行政法法典化之基本问题研究
摘 要：《民法典》的颁布标志着我国法治建设进入到体系化的发展时代，也激活了行政法法典化的梦想。几十年来，随着国家的改革开放，行政法制度生长迅速，重构了政府与个人的关系，推动了社会主义市场经济转型，但行政法的多元发展路径导致其目标各异，内容分散，缺失体系化建构，也带来行政法创制、实施和遵守的负担和困惑，需要通过法典化来解决这些问题。行政法法典化的核心目标是要促进行政法的一体化建设，建立与我国国家治理相匹配的行政法体系。行政法法典化涉及行政法法典的调整范围、行政法的结构框架和整体性保障三大部分，是一个复杂的系统工程，需要加强基础理论研究以确立行政法的体系框架，也需要确立合理的法典化路径和模式，以促进行政法的体系化发展。
关键词：行政法法典化;体系化发展;行政法总则
中图分类号：DF31? 文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.06
2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），这标志着我国法治建设进入到体系化的发展时代。相比单行法律的创制，法典编撰更具完整性、系统性和复杂性，在以成文法为主要法律渊源的国家或法系，法典编纂的发展水准代表了其法律技术的高度。①法典化是建构完备的法律规范体系的重要手段，也是十八届四中全会以来尤其是十九届四中全会强调的推进依法治国、建设法治国家、促进国家治理体系和治理能力现代化转型的内在要求。与《民法典》的制定比较，行政法法典化面临的环境条件更为复杂，在世界上也没有十分成熟的范本可以借鉴。因此，行政法法典化的路径也将更加艰难，需要更坚实的基础研究。为什么要推进行政法的法典化，行政法法典化的目标如何设定，如何厘定行政法法典的调整范围，如何建立行政法法典发展的结构模式，如何保障行政法法典化发展的整体性等问题亟待回答。本文将尝试从行政法体系建构的角度对这些问题予以分析探讨。
一、为什么要推进行政法的法典化
早在2017年3月《民法总则》通过时，中国法学会行政法学研究会荣誉会长应松年教授就提出可以借鉴民法典的立法模式，首先制定行政法总则，完善行政法分则，第二步编纂一部行政法典。《民法典》的诞生又一次点燃了行政法的法典化梦想。[ 万学忠：《学界首次提出构建中国行政法法典》，载《法制网》2018年1月15日网址：http：∥www. xinhuamet/legal/2018-01/19/C_1122281001 htn.]为什么要推进行政法的法典化？这是行政法法典化的首要问题。
（一）行政法法典化的解读
“法典”一词，在《中国大百科全书·法学》中的解释是“就某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件”，作为与法规汇编相对应的现行法系统化的表现形式之一。[中国百科全书总编辑委员会.《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社1984年版，第90页。]对行政法规范进行系统编纂的法律文本就是行政法典。更广义的法典包括了行政法律编纂，即按照事物的性质进行分类，将单行立法定期拆分插入既定的分类中，对有歧义的文字、术语进行调整修补，但不创设新的法律规范。[《美国法典》属于典型的法律编纂。]
法典化是人类法治实践的高级形式，指以近现代法典为基础和核心的具有持续性的法律续造过程[孙国华主编：《中华法学大辞典法理学卷》，中国检察出版社，1997年3月版，第81页。]，无论是西方还是东方，法典化一直都是法学家和法律实践推动者的追求和梦想。世界上最早的法典是古代西亚乌尔第三王朝（约公元前2113～2008年）《乌尔纳姆法典》，比较著名的有《汉谟拉比法典》（约公元前1792～前1750年）、罗马时期的《十二铜表法》、中世纪的《大宪章》和《权利法案》、近代的《拿破仑民法典》、现代的《美国法典》等。
我国历史上第一部比较系统的成文法典是《法经》，诞生于公元前五世纪下半叶。自秦始皇统一中国后，以《法经》为蓝本，制定统一法典即秦律，颁行全国。以后各个朝代都有自己的法典如《唐律疏议》《大清律》等，礼法合一、民刑混合、公私法兼顾。[蒲坚：《中国法制史》，中央广播电视大学出版社，2006年10月版，第217-220页。]虽然我国古代的法典带有浓厚的倫理色彩，而且工具性质突出，但不能否认古代法典对社会秩序建构的贡献，其是中华文明延绵传承的重要手段。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，依法治国的国家战略实施，国家法治建设全面进步。十八届四中全会以来党和国家更加重视法治建设，从单个法律的创制走向法律的体系化建设，《民法典》的颁布就是法律体系化建设的重要标志。
