新中国70年纪检监察机构的改革与发展
郭兴全
摘 要：新中国成立70年来，我国纪检监察机构经历了从初创探索、先分后合，到“文革”时期遭到严重破坏，再从改革开放后全面恢复、不断完善，到党的十八大以来伴随新一轮纪检监察体制改革再造整合后，呈现职能更聚焦、纪法更衔接、监督更有效的全新面貌，成为全面从严治党、建设廉洁政治的重要政治保障。同时，纪检监察机构的职能配置和组织机构改革，也是构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的核心，需要随着反腐败形势的不断变化再造新组织、拓展新职能、形成新合力。
关键词：纪检监察机构;职能定位;领导体制
中图分类号：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标志码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1674-9170（2019）04-0001-09
纪律严明、作风优良，勇于自我革命，从严管党治党，是我们党的最大优势和显著特点。新中国成立70年来，中国共产党不忘廉洁初心、牢记廉洁使命，一直把纪检监察机构建设作为以党的自我革命推进社会革命的一项重要内容。本文所指的纪检监察机构，是以保障国家政权廉洁运行、国家公职人员廉洁履职、全社会形成廉洁意识为目的，经依法组建、体制顺畅、规范运行，通过廉洁教育、制度预防，依法调查惩治涉嫌腐败公职人员的预防和惩治腐败的专门机构。[1]从新中国70年来我国纪检监察机构演变的历史来看，既应包括各个历史阶段党的各级纪律检查机关、政府的各级行政监察机关，还应包括司法机关中原来承担相关职能的内设机构以及审计机关等相关机构。
一、新中国成立初至改革开放前我国纪检监察机构的初设与整合
（一）中央及各级党的纪律检查委员会的初设
新中国成立后，中国共产党成为在全国范围内执政的执政党。1949年11月9日，就在新中国成立的第二个月，为了解决革命胜利后党内存在的思想松懈、居功自傲等问题，防止“糖衣炮弹”的腐蚀，克服官僚主义作风，使党中央的政治路线和各项具体政策更好的落实，让党更密切地与群众联系，党中央作出成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定。随后，1950年2月3日，《中央纪律检查委员会工作细则》发往各中央局、分局和各野前委。根据《工作细则》的规定，中央纪委有检查、审查、教育三项职责。1950年2月6日，党中央对纪律检查领导体制第一次作出明确规范，明确指出：各级纪委是各级党委的一个工作部门，直接在各级党委的领导下进行工作;上级纪委在工作上、业务上对下级纪委有指导关系，但其指示或决定同下级党委意见不同时，则应提请同级党委会做决定。这就意味着，刚刚成立的各级纪委受同级党委的领导，各级纪委系统内部只是一种指导关系而非领导关系。经过近一年的筹组，到1950年底，全国大部分县级以上党委都成立起了纪律检查委员会，各级纪委也都设立了相应的办事机构。
（二）中央人民政府政务院人民监察委员会的初设
1949年10月19日，新中国成立后，第一个国家监察机构——中央人民政府政务院人民监察委员会，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定，在中央人民政府委员会第三次会议上决定正式成立。1949年11月初，经过在原华北人民监察院的基础上筹建，中央人民政府政务院人民监察委员会正式完成组建。新成立的人民监察委员会属于政务院的一个部门，在政务院领导下主管全国监察工作。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的相关规定，政务院人民监察委员会负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责。各级人民监察委员会可以对政府内部工作人员的违法乱纪行为进行监督检查，对有渎职、贪污、腐败、挪用公款等行为进行严肃查处。
（三）纪检、监察机构的第一次“合署办公”
回溯新中国成立初期，纪检监察机构的演变历程，党的纪委和政府的人民监委分别组建成立不久，就实现了第一次合署办公。这主要是由于从机构设置与职能定位来看，党政两个纪检监察机构在职权范围、监督对象、人员配置上都存在合大于分的情况。特别是当时地方各级组建的纪律检查委员会和人民监察委员会虽是两个机构，但是人员配置大多交叉重合，各级纪律检查委员会书记往往兼任人民监察委员会的主任，副主任及其他工作人员也高度交叉重合，不少地方实际上都是两块牌子两套班子但却基本上是一套人马。1952年2月9日，为了分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作，党中央作出各级党委纪委与各级人民监委可酌情实行合署办公的指示，实现了党政纪检监察机构的第一次“合署”。
（四）党的监察委员会的历史回归与行政监察机构的式微
