《日英通商航海条约》（1962年）谈判析论
刘子玉
摘 要： ?1955年9月，日本正式加入关税与贸易总协定。以英国为首的14国对日援引关贸总协定第35条，拒绝给予日本最惠国待遇。为同英国签署通商航海条约，获得最惠国待遇，日本与英国展开了长期艰苦的谈判。谈判迁延日久，英国缺乏尽快缔约的动力，日本则缺乏推动缔约的筹码。1950年代末日本政府推动贸易自由化的决定直接推动了谈判进程。为与英国达成协议，换取英国最惠国待遇及其撤销对日援引第35条的承诺，日本不得不在保护条款与敏感清单这两大问题上做出让步。1962年《日英通商航海条约》构建了日英经贸关系的稳定框架，扫清了战后日英关系发展道路上的最大障碍，日英关系进入一个新阶段。该条约提升了日本的国际地位，但却是在日本做出重大让步的前提下缔结的，日本经济外交在收获了重大胜利的同时，也显露了自身的局限。
关键词： 日英关系;日本经济外交;关贸总协定;第35条;国际贸易
1962年缔结的《日英通商居住航海条约》①
（Treaty of Commerce， Establishment and Navigation between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Japan）在战后日英关系史上具有里程碑式的意义。该条约确立了日英经济关系框架，扫清了战后十余年间日英两国关系发展道路上的最大障碍。对日本来说，《日英通商航海条约》还具有特殊的意义。1955年9月，几经波折，日本终于成为关税与贸易总协定（GATT）的正式成员国，向重返国际社会的目标又迈进了一大步。然而，英国、法国、澳大利亚等14国②
对日援引关贸总协定第35条，规避与日本建立GATT关系（即双方适用关贸总协定），拒绝给予日本最惠国待遇，继续对日本商品施加歧视性的、严厉的进口限制。此举不仅影响了日本扩大出口，更意味着许多国际贸易大国并未将日本视为其平等的贸易伙伴，严重挫伤了日本国民的自尊心。为此，日本政府展开了艰苦的外交努力，积极推动与相关国家的经贸谈判。与英国进行的通商航海条约谈判就是其中最为关键的一环。目前国内外学术界的相关研究十分匮乏，且不深入，对日英两国外交史料的利用也不甚充分。
学术界有关1962年《日英通商航海条约》的研究散见在英日关系研究论著中，如Noriko Yokoi，Japans Postwar Economic Recovery and AngloJapanese Relations 1948-62， London：Routledge Curzon， 2003; 陈巍：《战后日英关系研究（1952—1972）》，人民出版社2013年版;Kibata Yoichi， “Peacemaking and after：AngloJapanese Relations and Japans Reentry into International Society，” in Hugo Dobson and Kosuge Nobuko， eds.， Japan and Britain at War and Peace， New York： Routledge，2009;Janet Hunter and S.Sugiyama， “AngloJapanese Economic Relations in Historical Perspective，1600—2000： Trade and Industry， Finance， Technology and the Industrial Challenge，” in Janet Hunter and S.Sugiyama eds.， The History of AngloJapanese Relations， Vol.4， Economic and Business Relations，New York：Palgrave， 2002; Kuroiwa Toru，“AngloJapanese Relations since the 1960s： Towards Mutual UnderstandingBeyond Friction，” in Ian Nish and Yoichi Kibata， eds.， The History of AngloJapanese Relations，Vol.2，the PoliticalDiplomatic Dimension，1931—2000，London：Macmillan Press，2000.既有研究多是從英日关系发展脉络的宏观视角看待《日英通商航海条约》的缔结，揭示了1962年商约在战后英日关系发展过程中的里程碑地位。横井のりこ及陈巍两位学者对商约谈判过程进行了专门研究，前者的研究视角偏重于英国的决策过程，后者则较为全面地梳理了通商条约谈判始末，但关于紧急进口限制与敏感清单的谈判过程尚有很大研究空间。一方面，日英通商航海条约谈判是日本突破GATT第35条限制，获得最惠国待遇，争得平等国际地位的关键谈判，因此有必要从日本经济外交目标的角度分析该问题;另一方面，有关日英通商条约谈判的英国外交部档案资料和日本外务省外交史料馆的相关史料均有相当的利用价值。本文将依据英国外交部关于战后远东与日本的档案，以及日本外务省外交史料馆关于《日英通商航海条约》的档案，探讨日英通商航海条约谈判的缘起、转折、焦点问题与历史意义，并试图揭示日本在恢复主权后为争取国际平等地位做出了怎样的经济外交努力。
一、《日英通商航海条约》谈判的缘起与启动