法典化是法律体系化建设的重要手段，通过分门别类的法典制定和法律编纂，按照一定的规律、分类和标准进行编排，可以厘定调整范围，统一法律术语，确保规范编排的逻辑理性，保证制度之间的相互协调和相互支撑，避免遗漏和冲突，实现系统性和整体性的目标。
（二）行政法法典化的历史梳理
在法典化的过程中，制定统一的行政程序和行政诉讼法典受到各国青睐。1989年西班牙制定第一部《行政程序法》，强调统一标准、提高效率。二战后，1946年美国制定了《联邦行政程序法》，重视行政程序的民主性和公正性，德国于1976年制定了《联邦行政程序法》，在传统的行政程序规则之外加入了部分实体规则。比较突出的是荷兰于1992年开始分阶段制定的《行政法通则》[《荷兰行政法通则》共有11章，分别是：第一章序言;第二章关于行政相对人与行政机关;第三章关于命令的一般规定;第四章关于命令的特殊规定;第五章行政执法;第六章关于异议、复议、诉讼的一般规定;第七章关于异议、复议、诉讼的特殊规定;第八章关于起诉的特殊规定;第九章是关于行政机关处理公民异议、复议的一般规定;第十章关于行政机关的规定;第十一章附则。
]，集中了行政机关的外部管理和监督救济两个部分，比单一法典具有更高的整合程度。但总体而言，行政法的法典化在国外也仍处于探索阶段。
在我国古代，行政法典的制定可追溯到《唐六典》，该法典以唐代官制为核心，规定了唐代中央和地方国家机关的机构、编制、职责、人员、品位、待遇等，注中又叙述了官制的历史沿革。[ 《唐六典》是否属于正式的立法，学术界有争议。钱大群：《〈唐六典〉不是行政法典——答宁志新先生》，载《中国社会科学》1996年第6期。]“六典”之名出自周礼，原指治典、教典、礼典、政典、刑典与事典。虽然其具有明显的封建伦理色彩，但不能否认其在中国历史上的重要地位和对后世的重大影响，也不能否认其通过法律体系化的努力实现秩序建构的努力。此后的《明会典》《清会典》[ 朱勇主编：《中国法制史（第三版）》，法律出版社2016年版;张晋藩主编：《中国法制通史》，法律出版社1999年版。]也是我国历史上重要的行政法典，继受了《唐六典》的修典技术。中华民国时期，制定了《民国政府组织法》《行政诉讼法》与《诉愿法》等[ 《民国政府组织法》《诉愿法》《行政诉讼法》的颁布标志着南京国民政府行政诉讼制度的正式确立。]，但当时战乱不断，民不聊生，行政法的发展受到很大局限。
新中国成立初期后，党和国家高度重视行政组织法的制定。1954年根据宪法制定了《国务院组织法》，同时还制定了《治安管理处罚条例》等[ 《治安管理处罚条例》制定于1957年，现已被《治安管理处罚法》宣布废止。]，但从五十年代末期开始，法律虚无主义出现，行政立法缓慢。在改革开放的背景下，于上世纪八十年代中期开始探索行政法典的制定。1986年10月，在时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋先生的倡导和组织下，成立了行政立法研究组，其重要任务之一就是制定统一的行政法提供基本框架。[ 马怀德、孔祥稳：《中国行政法治四十年：成就、经验与展望》，载《法学》2018年第9期。]从1986年 10月初至 1987年4月底 ，该小组用半年时间研究了中国行政法大纲 ，试图勾画类似《民法通则》那样的一部新的中国行政法法典的框架。然而这一探索因条件不成熟而搁浅，后转向制定行政诉讼法，并于1989年4月10日通过颁布，成为新中国行政法发展的第一座里程碑。[朱维究：《对我国行政法法典化的思考——兼论行政法是体规范与程序规范的统一》，载《中国行政管理》2001年第四期。 ]三十多年来，我国制定了《行政复议法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《公务员法》等具有普遍適用效力的行政法律以及《教育法》《环境保护法》等一大批适用于特别领域的行政法律，行政法日益
受到认可和重视，但行政法法典化的推进步履艰难，完备的行政法体系建设任重道远。如统一行政程序法典的立法构想自1996年就开始讨论，[杨海坤：《论我国行政程序法典化》，载《学习与探索》1996年第3期。]虽有地方立法的努力，[ 2008年公布的《湖南省行政程序规定》是我国第一部系统规定行政程序的地方立法。]国家立法部门也曾将其列入立法二类计划，但至今没有正式启动。[ 2003年12月17日《十届全国人大常委会立法规划》第二类：研究起草、成熟时安排审议的法律草案共17件，行政程序法位列其中。]