纪检、监察机构的第一次“合署办公”后，党的纪律检查委员会和政府的监察部门还是同时存在的，分别向自己的领导机关负责，在实践中依然存在一些不协调。1955年3月，党的全国代表会议一致通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的各级监察委员会，以代替原来建立的党的纪律检查委员会。1956年9月，黨的八大产生了新一届中央监察委员会。此后，党的中央和地方各级监察委员会实行双重领导体制，不仅受同级党委会领导，还受上级党委会领导，不仅监督一般党员还可列席同级党委会并对党委会进行监督。党的八届十次全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，从四个方面作出了规定。实际上，在党的历史上，1927年5月，党的第五次全国代表大会就创设了中央监察委员会，大会在选举产生第五届中央委员会的同时，还选举产生了中央监察委员会。[2]1928年7月，在莫斯科召开的中国共产党第六次全国代表大会，决定从党章中取消监察委员会。
在党的各级监察委员会组建成立的同时，1954年9月，原政务院人民监察委员会被降格为国家监察部，行政地位被降低。1959年，国家监察部被撤销，监察部的职能被分散到各级党的监察机关。
（五）“文革”时期党的监察机构遭到严重破坏
十年“文化大革命”时期，不仅中央和地方党政机关受到严重冲击，纪检监察机关也难以幸免，遭到严重破坏。1968年8月，康生等人策划编造《关于中央监察委员会整治情况的报告》，当时党的监察委员会60名委员和候补委员中的37名委员被诬陷为叛徒、特务、反革命修正主义分子和有严重问题分子，其中有14名委员更是遭到残酷迫害，在中央监察委机关的151名干部中先后有84名干部被戴上叛徒、特务、走资派和反革命修正主义的帽子，遭到批斗。1968年12月，谢富治授意最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部领导小组联合提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高院留下少量人的请示报告》，报送中共中央后，中央监察委员会被撤销，中央监察委员会的干部全部被下放至“五七干校”生产劳动。[3]1969年1月，中共中央组织部业务组向中央报送了《关于撤销中央监察委员会机关的建议》，2月，又写了《关于中组部中监委机关人员下放劳动的报告》。同年4月，党的九大通过的党章删除了有关党的监察机关的条款，7月，取消中共中央监察委员会机关，善后工作由中共中央组织部负责。至此，新中国成立之初创设的党的纪检监察机构运行不到十年，就从组织机构到人员配备全部被打散。
二、改革开放初至党的十八大前我国纪检监察机构的恢复重建
（一）中央和地方纪委恢复重建
1978年12月，党的十一届三中全会开启了我国改革开放新的历史时期。党的十一届三中全会不仅实现思想路线和政治路线的拨乱反正，还在组织路线上进行拨乱反正。全会决定正式恢复党的纪律检查机关，把“维护党规党法，切实搞好党风”作为恢复后党的纪律检查委员会的根本任务。1979年1月26日，恢复重建后中央纪委在工作任务、职权范围、机构设置等方面作出新的规定。《规定》提出，中央纪律检查委员会，在党中央领导下进行工作。应经常向党中央反映情况，报告工作。遇有重大问题，随时请示报告。《规定》不仅提出了党的纪律检查委员会的基本任务，还对纪检干部人员素质作出明确要求。
1979年3月4日，中央纪委、中央组织部发出通知，要求各省和县各级党的委员会都设立纪律检查委员会。3月7日，中央纪委和中央组织部就中央和国务院各部、委、办、局成立纪律检查机构问题下发通知，分三种情况作了具体规定：一种是在党组、党委领导下，成立纪律检查委员会;另一种是在机关党委内设专人负责纪律检查工作;还有一种是在党组、党委领导下，成立纪律检查组。中央当时还明确指示，党中央各部、委、局，暂不设立纪律检查机构。11月17日，中央纪委和中央组织部联合发出地委一级改设纪律检查委员会的通知，将前通知的地委设立纪律检查组，改为设立纪律检查委员会。经过近一年的紧张筹建，到1980年1月，全国除少数县一级的纪检机构尚未建立外，绝大多数省、地、县一级的纪检机构都已经成立或者正在筹建，占到当时应建总数的98%左右。[4]1980年2月22日，中共中央批转中央纪委2月11日提交的《关于改变省、市、自治区以下各级党委纪委领导关系的请示报告》。《请示报告》指出，将省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。
（二）各级行政监察机关恢复重建
