入占比地方为96.2%，中央只有3.8%;国有资本经营预算中，收入占比中央为37.4%、地方为62.6%（见表1）。
再从财政支出角度看，2020年全国财政总支出36.6万亿元，中央本级支出仅占10.6%，地方支出却高达89.4%。按照前述说法，难道可以说“2020年底中央政府用31.3%的收入只承担了10.6%的支出”？或者说“2020年底地方政府用68.7%的财政收入来维持全国89.4%的支出”？那么，中央政府“多出来的钱”去哪儿了？是不是地方政府的资金“缺口”都是靠举债弥补的？
在预算支出项目中，中央一般公共预算支出包括三项，一是中央本级支出;二是中央对地方转移支付;三是中央预备费。2020年中央对地方财政转移支付总额达83915亿元（其中一般性转移支付70107.6亿元;专项转移支付7757.4亿元;特殊转移支付6050亿元）（这里为预算数，执行数尚未披露）。可见，通过大规模（8.4万亿元）的财政转移支付，收入划分中“多给”中央财政的部分，中央又转移给了地方，这才使财政总盘子中地方开支占到近90%，中央自己花费仅10%多一点。如果再追问一下，答案会更直白：假定中央政府的财政支出为零，即一分钱都不花（实际上不可能），把所有财政收入资金都转移给地方的话，地方政府是否就不再举债了。简单算一下就知道：2020年中央政府本级支出38685亿元，地方政府债券全年新增数则为4.55万亿元。
地方政府为什么举债，还应该从资金的投入用途看。众所周知，我国地方政府债务最终用于投资，形成了为数巨大的基础设施项目，即“实实在在的资产”而非“人吃马喂”，这是我国地方债务风险区别于其他国家包括多数发达国家情况的关键。这些投资与上下级政府之间收支如何划分的关系并不大。从预算表格就可见，中央对地方财政转移支付保障的也只限于满足“三保支出”（保基本民生、保工资、保运转）之需，并非用于项目建设投资。总体上，随着改革的不断深化和公共财政的不断确立，我国政府直接配置资源的比重日趋减少。整个财政预算无力、也不能再支持地方政府進行开发投资。尽管转移支付中有一定数量的公共工程资金，但相对于地方政府从事的城市开发与基础设施建设支出，其规模则微不足道。
上下级政府间的财政关系是一个国家治理的重要问题，但以所谓“中央与地方收支划分不匹配”来当作地方政府债务的理由实则大谬不然，可这类观点出现多年，至今仍煞有介事地流行，实则经不起推敲。可以说这是国内该领域著名的谬见之一。更重要的是，文不对题却又盛行的说辞很容易误导甚至“带偏”解决问题的方向：在处理好政府间财政关系之前，对于地方政府债务问题我们还能做点什么呢？
特有的发展阶段和特有的体制环境
中国地方政府举债的真正原因，概括地讲就是“特有的发展阶段和特有的体制环境”下的产物。
“特有的发展阶段”，即中国快速推进城镇化的阶段。1994年中国城镇化率超过30%，2019年达60.6%。如果我们把1994年以前中国的城镇化称为“初期阶段”，则1995～2030年间可称为“中期阶段”，亦即快速推进阶段;2030年以后为“后期阶段”亦即成熟阶段。其中在中期阶段，1995～2019年为我国新型城镇化的1.0版，其主要特点是高速的城镇建设和大规模的城镇扩张，但因基础设施建设的标准不高，各种设施建设之间协调配套不足，城市治理体系不健全，城市的功能仍没有充分地发挥。诸多建设到2030年超过70%。按照十九届五中全会的部署，“十四五”期间，中国的城市化进程也将进入一个新的阶段：一是明确以核心城市和城市群为主，来建设城市;二是围绕以人为核心的城市化，开展城市提升行动。前期那种粗放的“摊大饼”扩张式的城市开发与基础设施建设要让位于城市更加安全、更加宜居、更加智能和更加绿色的理念下的开发建设。我们不妨把今后的城镇化称为“新型城镇化2.0版”（见图1）。
按照世界城镇化历史的经验，一个国家城市化率超过30%以后，会进入一个快速推进阶段，一直到80%左右。何况我国的工业化城市化仅用了短短三四十年时间就走过了成熟的工业化城市化国家三百多年的历程，这意味着我们的城市开发与基础设施建设需要在一个相对较短的时期内进行巨额的资金投入。那么，无论是“新型城镇化1.0版”还是下一步的“2.0版”，从现在开始到2030年，中国城市化率仍然在快速推进阶段，这种巨额资金投入仍要持续10年。问题在于，巨额资金究竟是多少？钱从哪里来？谁来投？