（三）推进行政法法典化的必要性
对行政法法典化的推进，实务界有许多呼吁[ 江必新：《迈向统一的行政基本法》，载《清华法学》2012年第5期。]，学术界也已基本达成共识。[ 万学忠：《学界首次提出构建中国行政法法典》，载法制网2018年1月15日， http：∥www. legaldaily.com.cn/mdexarticle/content/2018-01/19/content_7452324.htm.]虽有个别学者持不同观点，认为行政法内容庞杂，变化较快，难以通过一部法典囊括所有内容。[杨建顺：《为什么行政法不能有统一的法典》，载《检察日报》2020年6月3日。]但如果把法典化理解成推进行政法法典群的建构，而不是要制定一部统一的行政法典，或许会有不同的认识。
与其他法律部门比较，行政法的法典化需求更为突出。首先，我国独特的国家治理模式决定了行政法法典化发展的需求。经过不断改革探索，我国形成了个体与整体并重的双重治理模式：一方面，以个体为本位，不断扩展个人的自由和权利，以市场经济建设为导向，鼓励竞争和创新，焕发出巨大的社会创造能力，为中国的高质量发展奠定了基础。另一方面，又重视政府的整体运营和系统控制。通过社会主义公有制和政府对经济的主导、引领、参与和控制，提升了经济发展的质量与效率，确保了经济系统的有效运行，避免了因过度竞争带来的失衡和畸形，强调经济的系统性、整体性发展。这种双重治理也延伸到了在政治和社会领域。双重治理模式决定了公共行政的多元性、复杂性，同时也对公共行政提出了系统性和整体性的要求。行政法不仅要支持公共行政多重任务的完成和多元目标的实现，也要通过其内在的体系化建设建构完整有序的客观行政法秩序，规范和促进公共行政的有效运行，减少冲突和内耗，保护个人权利和实现对整体利益的最大追求，并通过理性赋权以避免盲目扩张权力以及权力滥用。行政法的法典化是实现行政法体系化建设目标的核心手段。为简化讨论，本文从体系化的角度使用法典化的概念。
其次，行政法的多元发展路径也决定了法典化推进的必要。改革开放以来，我国行政法的发展主要从三个方面展开：第一是改革转型带来了公共行政的变革，要求重新确立政府的职能边界和权力范围，要重构政府与个人、政府与市场、政府与社会以及政府与政府的关系。这些改革举措有些已经通过立法程序，上升为法律规范，有些仍然停留在政策层面。[ 以政府的招商引资活动为例，至今为止，只有政策或规范性文件，规范不到位。]当然，依法治国方略的确立和顶层设计为行政法的发展奠定了坚实基础。第二是对学术界、立法界和司法界对保障个人权利和控制行政权的相关制度的推进。以行政诉讼制度为核心发展起来的配套制度极大推进了政府的依法行政和法治政府建设，也有力保护了公民的公法权利。第三，政府履行职能必须依法进行也促进了行政法的发展。行政机关在履行职能时，凡是涉及相对人权利义务的都必须有法律依据，从而促进了经济行政法、环境行政法、教育行政法、社会保障行政法等近专门行政法的发展。政府信息公开制度也属地方政府试点创新并得以迅速推广。[ 《广州市政府信息公开规定》于2003年由广州市颁布，2007年，国务院总结地方实践，制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》。]行政法的多元发展带来了行政法的繁荣，同时也出现了立法盲点，规范冲突、目标价值对立等问题突出。因此，需要通过行政法的法典化来构建完整有序的行政法体系，整合不同价值追求，兼顾多元利益，并从而推进行政法的健康发展。
最后，行政法实践对行政法的法典化要求迫切。法典化可避免行政立法分散化、碎片化帶来的各自为政，减少立法冲突和立法盲区。[ 章志远：《中国特色行政法法典化的模式选择》，载《法学》2018年第9期。]立法冲突表现在法律文本规定的内容不一致以及法律术语含义冲突。如行政立法往往强调对政府外部管理的规范，但没有对政府的整体运营权给予足够关注，而经济立法侧重于市场秩序建构，没有对政府的特殊市场主体身份给予特别规制，结果造成政府在经济领域中的权力失控，导致大量违法、无序竞争和腐败。[ 薛刚凌、宋龙飞：《论行政法制度在经济领域的拓展——以腐败治理为视角》，载《行政法学研究》2020年第2期。]行政法的法典化还可以降低立法成本，避免重复立法，预防避免挤压地方的立法空间。