自1952年日本恢复主权以来，英国出于遏制共产主义在亚洲扩张的战略需要，与日本建立并保持着一定的合作关系，但这种合作关系并不完全对等。相比之下，此时的日本更需要英国在国际经贸、国际政治等领域的善意与支持，而英国却始终对日本的发展前景怀有重重疑虑。战后日英通商航海条约谈判正是在这种大背景下展开的。所谓通商航海条约是指有通商关系的国家为双边经济关系的顺利开展所缔结的条约，对当事国之间关于关税率、通商与航海自由、出入境、居住、营业、财产的取得与处理、法权等问题做出规定，一般包括互相给予最惠国待遇和国民待遇的条款。日英两国若能缔结通商条约，构建起双边经济关系框架，自然是互利互惠之举。但日英两国为缔结这样一份通商航海条约，却谈判了近七年之久，其根源在于双方的核心诉求存在着不易调和的矛盾，简言之，日本希望通过与英国缔结通商条约，获得英国的最惠国待遇，并撤销对日援引GATT第35条，而英国则要求保留对日本商品施加歧视性进口限制的单方面权力，并继续保留对部分日本制品的歧视性配额限制。日英两国能否平衡、如何平衡彼此的诉求将决定日英通商条约的命运。那么，日英双方在经济关系领域的矛盾又是怎样产生的呢？
英国对日援引GATT第35条的直接原因是无法阻止日本加入关贸总协定。第35条本质上是一则例外条款，它规定在如下情况下，在特定的缔约国之间可不适用总协定：“1.如果：（甲）两个缔约国没有进行关税谈判，和（乙）缔约国的任何一方在另一方成为缔约国时不同意对它实施本协定，本协定或本协定第二条在这两缔约国之间应不适用。2.经任何缔约国提出请求，缔约国全体可以检查在特定情况下本条规定的执行情况，并提出适当建议。”
关税及贸易总协定资料汇典编写组：《关税及贸易总协定资料汇典》，社会科学文献出版社1992年版，第28页。也就是说，只要一方不同意，就可以不与另一方建立GATT关系，不履行为其提供最惠国待遇的条约义务。虽说缔约国有向全体大会申诉的权利，但全体大会的“建议”也并不具有约束力。给予日本最惠国待遇问题可以追溯到1948年，由美国首倡，但一直遭到英、澳等国的抵制。1952年7月，恢复主权的日本向GATT总干事正式提交入关申请。此后，英国政府四处奔走，多方游说，想方设法要将日本挡在GATT大门之外。在意识到无法阻止日本入关后，英国又多次提议修改总协定的某些例外条款，试图在GATT框架下获得差别对待日本商品的权利。
英国如此不想给予日本最惠国待遇，其原因是多方面的：首先，战前时期，日本曾对英国展开诸如倾销、抄袭商品设计等不正当商业竞争，英国对此记忆犹新，担心日本会故伎重演，严重扰乱国际市场秩序，损害英国的经济利益;其次，英国纺织业等传统产业处于衰退时期，对廉价日本制品的竞争力怀有神经质般的恐惧心理;第三，在太平洋战争中，日本夺取了广大的英国殖民地与保护领，摧毁了英国的东南亚帝国，残酷虐待英国战俘，英国国内反日情绪依然高涨，短时期内无法消解;第四，从实际情况来看，英国认为日本的经济结构是一种特殊的“双重构造”，即“过剩的劳动人口”与“现代工业”相结合，
赤根谷達雄：『日本のガット加入問題：〈レジーム理論〉の分析視角による事例研究』、東京：東京大学出版会、1992年、94頁。具备大量产出廉价工业制成品的能力，为保护本国产业，英国认为需要对日本施加歧视性的进口限制;最后，在强烈要求政府保护本国产业免受日本竞争冲击的国内舆论压力下，英国政治家们也不敢“顶风作案”，贸然给予日本最惠国待遇。
在日本入关以及最惠国待遇问题上，英国最看重的是保护本国产业免受日本商品冲击的“自主权”。也就是说，英国必须拥有单方面决定对日本进口商品施加歧视性限制的权力，英国决不接受须经GATT缔约国多数同意才可履行的进口限制权。因此，在修改GATT条款的尝试彻底失败后，在日本正式入关的数月前，英国政府发表了日本入关问题白皮书，表示将对日援引第35条，以便保有应对扰乱市场或不当竞争行为的行动自由，但英国愿意并将邀请日本谈判，以期缔结长期性的通商航海条约。
Appendix III Government White Paper Published in April 1955，FO371/141472，FJ/1152/36，Foreign Office Files for Japan and the Far East（1952—1980）， Marlborough：Adam Matthew Publications，1998.早在1954年11月，英国就已开始起草对日商约草案。1956年中旬到1958年初，以英方草案为基础，日英两国进行了两轮商约会谈，日英旷日持久的通商航海条约谈判就此展开。会谈主要是预备性和试探性的，双方就条约构成、应用范围以及进口限制等问题初步交换了意见，但均无果而终。
此后，负责日英通商条约谈判的英国贸易部对开展新一轮谈判愈发不感兴趣，他们认为日英商约并不会为英国带来多少纯粹的商業利益，在日英双方都暂不准备在进口限制问题上让步的情况下，缔约的希望也很渺茫。1958年末，日本的态度似乎开始有所软化。日本各相关省厅研究认为，英方几乎不会无条件撤销对日援引第35条，给予日本最惠国待遇，因此日本准备做出让步，接受英国保留若干对日歧视性限制的做法。
日英通商航海条約の交渉方針についての意见具申に関する件、1958年11月14日、B0100日英通商航海条約関係一件·セーフ·ガード条項関係（センシティブ品目を含む）· 第1巻、日本外務省外交史料館藏、35-38頁。以下简称セーフ·ガード条項関係·第1巻。在日本的敦促和英国外交部的压力下，英国贸易部终于同意与日本于1959年3月重启谈判。为期近三个月的第3轮商约谈判取得了一定进展：双方完全明确了对方关于通商条约草案文本的态度，尽管没有一项条款被最终敲定，但足以建立日后谈判的基础;此外，双方还确认商约谈判中最关键的问题——进口配额限制问题——将被单独讨论。
