动物强制免疫“先打后补”的实践与思考
张增博
摘要：动物强制免疫“先打后补”试点是兽医卫生制度中的一项重大改革。在试点中发现，该政策能够有效增强养殖户的主体责任意识，节约财政资金，提升监管效率，收到了良好效果，但同时也存在实施门槛较高，补贴程序繁琐，补贴效率及标准较低，扰乱免疫秩序等问题，阻碍了该政策的进一步推广，需要加以改进。
关键词：强制免疫;先打后补;主体责任;疫苗
中图分类号：S851? ? ? ? 文献标识码：B? ? ? ? 文章编号：1007-273X（2020）07-0035-02
农业部（现农业农村部）于2016年7月联合财政部下发了《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35号），鼓励“对符合条件的养殖场户的强制免疫实行‘先打后补，逐步实现养殖场户自主采购、财政直补”，开创了一种全新的强制免疫模式。重大动物疫病强制免疫“先打后补”政策（以下简称“先打后补”），是指符合相关条件的规模养殖场先自主采购强制免疫疫苗、自行开展强制免疫和免疫抗体检测，经有关部门审核确认后给予其同期政府招标采购疫苗等值的经费补贴政策[1]。
1? 三门峡市“先打后补”政策贯彻实施情况
2017年，三门峡市下发了《关于做好2017年规模养殖场重大动物疫病强制免疫“先打后补”试点工作的通知》，正式启动试点工作。各县（市、区）通过深入宣传，严格筛选，最终確定了试点企业（养殖场）。2017年全市参与试点的生猪为1.5万余头，商品蛋鸡12万余只;2018年全市参与试点的生猪为1.3万余头，蛋鸡9万余只;2019年受非洲猪瘟影响，参与试点的生猪下降到0.6万余头，蛋鸡10万余只，有5个县（市、区）相继开展了试点，参与率达到83.33%。多年来，该政策被越来越多的养殖场户所知晓，受到了养殖场户的广泛认可与好评。
2? “先打后补”的积极意义
2.1? 有利于提高养殖企业的主体责任
以往免疫模式下，对动物实施强制免疫工作由政府发动、政府组织、政府实施、政府免费提供疫苗、政府承担免疫副反应的补偿等等[2]。政府包揽了一切工作，而作为强制免疫的实际受益者养殖场户似乎置身事外，只是配合政府的工作，从而导致人们误认为政府是动物强制免疫的责任主体。新的防疫政策实施后，免疫程序的制定、疫苗种类的选择都得养殖户自己操心，增强了养殖企业做好免疫工作的主动性。
2.2? 有利于强化监管，提高产地检疫率
《动物防疫法》第十五条规定“动物疫病预防控制机构应当按照国务院兽医主管部门的规定，对动物疫病的发生、流行等情况进行监测;从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人不得拒绝或者阻碍”。在以往的模式中，养殖户以引起应激反应等为由对采样监测等工作不予配合。新的政策实施后，产地检疫证、养殖档案、免疫效果评价成为获得补助的必要条件，养殖场户大都支持采样监测，认真填写养殖档案，主动申报产地检疫，客观上提高了产地检疫率。
2.3? 有利于节约财政资金
在以往的免疫模式中，疫苗配送环节较多，通常是县级畜牧兽医主管部门将疫苗发放到乡镇畜牧兽医站，再由村级动物防疫员领取后对养殖场进行免疫，中间环节较多，冷链运输难以完全保证，导致养殖企业对强制免疫疫苗缺乏信任度[3]。同时，因为疫苗是政府免费供应的，养殖场户超剂量免疫和随意增加免疫次数的现象时有发生，以上种种原因客观上造成了养殖场户多领疫苗。此外，疫苗暂存乡镇畜牧兽医站，增加了冰箱冰柜等冷藏设施的日常运行及维护费用支出。“先打后补”试点政策实施后，养殖场户自主购买疫苗需要自己先期付款，并且定额补助，超出补助的部分需要自己承担，所以养殖场户就会根据实际需要进行购买，减少了疫苗浪费。养殖企业直接由疫苗供应商调入疫苗，降低了政府在疫苗库存和冷链运行上的经费投入[4]。
2.4? 有利于满足规模养殖场户对疫苗多样化的需求
政府集中招标采购的模式下，供应的疫苗种类相对单一，可供选择的空间不大。如今，疫苗种类繁多，多联苗、多价苗不断涌现，部分养殖场户尤其是规模养殖场户对疫苗质量及售后服务提出了更高要求。实行新的免疫政策之后，疫苗采购自主权交给养殖场户，更能满足养殖场户的合理诉求。
3? 存在的问题
3.1? “先打后补”的门槛较高