1982年2月，为了加强对干部的监察监督，广东省人民政府决定成立监察厅，要求各级政府都设立相应的监察机关。时任广东省长刘田夫指出，纠正经济领域中违法乱纪现象，要把重点放在打击走私贩私、贪污受贿等经济大案要案，一件一件彻底处理。1986年6月，邓小平在中央政治局常委会上指出，党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。现在从党的工作来说，重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议决定，恢复并确立国家行政监察体制，组建国家监察部。1987年6月，监察部正式成立，7月1日，监察部正式对外办公。监察部作为最高监察机关，在国务院领导下，主管全国监察工作，监察对象是国务院各部门及其国家公务员，国务院及国务院各部门任命的其他人员，省级人民政府及其领导人员。监察机关的主要职责有五项内容。1988年12月，全国监察工作会议指出，监察工作要以廉政为重点，加强执法监察，集中力量反贪污、反受贿，要继续查处利用权力倒买倒卖的违纪案件。会议提出，各级监察机关要坚决查处“违纪者”，鼓励、保护“举报者”，关心、支持“执纪者”。会议还讨论、修改了《中华人民共和国监察条例（草案）》。1990年11月，中央纪委作出《关于全民所有制工业企业纪律检查工作的暂行规定》。《规定》明确企业纪委是党在企业内的党内执纪、监督组织，是企业党的纪检工作的领导机构，依据党章赋予的权力，履行“保护、惩处、监督、教育”的职能。
（三）财政监察机构恢复重建与转型
我国财政监察机构也经历了一个创建、撤销又恢复重建的过程。早在1950年10月12日，中华人民共和国政务院就在中央财政部设立了专司财政监督检查职责的财政监察司，并在地方各大区、省、市财政厅（局）设财政监察处，各地、市、县财政局设财政监察科（室），配备大批专职财政监察干部，当时就形成新中国一个较为完整的财政监察系统。1958年，由于当时特殊的历史条件，政府系统的财政监察工作，由于被一部分人认为阻碍经济的发展，导致全国财政监察机构自上而下相继被撤消。[5]十一届三中全会前后，国务院恢复了财政监察工作。1980年，为了进一步健全和完善财政监察制度，国务院要求全国各地建立財政监察机构。1981年7月，全国财经监察工作会议要求，财政监察部门要把精力集中在检查处理较大影响今年财政收支平衡，严重违反财经纪律的典型案件上，加强财政监督，整顿财务管理，严肃财经纪律。
为了适应我国由计划经济向市场经济过渡的需要，1983年国家设立审计署。随后，财政部的监督机构连同财政监察业务工作一并移交给了国家审计署。但是在1986年，财政部又重新恢复设立了监督监察司，以对外监督为主，到2000年监督局设立了内审处，财政监督才开始了由对外监督向对内监督的转变。1995年国家出台了《审计法》，明确规定了审计部门的职责是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。从此以后，对政府收支审计、国有金融机构和国有企业事业单位的财务审计，审计部门和财政监督的职责明显存在重复。
（四）纪检、监察机构第二次“合署办公”
改革开放后，先后在党和政府恢复重建的纪检监察机构，由于在监督对象、监督内容、监督机构和监督人员等多方面存在交叉重复，难以形成监督合力。1993年1月，为了发挥党政监督机关的整体效能，提高监督质量和效率，党中央决定中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监察两项职能。合署后的中纪委监察部，对党中央全面负责，按照党章履行职责。在将原监察部的内部机构进行重组后，在合署办公的纪检监察机关还保留了行政监察综合部门，按照《行政监察法》履行职责，接受国务院领导。[6]这是党的纪检机构和政府的行政监察机构的第二次“合署”。
合署办公后，党的纪律检查体制不断创新，职能定位更加准确。2005年7月，中央纪委发布《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》明确提出，组织协调反腐败工作中的主角是党委，纪委起“配角”作用，纪委是党委的参谋和助手，应当在党委的领导下协助党委完成组织协调反腐败工作的任务。2011年6月，中央纪委印发《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》，使乡镇纪检组织机构设置进一步健全，工作职责进一步明确。
（五）国家反贪机构的成立
最先成立反贪机构的是改革开放最前沿的广东省。1989年8月，广东省人民检察院反贪污受贿工作局宣布成立。这是全国第一个反贪污受贿的专门机构。该机构的主要任务是：组织、指挥全省各级检察机关对贪污贿赂的侦查工作，直接参与办理在全省范围内影响大、危害大的大案要案，直接受理和侦查地市、厅（局）级以上干部的贪污受贿犯罪案件，等等。
1995年11月，最高人民检察院反贪污贿赂总局成立。反贪总局是高检院内设的惩治贪污贿赂等经济犯罪的职能机构，担负着对依法应由检察机关管辖的贪污贿赂等经济犯罪案件的初查和侦查，以及收集信息和预防犯罪等工作任务。反贪总局的成立，有利于强化高检院管辖的贪污贿赂等犯罪案件的侦破工作，有利于促进全国各级反贪局的建设，同时有利于指挥、协调各地检察机关协同作战，充分发挥检察机关打击贪污贿赂等经济犯罪的整体效能。反贪总局的成立，标志着我国检察机关惩治贪污贿赂犯罪的工作进入专门化、正规化轨道。