英国早日与日本缔结商约也并非全无益处，除众所周知的国际战略利益外，商约中所包含的航运、居住条款都是英国对日贸易发展的重要保障。英日间缺少通商条约的状态不可能永远持续下去，要想将英日关系保持在一个“正常”状态，迟早要对日本商品实行一定程度的贸易自由化。尽管如此，英国贸易部还是半心半意，在商业利益不明朗、产业界反对、日本商品竞争力日渐强劲的情况下，进口配额问题应如何解决仍是未知数。此刻，开始已近四年的商约谈判似乎陷入了僵局，其根源在于，英国缺乏改变现状的动力，日本则缺乏改变现状的筹码。好在日益凸显的国际贸易自由化趋势助了日本一臂之力。
1958年末到次年中旬，“西欧17个主要国家几乎全部恢复了货币的对外可兑换性”，日本认为这是战后世界经济“明显地向自由贸易体制转换的重要一步”。
通商产业省通商产业政策史编纂委员会编，日本通商产业政策史编译委员会译：《日本通商产业政策史·第8卷·第III期 高速增长时期（1）》，中国青年出版社1995年版，第139页。但当时在日本国内占上风的观点是，“西欧仍将继续采取限制进口的政策”。
通商产业省通商产业政策史编纂委员会编：《日本通商产业政策史·第8卷·第III期 高速增长时期（1）》，第139页。果不其然，1959年，英国相继对欧洲经济合作组织（OEEC）成员国和美元区实行自由化，对全球大多数国家开放市场，只将共产主义阵营国家与日本排除在外，这为一向对英国贸易歧视心怀不满的日本制造了差别对待英国进口商品的口实。实际上，日本正在经受着来自国际货币基金组织（IMF）和关贸总协定的巨大压力，要求日本尽快放弃不合时宜的贸易保护主义政策，紧跟当今国际贸易自由化大潮，推进贸易自由化。经过慎重考虑，1959年末，“日本明确地提出了以自由化为基调扩大世界贸易的方向”，
通商产业省通商产业政策史编纂委员会编：《日本通商产业政策史·第8卷·第III期 高速增长时期（1）》，第148页。决定推行贸易自由化。精明的日本人决心抓住这一绝好的“战略”机会，利用随之而来的贸易反制权迫使英国在商约谈判中让步。自1957年起，日英间的经贸往来通过年度贸易支付协定维系，双方通过年度谈判，确定或调整每年交易品种及相应额度，必要时会互相做出贸易减让。1959年11月9日，日本驻伦敦使馆向英国递交备忘录，以在未来的自由化计划中将英国排除在外相威胁，要求英国做出单方面贸易让步。
Aide Memoire from the Embassy of Japan，United Kingdom，November 9，1959，FO371/141474， FJ1152/78.面对日本的攻势，英国表示“目前无法做出单方面贸易减让……只能在全面商约谈判中确定日本商品的管控规则，为英国产业提供保护，并为英国在日本市场的出口做出相应的保证”。
大野大使から藤山外務大臣宛ての電報：英国の输入制限緩和措置に関し英商務省に申入れの件、1959年12月18日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻、日本外務省外交史料館藏、114頁。
英国如此回答源于其对日本切实推行贸易自由化的诚意尚存怀疑，但依靠临时贸易协定维系英日经贸关系并非长久之计，削减乃至取消对日进口歧视也是大势所趋，英国政府对此心知肚明。在日本谈判地位愈发有利的情况下，英国决策者和商人都已意识到，英日经济关系已进入关键阶段。日本的自由化计划大大提高了其在对英谈判中的地位，日本完全可以将英国排除在自由化范围之外。可能遭受歧视性进口限制的英国，必然担心因本国商品无法在同等条件下进入日本市场而丧失与其他国家公平竞争机会。在通商航海条约尚难以达成协议的情况下，英国只能在年度贸易谈判中采取放松进口限制品种、增加进口配额等方式对日本做出让步。但是，英国为保护本国产业，在当时条件下对日本所能做出的让步势必有限，因此迫切需要与日本商谈未来将以何种形式稳步推进日本对英出口。在国际贸易自由化大潮中，日本政府推行贸易自由化的举措直接促使英国积极推动日英商约谈判的展开。日本贸易自由化的实施可谓《日英通商航海条约》谈判中的第一个转折点。
二、《日英通商航海条约》谈判的重启与停滞
如何平衡日本最惠国待遇、第35条问题与英国进口限制权的问题，是日英商约谈判能否成功的关键。1959年11月，借GATT东京总会之机，日英两国就上述问题进行了非正式磋商。英方要求：1.将需要继续受保护的商品列入所谓的“敏感清单（sensitive list）”，并要求保有在紧急情况下重新施加进口限制的权利（safeguard，紧急进口限制条款，也可称为保护条款）;2.上述清单和限制机制都应由英国政府制定;3.保护条款不应有具体期限，且应对外公开;4.GATT条款对紧急进口限制权不具约束力;5.日本必须切实推进自由化，放弃贸易保护政策。
Draft Brief for United Kingdom Delegation to Tokyo GATT Conference：M.F.N.Treatment for Japan：The Problem of Safeguards，September 30，1959，FO371/141473，FJ1152/54.日方则要求获得全面最惠国待遇，并接受英国保留对日本商品施加进口限制的权利，但进口限制的最终手段应是日本自主限制出口，并采取渐进方式逐步撤销。同时，日本也准备在保护条款问题上做出适当让步，试图换取英国撤销对日援引GATT第35条。