在《农业部、财政部关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35号）和《河南省畜牧局、财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（豫牧〔2016〕70号）中均提到“对符合条件的养殖场户的强制免疫实行‘先打后补”，但具体条件并没有明确。笔者查阅了全国其他省份的做法，如浙江省、山西省均要求“取得《动物防疫条件合格证》，能够切实履行主体责任，能够主动开展抗体检测”，三门峡市要求“取得《动物防疫条件合格证》，每季度至少委托有资质的实验室开展1次强制免疫疫苗免疫效果评价”。纵观以上条件，单就《动物防疫条件合格证》这一条件，就将许多养殖场户排除在政策之外。
3.2? 补贴资金偏少，且补贴程序繁琐，影响养殖企业开展“先打后补”的积极性
《通知》指出“对符合条件的养殖场户的强制免疫实行‘先打后补，逐步实现养殖场户自主采购、财政直补”，人们很容易理解为对疫苗进行补助，事实上各地的普遍做法也是仅对疫苗进行了补贴，劳务费没有纳入补贴，而在新政策实施之前，免疫操作的劳务费也进行了补助，相比之下，补贴资金就显得偏少。其次，补贴环节需要养殖企业提交经费补贴申请表、疫苗采购发票复印件、产地检疫证明复印件等证明材料，费时费力。在试点中发现，养殖场户的产地检疫证明保存不善、购买的疫苗因为数量小而被疫苗经营企业拒绝提供发票等情况时有发生，这都阻碍了补贴的及时兑现。
3.3? 一定程度上增加了养殖户的负担
纵观各地的方案，均要求养殖场户在接受畜牧兽医部门的抽样检测的同时自行评价免疫效果，少的每年2次，多的达到每年4次。这些检测费用需要养殖场户自行承担。相反，如果使用政府采购苗，只需要接受畜牧兽医部门的监督抽检，如果进行2次、3次补免補防，所用疫苗还是政府免费供应的，这就可以节省不少费用。此外，养殖场户外出购买疫苗、储存、自主免疫等过程，也花费了大量的时间与劳务成本，增加了养殖场户的负担。
3.4? 扰乱免疫秩序，增加疫病发生的风险
疫苗的选择并不是越多越好，而应根据当地的流行病学调查结果而定。当地没有的疫病，尽量不要进行疫苗接种，非要使用时，应当选择灭活疫苗，以防把新的传染病引入当地养殖场[5]。在养殖场户自主选择疫苗后，受疫苗推销人员的诱导与劝说，随意增加免疫的种类，增加经济负担的同时，也增加了引入疫病的风险。
4? 建议
4.1? 设置合理的“先打后补”准入条件
笔者认为，“先打后补”改变的只是疫苗供应环节的配给方式，即由实物形式改为货币形式，而与其他条件，比如《动物防疫条件合格证》、免疫技术人员配备、额外的免疫效果监测等要求关系似乎并不太密切。如果设置条件过高，将大部分养殖场户排除在外，也就失去了改革的意义，偏离了改革的初衷。
4.2? 优化补贴流程，提高补贴效率
加大信息化力度，开发畜禽强制免疫“先打后补”信息化管理系统，将疫苗购买信息、免疫效果监测报告及产地检疫等信息进行关联，实现在线审核，在线补贴，免去了保存发票、填表审核等琐碎工作，从而可提高工作效率和管理水平。
4.3? 科学确定补贴标准
目前大部分试点的补贴标准是参照政府集中招标采购的价格进行补贴的，《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35号）指出“对符合条件的养殖场户的强制免疫实行‘先打后补，逐步实现养殖场户自主采购、财政直补”。笔者认为，改革的最终目的是所有养殖场户均实行自主采购，政府将不再进行招标，届时，“先打后补”将失去补贴的参考标准。因此，建议建立基本疫苗目录制度，在目录之外的疫苗不予补贴，在目录之内的疫苗按照疫苗市场价的一定比例进行补贴，即建立疫苗补贴动态调整机制，这样更加符合经济社会发展的实际。
4.4? 强化动物疫病预防控制机构的公益服务
加强对试点场户免疫抗体水平的监测，在疫苗种类保持相对稳定的情况下，统计分析、归纳总结免疫抗体水平的发生发展规律，减少养殖场户自行监测抗体的频次，探索实行真实性承诺制，从而减少养殖场户的负担。加强流行病学调查，力争准确掌握本地区动物疫病的流行状况，及时向养殖场户推荐强制免疫的疫苗种类和毒株，避免养殖场户盲目增加免疫种类，在减少不必要的经济负担的同时，降低本地区引入其他动物疫病的风险和几率。
参考文献：
[1] 王晓晖，高永士，郭? 强，等.安徽省阜阳市强制免疫“先打后补”政策实施分析[J].中国动物检疫，2018，35（1）：43-45.
[2] 张尚勇.关于当前重大动物疫病强制免疫等工作的思考——以河北省滦南县为例[J].黑龙江畜牧兽医，2017（2）：137-138.
[3] 谷? 稷.如何完善强制免疫补助政策[J].中国牧业通讯，2014（18）：42.
[4] 孙玉霜，李? 志，杜淑清，等.天津市动物强制免疫疫苗“先打后补”试点[J].中国动物检疫，2019，36（6）：36-39.
[5] 李富玉.兽用疫苗的种类特性选择和使用概述[J].当代畜牧，2016（1）：128.