从法律实施的角度考虑，行政法的法典化可以有效减轻法律适用的负担。统一行为分类和标准可以提高法律实施的效率。行政法典起到的是存储器的作用。对于在行政管理和人民法院日常事务中大量反复出现的类似问题， 一般行政法以抽象的形式给予说明，这就使得标准化回答成为了可能[[德]施密特·阿斯曼：《行政法体系及构建》，刘飞译，载《环球法律评论》2009年第5期。]，可以统一行政法的实施，降低实施成本。行政法法典化也可以有效规范行政法的实施，切实保护相对人的合法权益。行政法规范分散凌乱，不成体系，法律实施存在巨大风险，容易侵害相对人的合法权利，也容易导致权力滥用。
行政法的法典化也是确保行政法得以遵守的基本要求。行政法的有效遵守涉及三类主体：第一类是政府及行政机关自身。政府不仅是行政法的实施者，同时也应该是行政法的遵守者。当政府以整体利益受托人或公共市场主体的身份参与经济运营时，不能为了获取资源突破行政法规则。现实生活中许多违法行为是地方政府与开发商共同违法的结果，如秦岭违建别墅大行其道的关键原因之一就是地方为了发展，而突破了生态环境保护的底线。[ 《秦岭违建别墅引发反腐龙卷风：多名省部级落马，1000余人遭问询》，载《中国新闻周刊》2018年11月22日，总第878期。]第二类是政府以外的公共机构以及承担公共职能的私人机构。这些机构具有公共属性，需要遵循行政法的规则。如公办高校的内部管理，涉及公权力部分不得违反行政法的精神和要求。第三类是自然人、法人和其他组织。从广义上说，行政法是调整公共行政的法律部门，涉及公共行政中各方当事人的权利义务，相对人作为公共行政中的一方当事人依法享有权利，也依法承担义务，需要遵守相关的法律规则，否则需要承担相应的法律后果。行政法的法典化无疑能为行政法的全面遵守提供便捷条件，养成全社会守法的良好风尚。
二、行政法法典化的主要目标
目标定位是行政法法典化发展面临的重要问题，决定了其法典化的发展方向。行政法的法典化要立足于国家治理的实践需求，从整体上推动行政法体系框架的完整合理建构。
（一）建构中国特色的行政法体系
行政法法典化的核心目标就是要促进行政法的体系建构。在行政法中，系统思维至关重要，直接与秩序与理性价值关联。系统化的行政法有助于材料的归类和整理、法律适用的理性化和标准划分，促进法学内部各学科、法学与外部学科之间的交流和国际交流，有助于实现法律的安定性和法律制度的统一。[[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第1卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第192-193页。]只有经过体系化构建的行政法才能够综合地考虑各种不同的价值取向并抵制部门行政法领域法律的分散发展。如果把普通行政法作为一种秩序观念来理解， 与其说它是通常的法律规则和法律制度的法则 ，还不如说它是持续不断的思索和体系构建的对象和任务。[[德]施密特·阿斯曼：《行政法体系及构建》，刘飞译，载《环球法律评论》2009年第5期。]
比较民法与刑法，行政法的体系化问题更为复杂。如果说民法体系可以民事主体及民事权利分类编排，刑法体系可以犯罪行为类型和制裁手段为重心构建，行政法体系很难找到一个相对统一的分类排列标准。行政法规范目标多元，内容庞杂，行为各异，而且行政法制度建设的任务繁重，因此，容易陷入具体的制度建构，体系化发展不受重视，结果是“只见树木不见森林”。
1.行政法体系的主要框架
从理论上说，行政法体系是指各种行政法规范按照一定的规律、顺序、联系有机地排列组合，形成相对统一的整体，呈现出一个立体框架，具体由三分部分构成：第一部分是行政法的范围边界。行政法体系是各种行政法规范的集合，但究竟哪些规范可归于行政法的范畴，并不十分清楚。控制行政权的规范属于行政法的范畴，为相对人设定权利义务的行为是否也属于行政法规范？政府及行政机关外部管理的行为规范自然在行政法的框架内，行政组织法规范是否也属于行政法的范围？第二部分是行政法体系的横向及纵向结构安排。在横向上，分为一般行政法和专门行政法，专门行政法不得与一般行政法抵触。一般行政法由哪几部分构成？行政组织法作为政府整体管控的重要支撑，是否也应成为独立的组成部分？专门行政法如何进行归类？在纵向上涉及效力层次。行政法规范除宪法层面外，包括了法律、行政法规和规章，还包括立法解释、行政解释和司法解释等。在地方，行政法规范还包括了地方性法规和地方政府规章。[ 为简化问题，这里暂不讨论自治地方特殊性。]我国是单一制国家，国家法律必须落实到地方的行政实践中，因此，科学设计行政法规范的层次和效力十分重要。第三部分是行政法规范的系统性保障。体系化的目标就是要保证体系的完整性、严谨性和科学性，需要排除各类障碍，以保证系统有效地运行。同时，规范冲突适用规则和争议解决机制也是行政法体系的必要构成部分。如何保障系统的稳定性和开放性，也是行政法体系化建设需要面对的问题。行政法法典化发展的整体规划及行政法典的制定，需要就上述三个部分进行深入研究，并通过科学地排列组合，构建行政法的体系大厦。