1960年3月，英国贸易大臣向内阁提交一份备忘录。备忘录中说，经济政策委员会认为应与日本重启商约谈判，只要保护条款行之有效，就可以考虑给予日本最惠国待遇;只要保护条款仅受日英双边条约之约束，就可以考虑撤销对日援引第35条。
Memorandum by the President of the Board of Trade：Commercial Relations with Japan，March 7，1960，CAB129/100，C（60）42，Macmillan Cabinet Papers，1957—1963， Marlborough：Adam Matthew Publications，2000.英國内阁批准了这一计划，3月18日，英国贸易部次官休斯（Hughes）向日本驻英公使中川融提交了一份信函，阐述了英方将保持对某些敏感商品的进口限制以及保有紧急进口限制权等基本原则，并建议在东京重启商约谈判。在日本看来，日英商约谈判所应解决的最大问题是英国对日进口歧视和对日援引GATT第35条问题。当时，英、法、意等西欧国家均对日实行严厉的歧视性进口限制，许多GATT缔约国尚未撤销对日援引第35条，已经给予日本最惠国待遇的美国、加拿大和澳大利亚等国也在继续限制日本商品进口，日本在贸易领域大有被国际社会孤立的危险。如果日本能与英国缔结通商条约，获得英国的最惠国待遇，促使英国撤销对日援引第35条，这会对其他区别对待日本商品的贸易大国产生良好的示范作用，十分有助于改善日本在国际社会中的不平等地位。从经济利益层面来看，若与英国缔结通商条约，即使在完全接受英国敏感清单的情况下，相比于目前英国对日贸易负面清单，日本也可以获得更多的经济收益;如果条约适用范围扩展到英属领地，则可以进一步稳定日本与英属殖民地的经贸关系，避免发生殖民地独立后选择继承母国对日援引第35条的情况。
経済局·スターリング地域課：日英通商航海条約貿易条項について、1960年7月26日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、341-345頁。1960年初，时任日本驻英大使的大野胜巳也判断，英国继续推进对美元区自由化的新形势，是日本大踏步解决通商航海条约问题的最好机会。
大野大使から藤山大臣宛ての電報：日英貿易取極交渉に関する件、1960年1月5日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、115頁。
这样，日英两国一拍即合，于1960年5月—12月舉行了第4轮商约会谈，集中讨论保护条款与敏感清单问题。日本代表团在开幕词中，重申要求获得英国无条件最惠国待遇以及立即撤销对日援引第35条的基本立场，日方愿意兼顾英国保护本国产业的迫切要求，接受保护条款和敏感清单的存在，但要求对保护条款的性质、启动程序、存续时间、终止条件，以及敏感清单品目等细节做进一步讨论。
外務省経済局：日英通商航海条約第4次交渉冒頭挨拶、1960年5月8日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、205-208頁。5月26日，英方提出了完整的敏感清单草案，包括照相机、摄影摄像设备、鱼类及鱼制品、打火机、钟表及其他机械计时设备、金属西餐具、家用缝纫机、体育用品及玩具、光学玻璃和光学仪器及元件、陶器、船舶（ships and boats）、纺织品、服装、电子产品、留声机及收音电唱机，
From Tokyo to Board of Trade， May 26，1960，FO371/150609， FJ1152/81（A）.可组装商品均包含部件，下同。共计15个大项，涵盖近一半的日本出口品种。6月27日，在明确英国的具体要求后，日方抛出了关于保护条款和敏感清单的反建议框架。首先，双方必须在通商条约文本中阐明互相给予无差别、无条件的最惠国待遇，保护条款可以议定书的形式作为商约附件存在。日方的具体要求是：1.保护条款是相互的;2.须确定保护条款时限;3.相互确保条款不被滥用;4.事前协商;5.协商无果后只能采取最低限度的限制措施，对象国保有报复权，且在两国建立GATT关系的情况下，有权就保护条款问题提请GATT仲裁;6.保护条款可被GATT防止市场扰乱的多边解决方案替代。
外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海条約貿易条項に関する対英回答、1960年6月27日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻、日本外務省外交史料館藏、287-288頁。其次，关于敏感清单，日方要求：删除没有明确受保护理由的品目;对一部分商品由日本实行自主出口限制;必须为继续受保护的商品制定自由化日期，原则上，对每项商品的限制不得超过五年;实行自主限制的品目将不被列入敏感清单，英方也不得为其设置配额，保护期限同上。
英国侧提案の対日センシティブリストに対する日本侧対案、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、295頁。此外，对暂时无法自由化的商品，在受保护期限内的配额应逐年递增。
外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海条約貿易条項に関する対英回答、1960年6月27日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、288頁。从上述建议来看，日本对英国敏感清单做出了大幅删减，日方只接受将打火机、家用缝纫机、双筒望远镜、显微镜（除电子显微镜）以及廉价金属玩具