（六）巡视机构的创设
中央巡视机构的设立，始于巡视工作开展的需要。1996年1月，十四届中央纪委六次全会提出，将选派部级干部到地方和部门巡视，负责了解省、部级领导班子及其成员贯彻党的路线、方针、政策情况及廉政情况，直接报告中央纪委，并及时报告党中央。会议提出，党的地方和部门的纪委（纪检组）接到同级对同级党委（党组）成员的检举和控告，必须在上报同级党委（党组）的同时，报告上一级纪律检查委员会，任何人无权扣压。2003年3月，中央纪委、中央组织部召开巡视工作动员会，明确了中央纪委、中央组织部巡视组的任务。2003年8月18日，中共中央、国务院正式批准中央纪委、中央组织部关于设立专门巡视机构的请示。2004年1月，中央纪委、中组部、中编办发出通知，在省（区、市）党委设立巡视机构和建立专职巡视队伍。2009年底，中央纪委、中央组织部巡视组正式更名为“中央巡视组”。至此，中央巡视机构正式设立。
（七）派驻机构的统一管理
党的十八大前，派驻机构的领导体制经历一个不断改革的过程。在委办厅局纪检组的基础上，派驻机构职能定位逐渐明晰，统一管理的步伐加快了。2002年10月，中央纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，对试点工作进行了部署。2003年8月，为了进一步贯彻落实中央关于纪检监察机关对派驻机构实行统一管理的决定，扩大了试点范围。2005年8月，中央纪委、监察部印发《关于中央纪委、监察部派驻纪检、监察机构统一管理的实施意见》，将中央纪委派驻最高人民法院等十个单位的纪检组，由中央纪委和住在部门党组双重领导改为由中央纪委直接领导。2006年4月，中央纪委发出关于中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见，并明确提出10条意见。
（八）国家预防腐败局的成立
进入新世纪后，尽管反腐败的力度不断加大，但是腐败是查不完的，只有从源头治理，加大预防腐败发生的力度，才是治理腐敗的有效之策。2007年9月，为了协调各部门的预防腐败工作，认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，积极开展反腐败国际合作，形成预防腐败的整体合力，国家预防腐败局成立，列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。这是我国第一次设立的国家级预防腐败的专门机构[7]。国家预防腐败局的主要职责有三项：不仅负责全国预防腐败工作的组织协调，还要协调指导企业、事业单位的防治腐败工作，更为直接的责任是负责预防腐败的国际合作和国际援助。
三、党的十八大以来我国纪检监察机构的整合再造
（一）四级监察委员会的成立
纪检监察工作是党和国家事业的重要组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。党的十八大以来，中央纪委从转职能、转方式、转作风开始，不断健全和完善党和国家监督体系，把国家监察体制改革作为事关全局的政治体制改革的重要组成部分不断深入推进。2013年12月，中央纪委办公厅在《关于中央纪委监察部机关议事协调机构再次调整情况的通报》中透露，中央纪委监察部参加的125个议事协调机构已经清理调整至14个。2014年3月，中央纪委在十八大后第二次调整内设机构，在机关内设机构、行政编制、领导职数总量不变的情况下，纪检监察室增加到12个，将办公厅、监察综合室整合为办公厅;组建组织部、宣传部;将党风政风监督室、执法和效能监督室整合为新的党风政风监督室;将预防腐败室、外事局整合为国际合作局;增设两个纪检监察室和一个纪检监察干部监督室。2014年6月，中央反腐败协调领导小组第四次会议决定，成立国际追逃追赃办公室（简称“中央追逃办”），其职能有六项，具体工作由新组建的中央纪委国际合作局承担。实际上，此次改革后，党的纪律检查机构和政府的行政监察机构实现了第三次“合署”。
2016年后半年，国家监察体制改革提速，新的纪检监察机构整合启动。9月，中共中央政治局召开会议，审议《国家监察体制改革方案》。《方案》提出，中央启动改革试点，建立集中统一、权威高效的国家监察机构，并与中央纪委合署办公，推进国家治理体系和治理能力现代化。10月，中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议了在北京、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的方案。11月，中共中央办公厅正式印发了《试点方案》，明确提出到次年4月，试点地区全面完成省、市、县三级监察委员会组建和转隶工作。12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了在北京、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。