2.行政法体系的归类标准：主观行政法与客观行政法
行政法体系的构建是以主观行政法为主还是以客观行政法为核心，直接影响行政法法典化的目標设定。与民事法律以主观法为核心，侧重于民事主体间的民事权利义务关系不同，行政法兼具主观法和客观法的双重发展目标。主观行政法与客观行政法的具体比较见表1。
需要说明的是，主观行政法与客观行政法不是非此即彼的孤立的两类规范，涉及政府外部管理行为的行政法规范可以同时具备主观法和客观法的特征，但客观行政法范围更宽，涉及公共行政的各个方面，如行政组织法是典型的客观行政法，关系到行政组织系统的结构架构，不直接涉及行政相对人的权利义务。
我国自1989年《行政诉讼法》制定实施以来，行政法发展呈现出以主观行政法为主的特征，特别重视个人自由和权利的保护，而以客观法秩序为主的行政组织法、政府运营法则严重滞后于经济、社会发展和公共行政的实践需求。[ 《国务院组织法》自1982年制定后，大规模的政府改革又历经了七次，但《国务院组织法》没有做相应修改，无法及时回应实践需求。]客观行政法秩序没有完成整体性建构。但从行政法法典化的目标看，需要建立主客观法并重的行政法秩序。其理由是：第一，保护个人的自由和权利永远是行政法的一项核心任务，主观行政法十分重要。几十年来，以主观法为核心的行政法制度重构了政府与个人的关系，推动了我国的经济转型和社会变迁，但客观行政法在我国同样具有重要地位。我国的公共行政多元复杂，政府的职能除了外部管理外，还承担大量资源配置和经济运营职能，在履行这些职能中，并没有直接的相对人，如果将行政法限缩在主观行政法，就会影响对政府非管理性职能的规范，导致权力失控。第二，国家的整体治理模式依赖行政组织系统的强大功能。行政组织系统集外部管理与经济运作于一体，各个子系统相互竞争，以激发其创造性和积极性，同时又要服从整体目标，以实现系统管理和整体控制的目标，这都需要行政组织法的支撑和保障。行政组织法属于典型的客观行政法范畴，强调对组织行为的规范和系统建设，而不是个人的权利义务为中心。第三，从行政法的实践看，长期以来我国关注主观行政法，忽略了客观行政法的发展，以客观法律秩序为中心的行政法体系建设至今重视不够，制约了政府法治的发展。
3.行政法体系的中国特色
行政法是调整公共行政的法律，自然带有浓厚的国别和文化特质。各国的经济、政治模式不同，公共行政的地位、目标、任务和方式有着根本性的区别，也决定了行政法体系的各自特色。如英国行政法重视个人权利，侧重于行政程序，倚重法院的监督和救济，这与英国的普通法制度、法院的传统功能有关。[ [英]威廉·韦德：《行政法（第10版）》，骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第15-25页。]而在法国，行政法调整的是整个公共行政，侧重于整个客观行政法秩序的建构，行政法的范围宽泛，体系化程度要高于英国。[王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第14-19页。]当然，所有国家的行政法都有一些共同的特点，如都强调对行政权的规范，都重视对个人权利的保护等。
我国行政法体系的建设需要立足我国的国家治理实践，而不能局限于西方的模式和经验。在我国，改革探索形成了以个体本位为基础的整体治理模式，其经济制度和政治制度明显区别于西方国家。追求个体自由和整体利益，崇尚社会的自由创造，重视政府的整体运营，也十分强调国家整体秩序安全。我国公共行政的模式是个体与整体并重，既追求个体自由和权利，又重视整体运营和系统管控，与西方国家以个体为本位、以政府为辅助的公共行政模式有着根本性的区别，这也决定了以调整公共行政为核心的行政法的独特性以及行政法体系的框架结构的差异，进而对行政法法典化的内容与结构产生重大影响。
（二）建立行政法的理论分析框架