指离岸价格低于3美元的玩具。纳入清单。
From Tokyo to Board of Trade No.50 Creda， July 2，1960， FO371/150610， FJ1152/104（E）.事实上，英国的敏感清单草案是颇为“极端的”，日本代表团为清单规模感到震惊：如果日本大宗出口品种都将继续承受歧视性数量限制，且缺少明确的自由化日期，那么日本通过签署商约获得的最惠国待遇势必成为空谈。这就等同于英国将在继续歧视日本进口商品的情况下，白白收获日本的最惠国待遇。
6月30日，依据此前阐明的要点，日方提出了“双边保护议定书”草案，其主要诉求有两点：一是GATT规则高于日英双边保护议定书，GATT对保护条款的执行具有仲裁权;二是保护条款具有临时性，在规定期限内（三年）必须中止。这两项诉求直接挑战了英方坚持的最惠国待遇与保护议定书同时有效且双边协定不受GATT约束的底线，致使英方代表反应激烈，甚至一度拒绝向伦敦请示如何处理日本的反建议。随后，日方又提出两种解决方案。第一份草案假定英国给予日本最惠国待遇，又撤销对日援引第35条（A方案），第二份草案则假定英国给予日本最惠国待遇，但未撤销对日援引第35条（B方案）。这两项方案只表明了日本尚不确定英国是否准备以撤销对日援引第35条为前提继续谈判，并没有解决双方在保护条款问题上的主要分歧，即英国认为保护条款的核心精神是“原则上单方面保留施加歧视性进口限制的权利”，并无限期有效，而日本则主张“（保护条款）只能在必要情况下，才能作为临时的紧急措施施加歧视性进口限制”。
外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海条約貿易条項中セーフガードに関する2国間取極の内容、1960年7月26日、B0100セーフ·ガード条項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、349頁。值得注意的是，日本这两项方案仍然没有在英国关心的保护条款与GATT关系问题上做出更改。显然，日本对保护议定书的两项反建议未对英国做出任何实质让步，加之日本对敏感清单的反建议也存在诸多难以被英国接受之处，双方决定暂时中止谈判，英方代表将回国请求进一步指示。
12月14日，英日两国继续此前的会谈。首先，英方拒绝接受GATT对英日保护条款的仲裁权，因此在选择以A方案为基础，一劳永逸解决第35条问题的同时，要求保护议定书必须尽量削减有关关贸总协定作用的表述
;其次，英方同意讨论敏感清单规模，原则接受日本对某些敏感商品实行自主出口限制的要求;第三，英方原则同意保护条款的对等性质，但坚持保护条款应在商约到期后继续有效，其终止条件为双方同意或GATT多边保护方案出台。
Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， December 14，1960， FO371/158513， FJ1152/4.出乎英国意料的是，日本更倾向于B方案。这种意外的原则分歧使谈判再次陷入停滞。
在第4轮商约谈判中，日英双方关于保护条款与敏感清单问题的根本分歧暴露无遗。英国的设想是在坐拥无限期保护条款的前提下给予日本最惠国待遇，在保证进口限制权的行使不受其他条约限制的情况下撤销对日援引第35条，并要求对所谓的敏感商品继续进行数量限制。显然，日本无法接受他国对其商品进行无限期歧视性限制的做法，因而要求对保护条款设置存续期限，并尽量将其置于GATT框架之下。同时日方还谋求大幅压缩敏感清单，设置清单品种的受保护期限，并极力兜售自主出口限制模式。此后，日英两国若想在商约谈判中取得突破，势必要对上述根本分歧相互做出妥协。
三、日本的妥协与《日英通商航海条约》谈判的完成
迫切希望英国撤销对日援引第35条的日本，何以在此时选择了暂缓第35条问题解决的B方案呢？1961年初的一份资料显示，日本外务省、通产省和大藏省就对英商约谈判问题进行了三省磋商，通产省和大藏省一致认为，如果英国要求保留无期限的保护条款，那么撤销第35条有名无实。
経ス課：日英間セーフ·ガードに関する関係三省の意見、1961年1月27日、B0100日英通商航海条約関係一件·セーフ·ガード条項関係（センシティブ品目を含む）· 第2巻、日本外務省外交史料館藏、462頁。以下简称セーフ·ガード条項関係·第2巻。大藏省认为，现在要求英国撤销对日援引第35条，并不会为日本带来太多实质利益。如果日本在与英国的通商航海条约谈判中，接受用歧视性的保护条款换取第35条的撤销，则会在国际社会造成一个有条件撤销对日援引第35条的先例。大藏省还指出，随着日英双边关系逐渐转暖和日本经济的发展，日本争取英国撤销第35条的形势会逐渐对日本有利，况且GATT关于应对市场扰乱的多边解决模式也有希望达成协议。
大蔵省：日英通商航海条約通商条項交渉について、1961年2月12日、B0100セーフ·ガード条項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、478-486頁。因此，暂缓解决第35条问题不失为一个可行的选项。