在首批试点取得实质性推进后，借鉴试点经验，2017年10月，中共中央作出在全国各地推开国家监察体制改革试点方案，要求在当年年底至第二年年初召开的各省、市、县人民代表大会上，各地产生三级监察委员会。10月31日，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定草案提请全国人大常委会审议，11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过《推开试点方案》。2018年2月25日，短短3个多月时间，随着广西大新县监察委员会正式成立，全国省、市、县三级监察委员会就全部组建完成。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，在《宪法》第三章“国家机构”中新增了第七节“监察委员会”的设置。至此，在国家机构的序列中增加了一个新的组织——监察委员会。3月20日，《中华人民共和国监察法》在十三届全国人民代表大会第一次会议上通过。3月28日，中华人民共和国监察委员会举行揭牌和宪法宣誓仪式，宣布国家监察委员会正式成立。同月，在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，把组建国家监察委员会作为党的机构改革的第一项任务纳入机构改革之中。
经历过三个省、市的改革试点，然后在全国各省、市、县全面推开试点，再到宪法的修正和国家监察法的出台，新中国成立70年后最大的一次纪检监察体制改革的最大成果，就是组建了国家、省、市、县四级监察委员会。监察委员会的成立，整合了改革开放后陆续恢复组建的行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作机构和工作力量，有效解决了面对严峻复杂的反腐败形势，原来的监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等突出问题。各级监察委员会成立后，同党的纪律检查机关合署办公，共同履行纪委的监督执纪问责和监察委的监督调查处置职责，对党中央、地方党委全面负责，反腐败的法治水平和整体合力不断增强。党的纪律检查委员会和国家的四级监察委员会合署办公后，受党的领导，对党负责，实现了第四次“合署”。
（二）巡视机构设置的不断完善
巡视是全面从严治党的重大举措，是党内监督的战略性制度安排。党的十八大以来，巡视工作内容不断聚焦，从十八大初紧紧围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心展开巡视，到《纪律处分条例》修订后紧扣“六项纪律”把纪律挺在前面展开巡视，再到党的十九大后从严肃党内政治生活、突出党的领导，不断深化政治巡視，实现了巡视工作的三次深化。党的十八大以来，《中国共产党巡视工作条例》根据巡视工作的不断创新，进行了两次修订。2017年7月，最新修订的《条例》，对巡视机构作出了新的安排，形成了巡视机构的制度性规定：一是党的中央和省、自治区、直辖市委员会建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视;二是中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督;三是党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。这样，巡视机构就从中央和省市区延伸到中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委），党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会也设立巡察机构。《条例》第二章用6条规定了巡视机构的内部设置：党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，巡视工作领导小组下设办公室，为其日常办事机构。省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室为党委工作部门，设在同级党的纪律检查委员会。党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，在巡视工作领导小组的领导下承担巡视任务。十九大党章专列一条，对巡视巡察作出规定，巡视战略格局不断完善。
（三）派驻机构改革稳步推进