推进行政法的法典化不仅要对现行的行政法规范予以整合分类，以便于遵照执行，还要通过理论梳理和行政法原则精神的提炼为行政法的发展提供指引。因此，建立一套行政法理论分析框架也是行政法法典化的重要目标之一。面对复杂多变的行政法实践，再完备的行政法体系也难免存在瑕疵和不足，当行政法规范不足以满足实践需求时，可通过行政法理论分析框架解决问题。具体而言，行政法的理论分析框架包含如下内容：一是法典编纂的宗旨和基本原则。法典编纂宗旨体现了行政法体系发展的目标和价值追求，基本原则是行政法基本精神的凝练，可以指导行政法的制定和实施。二是行政法的基本框架。这是一种间接的指引，按照行政法典确立的体系框架，可以定期进行行政法典的制定和编纂，根据变化了的经济、社会环境，不断改进完善，推动行政法的良性发展。三是行政法的梳理分类，包括制度分类和行为分类。行政法的类型化有利于法律规范的正确实施，解决实施困难。如果分类是准确的， 例如某措施被归类为行政行为， 那么其行政程序或法院诉讼程序方面的问题就直接从体系中得到了答案。如果分类不确切，那么体系同时也提供了一种帮助， 因为它使得某活动与其近似法律制度的比较成为可能 ，并使归类问题依据其近似关系的标准 “有所改动地 ”得到了解决。[[德]施密特·阿斯曼：《行政法体系及构建》，刘飞译，载《环球法律评论》2009年第5期。]四是行政法的冲突适用规则和纠纷解决条款。通过这些规范可以化解行政法实践中的许多法律纠纷，确保行政法规则的有效实施，实现行政法的整体性目标。
三、行政法法典的调整范围
调整范围是制定行政法典必须考虑的基础问题，其涉及行政法法典的整体内容框架，影响到法典化的模式选择，也决定了法典化发展的目标能否达成。对调整范围的讨论需要回到行政法的本体论，即行政法究竟应该如何界定，行政法的本质是什么，行政法的功能为何等。在此基础上要确立调整范围的识别标准，并对有关争议问题作出回答。
（一）行政法本体论的再认识
行政法如何定义，其本质特征是什么？这是一个古老的问题，但远没有形成共识，存在着不少模糊认识。许多学者一方面认为行政法是调整公共行政的法律，另一方面又强调行政法的本质特征是控制行政权。[姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第14-24页。]就范围而言，“调整公共行政”是一个宏大的概念，包含了“控制行政权”，但不限于此，还有为公共行政提供法律支持和保障等内涵。将“调整公共行政”与“控制行政权”混同，是源于对两大法系行政法概念的模糊认识。
在大陆法系国家，行政法是一个体系化的概念，按照法治原则，公共行政都必须置于法律的支配之下，所有与公共行政有关的国内公法都属于行政法的范畴。在法国，行政法所调整的行政活动，包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式，以及行政活动的监督及责任全部过程在内。[王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第11页。]行政法是与私法对应的法律部门。[王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第10页。]在德国，行政法规制所有的行政活动，为行政活动提供普遍适用的一般制度、预先确定或规定行政活动的形式、限定行政活动的内容，也涉及行政机构设置及相互关系等。[[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第1卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第191-192页。]许多德国学者都特别强调行政法的体系化价值，最早的奥托·梅耶就是通过体系化的方式创建了德国的行政法，注重系统化、体系化仍是德国行政法的一大特色。[[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第57-67页;[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第1卷，高家偉译，商务印书馆2002年版，第191-197页。]而在英美法系国家，行政法则是具体制度的概念，司法制度发展而来的行政裁决制度、行政程序制度和司法复审制度。[[英]威廉·韦德：《行政法（第十版）》，骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第3-8页。]行政法侧重于程序控权，如警察法制度、环境法制度、土地法制度等在美国，“行政法更多的是关于程序与救济的法，而不是实体法。由各个行政机关制定的实体法不属于行政法的对象，只有当它可以用来阐明程序法或救济法时才是例外。”[ B.Schwart， Administrative Law， Boston： Little Brown， 1976， pp 1-2.]美国法律体系化的建构依赖统一的法典编纂。美国法典按照事物的性质编排，共有五十四卷，行政法只是其中的一小部分。[ 美国联邦行政程序法被编入在第五编政府组织雇员里的第五章行政程序。详见https：//uscode.house.gov/browse/&edition=prelim（最后访问时间：2020年9月4日）]可见，两大法系对行政法的理解和运用差异很大。见表2。