日本外务省则主张对英国做出适当的妥协，换取第35条问题的早日解决。1961年5月，日本驻英大使大野胜巳提交一份报告，建议要尽早与英国解决第35条问题。大野大使认为：首先，当前英国对日本的反感情绪大为减退，日英关系有所好转，在此时解决通商航海问题意义重大;其次，英国作为自由世界领导者的一员以及英联邦的中枢，与其发展政治关系将对日本极为有益;第三，英国国民对日本制品的竞争力仍怀有很大恐惧，撤销对日援引第35条是重大政治问题，在这种情况下，英国政府提出用保护条款换取撤销第35条是个相当难得的决断;此外，在欧洲经济一体化过程中，各国倾向于与主张继续限制日本商品进口的法国保持一致，对日本解决第35条问题十分不利，这就需要先促使英国撤销对日援引第35条，带动法国等其他欧洲国家效仿，以期消除欧共体的对日贸易差别。大野还指出，B方案既未能解决第35条问题，又保留了保护条款，从国内政治层面来看也是不得人心的。因此，大使断言，要么依据A方案继续谈判，要么就推迟缔结条约。
在連合王国大使館：日英通商条約問題、1961年5月、B0100セーフ·ガード条項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、539-547頁。受史料限制，日本相关省厅就第35条问题又做出了怎样的讨论尚不得而知，但从最终结果来看，外务省的意见显然占了上风。
1961年7月初，日本外相小坂善太郎出访欧洲，主要目的是敦促相关国家撤销对日援引第35条，结束对日本商品的歧视限制，以期开发欧洲市场、密切与欧洲的政治联系。小坂在与英国贸易大臣莫德林（Maudling）的会晤中表示，日方乐见英方决定以撤销对日援引第35条为基础继续商约谈判，只要保护条款能夠与GATT建立某种联系，日方即准备接受与条约本身具有同等时效的保护条款;条约本身初始期限为五年，此后自动延长。
大野大使から池田大臣臨時代理宛ての電報：小坂外相とモードリング、エロル両大臣との会談の件、B0100セーフ·ガード条項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、565-568頁。小坂妥协案的最大意义在于，它标志着日本不再坚持GATT对商约保护条款的仲裁权，而只要求双边协议与GATT规则建立适当的联系，这无疑是日方做出的重大让步。另一方面，日本仍然坚持保护条款的过渡性质，要求英国对日本商品施加紧急限制的权力必须在一定时期内终止。尽管日本的让步并未完全满足英国的期待，但日本表示重新回归被英方初步认可的A方案，并愿意在保护议定书与GATT关系问题上做出让步，日英继续推进商约谈判的基础已经具备。小坂妥协案可谓日英商约谈判中的另一个重要转折点。
1961年11月到1962年11月，日英相继举行了第5轮和第6轮商约会谈。在第5轮会谈中，双方重点讨论保护条款以及敏感清单的范围、时效、限制手段等问题;第6轮谈判的主要内容是敲定保护议定书文本、敏感清单及其协议文本，并同时另设小组，磋商通商条约正文诸条款。
关于保护议定书，日本建议在议定书之外增加一封附信。附信阐明，日本政府仍然认为两个GATT缔约国之间没有必要制定GATT框架外的保护条款，因此，随着形势发展，保护议定书应予以废止，即使五年后与英国续签通商条约，日方也会请求终止议定书。
Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， Annex B， November 22，1961，FO371/158517， FJ1152/96.这与英国要求保护议定书永久有效的主张严重不符。英方对这种公开暴露双方根本分歧的做法十分不满，拒绝接受附信的存在，还指责日方新草案并未明确阐述议定书与GATT的关系。对此，日方解释说，附信只是想表达日方对保护议定书终止问题的看法，其内容也不必公开。根据小坂妥协案的精神，保护议定书可以不接受GATT仲裁，但二者之间应当建立某种联系，日方希望GATT相关机构可以对议定书的执行保留某种非强制性的建议权，形成道德约束，防止对保护条款的滥用。英国对日本的解释并不买账，他们的主要顾虑是：如果GATT拥有对议定书执行的建议权，那么如何确保GATT依据日英双边协定仲裁争端，而非依据GATT规则仲裁？英方在该问题上坚持不肯让步，并向日本代表团提交了一份较为简洁的、极大淡化了GATT作用的保护议定书草案作为反建议。
1962年1月，日方转而在议定书文本措辞上下功夫，试图使其表述能为双方所接受，结果徒劳无功。日本看重的附信也根本得不到英国的认可，英方强调其最初设想是议定书只能在双方同意的情况下终止，现在接受议定书只与商约同时有效已是让步，英方不会再接受这封暗示日本希望尽早终止议定书的附信。无奈之下，在7月份开始的第6轮谈判中，日方再次做出让步，提出只要英方同意删除不得将符合议定书的行为提请GATT仲裁的表述，日方不再坚持将不符合议定书的行为提交GATT仲裁的说法，准备依靠双方互信解决这一难题。至于附信，日本也不打算拘泥于形式。这样，日英两国关于保护议定书的原则分歧基本解决。
保护条款的主要精神载于通商航海条约第一议定书中。整个议定书并无涉及GATT的表述，但突出了日方所要求的协商机制。议定书时限与条约本身时限等同，并可在双方同意的情况下提前废止。
First Protocol Concerning Trade Relations between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Japan， November，1962， FO371/165004， FJ1152/128.议定书与GATT的关系则通过一份秘密换文加以确认，阐明任何一国政府都不得将任何有关议定书的问题提请GATT仲裁。