派驻监督本质上是政治监督，是上级纪委对下级党组织和领导干部监督的一种机制，是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十八大以来，派驻机构的改革主要集中在领导体制的调整、覆盖面的扩大和职能的拓展。[8]从派驻机构的领导体制来看，2013年11月，王岐山提出，监督执纪是派驻机构的首要职责，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。派驻机构各项工作保障由驻在部门负责，工作经费在驻在单位预算中单列。2018年10月，中央纪委国家监委深化派驻机构改革的意见提出，中央纪委国家监委派驻机构是中央纪委国家监委的重要组成部分，由中央纪委国家监委直接领导、统一管理，加强对派驻机构的指导、管理、服务和保障。从派驻机构的覆盖面来看，2015年3月，中央纪委首次向党的工作部门和全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关派驻纪检组，到2015年底，实现对中央一级党和国家机关派驻全覆盖。从地方派驻机构的几次重组来看，也做到了派驻全覆盖。从派驻机构的职能拓展来看，2016年4月，王岐山指出，中央纪委派驻机构是党中央设在各个部门的监督“探头”，要聚焦监督执纪问责，全面履行党章赋予的职责。2018年6月，中央纪委国家监委派驻机构改革方案提出，中央纪委国家监委合并设立、全面派驻纪检监察组，赋予派驻机构监察权，对行使公权力的公职人员实行监督全覆盖。从此以后，过去的纪检组就成为纪检监察组，名称的变化其实是职能的新拓展。
（四）党的审计委员会
审计是党和国家监督体系的重要组成部分。在政府审计部门的基础上，组建中央和党的地方审计委员会是新一轮党和国家机构改革的一项重要内容。2018年5月，中央审计委员会第一次会议提出，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。最新一轮机构改革后，原国家财政监察机构和职能在省级以下整体转隶至审计机关。
（五）新的军纪委的设立
2015年11月，为推进我军组织形态现代化、构建中国特色现代军事力量体系，中央军委实施历史性军事改革。为加强对军队的监督，组建新的军委纪委，向军委机关部门和战区分别派驻纪检组，推动纪委双重领导体制落到实处。调整组建了军委审计署，全面实行派驻审计。
四、新中国70年我国纪检监察机构演变之“不变”
（一）坚持党的领导没有变
党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党的领导是历史的必然、人民的选择。十九大宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。办好中国的事情关键在党，坚持党的领导是当代中国最高政治原则。纪检监察机构作为政治机关，是党的领导的重要内容。纵观新中国成立70年，纪检监察机构虽经几次分分合合，但是强化和坚持党的领导始终是一个不变的主题。党的十八大以来，纪检监察体制不断创新，机构不断完善，就是加强党对反腐败斗争集中统一领导的重要体现。
（二）建设廉洁政治的目标没有变
清正廉洁价值观是我们党政治文化的重要内容。建设廉洁政治，保证干部清正、政府清廉、政治清明是我们党一如既往的追求。党的十八大以来，随着纪检监察体制改革的不断深化，纪检监察机构的职能更加聚焦，结构更加优化，法治更加健全，实现不敢腐、不能腐、不想腐的机制更加有力，实现我们党确立的廉洁政治的目标有了更加坚实的政治保障。
（三）纪检监察机构针对的重点对象没有变
党的干部是党的事业的组织者、推动者和实践者，是身处关键岗位、关键领域、关键环节的“关键少数”。各级各类领导干部，手中都有或大或小的权力，而权力是一把双刃剑，既能带来荣耀，也能带来镣铐，因此，按规则正确用权、谨慎用权、干净用权尤为重要。党的十八大以来，虽然我国纪检监察体制改革不断深化，纪检监察机构改革也进入了一个全新的阶段，但是监督干部权力运行过程，特别是纪检监察机关把“关键少数”作为重点监督对象一直没有变化。
（四）纪检监察机构的职能定位没有变
党的十八大以来，我国纪检监察机构改革从“三转”起步，从机关内部改起，然后经过党、政、司法各方面纪检监察机构的整合再造，改革一直没有停步，但是纪检监察机构监督执纪问责，监督调查处置的核心职能没有变化。而且，随着国家监察委的成立，不仅实现了职能法定、纪法衔接，而且实现了党风廉政建设和反腐败斗争的合力。
五、新时代我国纪检监察机构建设展望
（一）职能要有新拓展
党的十八大以来，纪检监察机构改革的力度前所未有，职能再造适应了当前我国严峻复杂的反腐败形势。但是，反腐败形势是一个变量，当前，反腐败斗争已经取得压倒性胜利，腐败存量在下降，增量得到有效遏制。在这种情况下，纪检监察机构的职能就要由重点“治标”向“治本”转移，实施“标本协治”战略。目前，我国改革后的纪检监察机构实质是一个惩治腐败的架构，但是长远来看，要突出纪检监察机关“监督”的第一职责，使广大党员领导干部大多数最远走到“四种形态”的前两种，而不是后两种“形态”，这是纪检监察机构职能需要强化和拓展的重要方面。
（二）法治要有新进展
我国四级监察委员会的设立，是宪法赋予的改革举措。在全面依法治国的条件下，尽管《监察法》为四级监察委员会的运行提供了基本的规范，但是，纪检监察机构的法治化还需要随着反腐败斗争形势和任务的变化继续推进。特别是，一方面，对干部履职用权要有更加严密的法治规范，用法治着力防范利益冲突，另一方面，《监察法》还需要完善配套法律法规，要出台相应的《监察委员会组织法》保障《监察法》的顺利实施。