纵观几十年来我国对行政法本体论的认识，一直在体系化的行政法与具体制度的行政法之间切换，混合使用了两大法系的行政法概念。当我们谈到行政法的调整范围和推进法治政府建设时，我们用的是体系化的行政法，当我们讨论行政法制度和行政法典编纂时，我们使用的则是具体制度的行政法概念。[章志远：《中国特色行政法法典化的模式选择》，载《法学》2018年第9期。]在行政法的教科书中，这种混合使用尤为明显。[胡建淼主编：《行政法学》，法律出版社2015年版;叶必丰主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2015年版。]这种混用导致行政法的目标远大，制度手段严重不足，留下许多行政法盲区。我们强调所有的公共行政都要受行政法的支配，重视行政法治的整体性推进，实则仅涉及几个具体的行政法制度，公共行政的许多领域，尤其是政府经济职能及权力没有受到应有的行政法规制，这也是造成我国行政法治的目标预期与实践运行存在巨大差距的重要原因。
在行政法的法典化过程中，我们需要重新从体系化的角度定义行政法。其一，个体与整体并重的国家治理模式决定了对行政法的体系化要求，需要行政法体系的支持、规范和保障这是其一。其二，从文化传统来看，体系化的行政法更符合我国的文化传统。我国历来崇尚秩序，历史上著名的《唐六典》《明会典》等都是以秩序为重的行政法典。虽然这些法典重身份，带有浓厚的伦理色彩，但其体系化的特征以及系统管理确保了古代中国的统一和向心力，是中国法律传统中非常重要的制度。其三，从我国现行的法律体系看，虽然官方文件把行政法与经济法、社会法并列，但从其内容和性质看，经济法、社会法都属于此范畴，是部门行政法。其四，从行政法的实践来看，由于缺乏体系化的构造，导致各自为政，不仅造成许多法律盲区，还增加了行政法实践的负担。
（二）公共行政的主要内容
我国独特的经济和政治模式决定了公共行政的中国特色，也在很大程度上决定了行政法所要覆盖的调整范围。从内容上看，我国的公共行政分为三大部分，见图1。
第一部分为外部管理，经济、社会、环境生态等方面管理，也包括日益发展的公共服务，提升个人福祉，解决民生问题。这部分内容看上去与西方国家类似，但实质上更加注重整体性和安全性，任务也更加艰巨，如扶贫攻坚计划，要彻底解决贫困问题。[2018年，国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，强调总体部署，确保坚决打赢脱贫攻坚战。]
第二部分为政府的整体运营，包括行政区划（包括开发区）调整、经济发展规划、公共基础设施布局、参与市场交易等。我国实行的是社会主义市场经济，即以市场竞争为基础的整体经济模式，这种模式集个人自由、市场竞争和政府引导控制于一体。在这种经济模式下，政府实际身兼两种身份，一种是资源配置和经营者的地位，对经济发展进行整体规划，直接或间接参与经济运营[政府代表整体利益，以市场主体的身份大量从事经营性活动，如国有企业运营，土地招拍挂等。];另一种是管理者的身份，要对经济进行宏观调控和市场监管。政府履行整体运营职能主要依赖三类手段：第一类是行政手段。如各类经济开发区的创设调整，各类经济发展规划的设计，公共基础设施的空间布局以及国有企业的设置管理等。第二类是半行政半市场的手段。如政府采购制度、公私合作经营制度（PPP）以及国有土地出让制度（招拍挂制度），都包含了国家意志性和市场竞争要素。第三类是市场手段（私法手段）。如国有企业与其他市场主体的自由竞争。
第三部分为政府的系统管理。政府需要为两类行政目标的达成建立系统的行政组织框架和运行机制，同时需要在政府的管理职能与经济职能之间保持平衡，确保系统安全。为了发挥行政组织系统的积极性和创造性，也需要在政府之间，公共机构之间形成竞争机制，促进各项事业的发展。我国在改革中形成了以多元协商为基础的整体性治理模式，也对公共行政提出系统性和整体性要求。