Confidential Exchange of Letters on Relations with GATT， October 15，1962， FO371/164998， FJ1152/66（Q）.由此可见，日本几乎从原有的基本立场上全面后退，最终放弃了将保护条款与GATT相联系，以及议定书不可无限期存在的诉求。日方只得要求保护议定书的文本措辞尽量贴近GATT相关条款的表述，以便在国会获得通过。除非宣布终止《日英通商航海条约》，日本无法单方面废止保护议定书，这为日本对英出口贸易蒙上了一层随时会遭受歧视性限制的阴影。
不过，保护议定书中包含报复条款，即被施加紧急进口限制的一方可采取适当措施，平衡己方在受限制期间造成的损失，这会对紧急进口限制权形成牵制。对英国来说，保护议定书的主要功用更多是心理层面上的：英国政府可以宣称拥有保护本国产业利益的主动权，以便减少产业界对与日本缔结通商条约的抗拒。对日本来说，接受保护条款无异于接受了对日进口歧视的存在，但为避免谈判彻底破裂，在保护条款这种原则问题上还是让步为妙。至于敏感清单这一涉及商品出口的实际问题，日本则据理力争，力求将对本国出口商品的限制降至最低。在第5轮商约谈判中，日方对英方敏感清单草案进行了大幅删减，仅同意保留成套陶制餐具、廉价金属玩具等品种，还要求英国解释清单品目在列的理由，并为日本同意施加限制的品种确定自由化日期与配额。
Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， November 17，1961， FO371/158517， FJ1152/96.此后，双方就敏感品目逐一进行讨论，争论焦点集中在纺织品、半导体、光学设备等日本竞争力强劲的产品之上。英方的谈判策略是极力强调本国相关产业力量薄弱，生产成本高于日本，无法立即应对日本产品的竞争。日方则针锋相对地加以辩驳。日方认为，首先，在保护议定书存在的情况下，敏感清单本身就是不必要的。其次，英國对日本商品将扰乱市场的估计并非基于事实，而更多基于想象。即便如此，为推动谈判进程，1962年3月，日方表示准备对棉纺织品、羊毛织物和陶器等英方很感兴趣的产品做出重大让步，应英国要求，将这三大类中的许多相关品种纳入敏感清单。同时，日本坚持要求敏感清单必须建立在有一定过渡期的基础之上，要求英方对清单品种提供明确的自由化期限，以便给本国产业界和国会一个交代。
Statement by Mori，December 22，1961， FO371/164994， FJ1152/15;Statement by Mori on Sensitive List， March 27，1962，FO371/164998， FJ1152/66（A）.实际上，日本新建议的实质是用一部分纺织品品种将更为重要的半导体产品、光学设备等重要品目替换出敏感清单。
日本在敏感清单问题上态度强硬，立场坚定，在与第5轮商约谈判同时进行的年度贸易谈判中，日方成功运用本国新一轮贸易自由化的机遇换取了英方可观的贸易减让。英国多少也为差别对待日本进口产品而自觉理亏。为早日缔结商约，理顺与日本的经贸关系，搭上日本开放市场的顺风车，英国也必须做出实质性让步。1962年6月，英国内阁决定在敏感清单问题上对日让步，其主要方式是删减清单品种、缩小品种界定范围以及对某些保留品种提供自由化日期。7月20日，英方代表提交了修改后的敏感清单草案。在此基础上，敏感清单谈判艰苦进行到了11月商约签署前夕。日本使出浑身解数，“恩威并施”，一面运用在推行贸易自由化过程中赢得的主动权，以制定针对英国产品的负面清单作为威胁，另一面在某些自由化日期问题上让步，试图增加自主出口限制的品种，极力为半导体产品、光学仪器等出口品种改善出口待遇。
由于其谈判内容极为零散庞杂，不妨直接将关于敏感清单的通商条约第二议定书、自主出口限制换文与英日各自的最终草案作对比。第二议定书除正文外，还附加一份包括非贵金属制打火机、金属西餐具、家用缝纫机、渔具、双筒望远镜、显微镜、玩具、家用陶器8大项的敏感清单，英国将对这些产品继续保持配额限制。
Schedule to the Agreement Based on the Second Protocol Concerning Trade Relations，November 14，1962， FO 371/165003， FJ1152/120.日本自主出口限制协议与相应品目清单体现在相关换文中，自主出口限制品目也在广义上算作敏感清单的一部分，其配额的制定须经双方同意。自主出口限制清单由半导体收音机、电视机、纺织品等组成。
List， Attached to An Exchange of Letteres between Lord Home and Ohno，November 14，1962， FO 371/165003， FJ1152/120.通过比对分析，不难发现英国7月20日清单中的品目几乎全部在列，自由化日期也无太大调整，其区别主要在于是否由英国主导进口限制。日本削减清单品种的要求基本没有实现，日方的最大成就或许只是获得了对大部分纺织品的自主出口限制权，但如果控制不力，英国仍有权依据第一议定书重新施加紧急进口限制，且绝大部分纺织品的自由化日期均未确定。当然，为达成协议，英国也继续做出了为金属玩具确定自由化日期，并接受日本将1968年作为陶器的“目标”自由化日期建议