关于城市开发与基础设施建设所需要的投资规模，前些年有不少测算。有个较为保守的测算是，在“十三五”时期，全国需要75万亿元，平均每年15万亿元。那么，这15万亿元资金从哪里来？
“特有的体制环境”，即谁来做投资主体和有没有一个与城建开发投资相匹配的融资体制来做支撑。对于前者来说，现阶段是地方政府主导;对于后者来说，从历年财政收支规模看，政府预算资金肯定承担不了，地方政府“吃饭财政”能运转就不错了。怎么办？只能靠金融。可是我国是以银行为主导的间接金融体系，导致一讲到城市开发与基础设施建设融资，人们的第一反应就是靠银行贷款。其实商业银行贷款的资金主要靠吸收居民存款形成，城市开发和基础设施项目建成后，使用和收益都是十几年、几十年有的达上百年的时间，没有哪个国家的城市化融资敢依靠商业银行贷款支撑。
城建开发投资是“金融问题”而非“财政问题”
城市开发和基础设施建设可以分成“工程性”和“社会性”两大类。如果前者可称为“硬件”，后者则可称为“软件”（见图2）。这两类项目的投融资有什么不同呢？一个最大的区别是，前者都是典型的“重资产”或“资本密集型”项目，尤其是短期内需要的一次性投入巨大，使用或收益期限很长，即其投融资存在一个跨期分配问题，须遵循“权责发生制”原则。后者经费筹集和开支在年度内即可完成，遵循“收付实现制”原则。
这不由得令人重新审视“public finance”一词的准确含义。20世纪90年代国内讨论“公共财政”这一概念时，就有一种感觉中文的“财政”（fiscal）本来就有“公共”之义，再讲“公共财政”是否有重复之嫌呢？当时我们的实践也没有那么复杂，尤其是城市化进程尚未进入快速推进阶段，理论界就讲，以“公共财政”指代“public finance”，是为了彰显市场经济条件下我国政府职能转变——财政功能要突显的“公共”属性。其实，“fiscal”既有“财政”的公共性，也蕴含了在年度之内按“现金收付制”管理的政府预算内容。经过中国近30年快速城镇化实践，我们有理由恢复“public finance”可能的本来含义——“公共金融”，以与“公司金融”（corporate finance）相并立。
首先，它属于“金融”（finance），而非传统意义上的政府“财政”范畴。因其项目存在收益与回报的“时间不一致”问题，在经济学中处理收益与回报的时间不一致，无疑属于“金融业”的事。再者，遍览城市化史册，没有哪个国家的城市开发和基础设施建设是由当代纳税人承担的。基于代际公平原则，对于大规模城市开发和基础设施建设投资，一国的公共财政既不应当，也不胜任。从这个意义上讲，目前把地方政府债务问题、地方政府的投融资管理职能界定为“财政”问题，进而将其发行和监管事项赋予财政部门，可能是值得考虑的。迄今为止，我国财政预算制度一直秉持“量入为出、收支平衡”的原则，政府预算账户是基于当年收付实现制而设立的，由此形成的财政管理职能和履职方式都重在收支平衡和合法性审查上，这样的财政预算要管理“吃饭财政”自然胜任。而政府融资是用几年的资金建设供几十年使用的项目，一个项目的建设周期也不是当年经费收支所能管理的，解决跨期问题需要的是权责发生制核算原则。以“量入为出、当年平衡”理念管理地方债务，要么对风险“零容忍”，往往政策执行“一刀切”;要么不胜任。与消费行为不同，所有的投资行为都存在风险，它与传统预算管理原则天然冲突。例如，地方政府债务的发行、流通和清偿，就涉及资金投入项目的未来资产价值与收益测算，还涉及项目生命周期的不同期限、不同来源资金的匹配;而债券在金融市场的定价、发行、转让、清偿等环节的金融监管更加专业，特别是“穿透式监管”。要满足这些要求，现有金融行业的运营商、监管机构则应具备相应的制度资源和专业能力还说得过去，可对财政管理队伍和履职方式来说，这挑战就大了。
其次，它有“公共性”（public），因为投入与回报之间存在“空间不一致”，即单个项目的投资可能无收益，但一旦建成并在一定范围内联结或贯通，能给区域和社会带来明显的总体收益。大多数市政项目，如能源与电力、给排水、固体废弃物、市政道路、公共交通、通信等，都具备这种特征。按照经济学原理，因为公共性或外部性无法依靠市场机制解决，需要政府出面。