（三）“灯下黑”问题要防范
当前，纪检监察机构在党风廉政建设和反腐败斗争中，已经形成合力，成为重要的政治机关。但是，任何权力都需要接受监督，权力只有在法治的轨道内运行，才是国家长治久安的大计。如何使功能和力量强大的纪检监察机构受到应有的监督，避免“灯下黑”问题，是一个需要进一步讨论的重大现实问题。
参考文献：
[1] 黄晓辉.关于我国廉政机构建设的思考[J].学术界，2011（4）：37-46.
[2] 王毅.新中国成立后党的纪检监察制度的演变[J].党史博览，2017（11）：34-36.
[3] 金波.新中国廉政建设史纲[M]. 北京：知识产权出版社，2017：62.
[4] 中央纪委国家監委研究室.改革开放40年纪检监察工作纪事[M].北京：中国方正出版社，2018：9-10.
[5] 杨体军.财政监督的历史沿革[J].新理财（政府理财），2014（10）：67.
[6] 庄德水.改革开放以来反腐败机构改革的实践逻辑[J].探索，2018（5）：112-120.
[7] 吴国斌.新中国成立以来反腐廉政绩效研究[D].武汉：武汉大学，2014：138.
[8] 颜杰锋，唐锡康.我国纪检监察派驻制度改革的基本经验探析[J].国家治理，2018（41）：40-47.
责任编校? ? 王学青
Development of Discipline Inspection and Supervision Organiza-tions in the 70 Years of New China and Their Reforms
GUO Xingquan （Research Center for Clean Governance， Shaanxi Academy of Social Sciences， Xian 710065， Shaanxi， China）
Abstract： The past seventy years since the founding of New China has witnessed the procedure of discipline inspection and supervision organizations going from their initial establishment， their separation and union， their severe damage during the period of “Cultural Revolution”， their wholesale recovery and perfection after the reform and opening-up， as well as the regeneration and integration in the new cycle of reform with the mechanism of discipline inspection and supervision for them to be better focused on their functions， better connected with the legal and disciplinary regulations， and more effective in their supervising capabilities. They are now guaranteeing from a political perspective for comprehensive and strict administration of the Party and for the construction of clean government. At the same time， the functional allocation and organizational structure reform of such institutions also lie at the center of building a supervising mechanism under the direction of the Party， covering all areas and authoritative as well as effective， which requires the regeneration of new organizations， production of new capabilities and the formation of new joint forces that vary with the situation of anti-corruption.
Keywords： discipline inspection and supervision institutes; capability positioning; leadership mechanism