Memorandum by the President of the Board of Trade：Treaty of Commerce，Navigation and Establishment with Japan，October 30，1962，CAB 129/111，C（62）172.等让步。敏感清单议定书也同样与条约本身时效等同，或可由于英国逐步放宽进口限制而最终失效。由此可见，通过艰苦谈判，日本成功拆分了英国敏感清单，赢得了对大部分敏感商品的自主限制权，保留了些许颜面，但这并不能改变大量出口品种将继续承受英国歧视性进口限制的现实。
与此同时，关于通商航海条约正文各条款的谈判也在进行之中，在分歧较大的航运、公司定义、殖民地贸易等关键问题达成协议后，1962年11月14日，日英两国在伦敦签署了《日英通商居住航海条约》、各项议定书并换文。1963年4月，条约经两国议会批准生效，英国撤销对日援引第35条，双方互相给予最惠国待遇，战后日英两国的通商关系终于构建起来。在英国的带动下，澳大利亚、法国等国也迅速与日本完成了改订既有双边经贸条约的谈判，撤销对日援引第35条，与日本建立了完全意义的GATT关系，日本在国际经贸领域中的国际地位得到进一步提升。
结 语
1962年《日英通商航海条约》谈判是在战后英日两国关系不甚对等的背景下开展起来的，起源于战后给予日本最惠国待遇与对日援引GATT第35条问题。通商条约谈判的成功对战后日英关系的发展产生了深远影响。1962年《日英通商航海条约》的缔结标志着影响战后日英关系深入发展的最大障碍被扫清，日英两国经济关系真正实现了正常化，进一步巩固了1950年代末开始回暖的日英政治关系，可谓战后日英关系发展史上的里程碑。
历时近七年的《日英通商航海条约》谈判大致可分为三个阶段：第一阶段从1956年至1959年末，这一时期日英双方就通商航海条约文本的基本构成、彼此的主要诉求等问题坦诚交换了意见，为日后的谈判奠定了基础;第二阶段从1959年末至1961年夏，这一时期是日英商约谈判取得切实进展的关键时期，推动谈判进程的有两个关键因素，一是日本政府决心推动贸易自由化，以在自由化计划中将英国排除在外相威胁，迫使英国决意同日本尽快完成通商航海条约谈判，二是在英国明确表示准备以撤销对日援引GATT第35条为前提推进谈判以后，小坂善太郎外相提出了将在保护条款问题上做出让步的妥协方案，为日英重启商约谈判奠定了基础;第三阶段从1961年夏到1962年末，这一时期是日英商约谈判的高潮与完成阶段，日英两国在艰苦的谈判中，就保护议定书、敏感清单以及其他所有问题达成一致，1962年11月14日举行了签约仪式，日英通商条约谈判就此完成。
1962年日英通商航海条约谈判有如下几个特点：第一，谈判过程迁延日久，英国缺乏改变现状的动力，日本则缺乏改变现状的筹码。1950年代末逐步凸显的国际贸易自由化趋势直接推动了日英商约谈判的进程。日本通过决心厉行贸易自由化，获得了在贸易领域中的对英反制权，迫使英国积极谋求完成对日通商航海条约谈判。第二，在给予日本最惠国待遇的同时，英国不仅保留了对日本施加紧急进口限制的权利，还将在一定时期内保持大量对日歧视性进口限制，如何实现最惠国待遇与歧视性进口限制的平衡是日英商约谈判的核心问题所在，其中保护条款与GATT关系、保护议定书的时效，以及敏感清单的规模与时限等问题可谓商约谈判的重中之重。第三，《日英通商航海条约》得以成功缔结，与日方的不断让步密不可分。在最具原则性的保护条款问题上，日本一贯坚持的GATT仲裁权、GATT扰乱市场多边解决框架的优先权等设想最终被完全放弃，日方只获得了有权要求协商终止保护议定书的微小权利，这意味着英国以保护本国产业为由，对日实施歧视性进口限制的权利在一定时期内难以撼动。也就是说，日本用承认英国的单边限制机制换来的是效力被削弱的最惠国待遇。在敏感清单问题上，日本接受其存在本身就是一种让步，英国对清单品目实行的歧视性进口限制，与日本消除对日歧视待遇的基本谈判目标相违背。在一系列胶着谈判后，日本最终也未能给纺织品、半导体产品等出口大项争得所期望的贸易条件。可以说，若非日本在一系列关键问题上做出让步，1962年的日英商约谈判将难以取得成功。
对英国来说，1962年《日英通商航海条约》的签署为英国商人开拓日本市场提供了法律和制度保障，获得了享受日本贸易自由化成果的机会。对日本来说，《日英通商航海条约》的缔结自有其特殊意义。日本恢复主权后，其重返国际社会之路并不平坦。1955年，日本虽然正式加入关贸总协定，但英、法、澳等14个缔约国对其援引第35条，拒绝与日本建立完全意义上的GATT关系，拒绝给予日本最惠国待遇，欧洲各个主要贸易国普遍对日本实行歧视性的进口限制，日本在国际贸易领域乃至整个自由世界处于一种受孤立的不平等的状况之下。此番通过与英国缔结通商航海条约，获得了英国的最惠国待遇，并促使英国撤销对日援引第35条，完全承认了日本的GATT缔约国地位，其经济价值姑且不论，英国对日態度的转变对法国等其他主要贸易国家所起到的良性示范作用自不待言。1962年《日英通商航海条约》的缔结标志着日本在解决第35条问题上取得了重大突破，为日本争得国际平等地位的外交努力再添砝码，不失为战后日本经济外交的重大胜利。当然，如前所述，为与英国达成通商协议，换取平等的国际地位，日本也付出了不小的代价。日本不得不继续忍受英国对日本部分产品的歧视性进口限制和对全部日本产品施加紧急进口限制的权力。从某种意义上讲，日本获得的仅仅是英国有条件的最惠国待遇，日本仍然没有完全改变其在国际贸易领域中的受歧视地位，这是1962年《日英通商航海条约》最大的局限。如何彻底清除残存的对日贸易歧视，真正改变在发达国家俱乐部中所处的不平等地位，成为此后十余年间日本经济外交的主题之一。
责任编辑：宋 鸥