地方投融资问题是创新探索也是试错的结果
概括起来，地方投融资问题是创新探索，也是试错的结果。一是在特有发展阶段即我国城镇化快速推进时期，城市开发与基础设施建设客观上需要大规模的资金投入;二是在特有的体制环境下，几十年来我国一直缺乏一个与之相匹配的融资制度作为支撑;三是同样在特有的体制环境下，地方政府承担着城镇化的规划、融资、建设和维护等职能，于是就不断地创新（有时也是“变通”）。长期以来，地方政府围绕土地开发和资源盘活，从基础设施建设入手，提升周边地价，促进商业地产开发，最后吸引各种要素集聚。当然，宏观经济形势和国家宏观政策往往构成地方政府这一活动的“约束条件”。成功了，就带来当地的区域发展，皆大欢喜;不成功，则留下局部的半拉子工程、资金链断裂，甚至因為中央政府兜底救助，造成货币超发（见图3）。
2008年国际金融危机以来，就地方政府融资的规范化，有关部门或机构都针对出现的问题或其苗头出台了严控与鼓励相交替的政策规则，形成了“三收四放”即三次收紧和四次宽松的周期（见表2、图4）。而在此过程中，全国地方政府的债务，包括显性债务和隐性债务，持续增加着，只是节奏有快有慢。
从参与主体的行为和机制理解地方政府债务的内生成因
尽管2015年新修订的《预算法》允许地方政府发行债券融资以“开前门、堵后门”，但“前门”是否开得足够大，“后门”是否仍对地方政府有较强的吸引力、是否能堵得住，地方政府、金融机构与监管部门一直处于“博弈”当中。作为特有的一种利益主体，中国地方政府拥有着丰富的资源可供自己配置，包括国有土地和各种特许权等。不同制度约束条件下，地方政府的努力总会有不同的表现结果。
地方政府的“软预算约束”。地方政府无明确的责权划分，也无清晰的资产边界，连破产清算的法理基础都不存在，因此，地方政府举债这种明显的资源配置行为背后却并不存在破产清算的威胁。一个没有破产之虞的举债主体，当然也就缺乏内在的约束机制。
银行体系的“大而不能倒”。政府往往为了社会稳定和整个市场运行的持续运行，被迫救助那些濒临危机的银行机构。银行机构也就容易靠“系统重要性”的地位，在对政府举债融资时缺乏应有的谨慎。特别在我国，民营企业、中小微企业、实体经济融资难、融资贵的问题长期存在，可是银行在向政府项目提供贷款方面往往趋之若鹜——政府项目即使失败了，“跑了和尚跑不了庙”，反正政府不会破产。加上实质上存在的“所有制”差异，对政府项目贷款失败的问责追究与非公企业贷款失败相比，总是更要“有担待”一些。银行业这种行为背后，实质上也是“软预算约束”。
这就意味着，本来金融机构对风险应有足够的敏感，银行系统都有专业化的风控机制，可是在地方政府的融资“创新”方面，总能得到银行机构“金融创新”的配合甚至推动。两者构成了“无破产之虞的债务人”与“无倒闭之虞的债权人”之间完美的“激励兼容”。可是，一个社会大规模的信贷资源如此使用，岂非是金融业独特的“制度性金融错配”？在此机制下，由地方政府举债行为引发货币稳定性危机的概率，可能比其他经济体的更高。
总之，造成地方政府投融资困境的原因，归纳起来不外两个方面：一是中国特有的发展阶段，即快速城镇化，客观上需要一个社会对城市开发与基础设施建设进行巨额投入。二是特有的体制环境，即因缺乏相应的体制或制度保障，中国金融体系无法提供与城市开发和基础设施建设相匹配的金融产品。在这样两大背景下，一方面中国地方政府、现有金融机构都进行着各种“创新”，另一方面中央政府承担着为那些创新最终“兜底”的角色。与此同时，随着宏观经济形势的波动，中央政府的宏观政策时放时收，监管力度也时紧时松。就这样，在我国城市化进程快速推进，基础设施建设和经济发展凯歌高奏的同时，由体制或制度条件引发的金融风险问题也频频出现，其中效益低下、风险积累问题最为突出。这也正是党的十九大以来中央提出在新的发展阶段要实现高质量发展，推动建立现代化经济体系的基本原因。只有在这一认识高度上，从根本上解决中国地方政府投融资问题，防范和化解地方政府债务风险，我们才会理解所面临的真正障碍在哪里，全面深化改革的方向是什么，需要的力度怎么样。
（本文是作者主持的“地方政府举债融资对货币金融稳定性影响研究”项目的一部分，该项目获得2019年国家社会科学基金重点项目〔19AJY023〕资助）
（作者系中共中央党校〔国家行政学院〕经济学教研部教授）