与西方国家强调政府辅助性地位相比，我国的公共行政更注重积极作为，其职能宽泛，手段多元。除管理手段外，还包括与资源配置和经营相关的诸多手段，如行政区划手段、经济规划手段、招商引资手段等。政府的双重职能决定了政府系统组织的双轨运行，即命令服从和竞争并行。一方面按照行政的统一性运行，另一方面要满足经济发展的要求，要通过竞争获取发展的各种资源。此外，受国家治理模式的影响，强调公共行政的系统管控。
公共行政的独特性决定了对行政法的特别需求。不同国家，公共行政的侧重点不同，从而决定了具体行政法制度的差异。如荷兰《行政法通则》专门对政府补助作出规定，因为荷兰的政府补助重要而庞杂，需要统一规范。[ 行政补助规定在《荷兰行政法通则》的第四章第二节中，共用了60条条文进行规范。]在日本，行政指导在行政法中得到特别关注，因为在二战后，行政指导代替强制执行，已经成为日本公共行政中不可或缺的重要制度。[ 行政指导规定在《日本行政程序法》第四章。王贵松：《日本行政程序法》，载《公法研究》2016年第2期。]
（三）调整范围的主体框架
我国公共行政的范围框定了行政法的调整内容。具体来说，行政法包含四个部分：第一部分为行政组织法。作为公共行政的支撑和保障系统，行政机关的设置以及人、财、物及技术手段的配置格外重要，也直接涉及到行政组织的结构和运行机制的建构。随着国家治理模式的变革，公共行政的系统性及整体性要求更高，行政组织的结构、运行机制及相关手段都需要调整，行政组织法更为重要。然而令人遗憾的是行政法组织法没有得到理论界和实务界的应有重视，成为行政法发展的短板。
第二部分为外部管理法。这是学术界和实务界多年来致力打造的行政法核心板块，也是行政法发展最为迅速和最有成就的部分。几十年来，先后制定了普遍适用的《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等，也制定了一大批专门领域的法律，如各类税法、环境法、教育法和社会保障法等。当然，这一部分也有许多重要的法律还没有制定，如行政程序法、行政合同法等。
第三部分为政府运营法。社会主义市场经济决定着政府在资源配置和经营方面的特殊职能，发展经济已成为地方政府的核心任务。而公共资源如何配置和使用，通过何种方式进入市场，如何促进均衡发展和建立竞争机制，如何防止政府对垄断性资源的不当经营而导致市场畸形，这些都需要予以法律规制。政府运营方面涉及哪些法律制度，要确立哪些法律原则，需要全面展开研究。目前，实践中出现的发展不均衡不充分的问题、政府违法和官员腐败问题，重复建设和资源浪费的问题都与这方面的法律制度不成熟有关。加强政府运营方面的行政法制度建设已成为法治政府建设最紧迫的任务。
第四部分为监督救济法。有权力就有监督、有救济，这是法治原则的基本要求。对政府三部分行政活动都需要监督，但监督主体、监督手段和方式会由于行政权力的性质不同而带来差异。以往的监督比较侧重于政府的外部管理，行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度都是针对相对人的救济。最新发展的行政公益诉讼制度已经将对行政的监督导入检察机关的监督职能。[ 2017年新修订的《行政诉讼法》第25条规定：在特定领域，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。]但对政府的整体运营以及对行政组织系统的运行还没有给予应有的关注和重视，实践中漏洞很多。
（四）几个争议问题的讨论
为厘清行政法典调整范围的边界，对相关问题还需要进一步讨论。
1.调整公共行政整体还是外部管理活动？
行政法法典化的范围是要覆盖全部公共行政，还是专注于政府的外部管理活动，即要建构“大行政法体系”还是“小行政法体系”？一般认为行政法法典调整的主要是政府外部管理[ 江必新：《迈向统一的行政基本法》，载《清华法学》2012年第6期;万学忠：《学界首次提出构建中国行政法法法典》，载《法制网》，http：∥www.legaldaily. com.cn/index_artiole/content/2018-01/19/content_7452324.htm.访问时间2018年1月15日。]，这些年来制定的行政法律也集中在这一领域。但如前所述，政府外部管理仅为公共行政三大内容的一部分，而不是全部。从行政法体系化建构的长远目标看，需要着眼于“大行政法体系”的建构，行政法总则应该致力于行政法体系的设计架构。如果制定统一的外部管理的法典，可用《外部管理基本法》等称谓，不宜冠以《行政法总则》或《行政法通则》的名称，避免以偏概全，影响行政法的整体发展。
2.行政法是否包含行政诉讼法？
与民法典与民事诉讼法之间的实体法与程序法关系不同，行政法与行政诉讼法之间不是完全的实体与程序的关系，而更多的是整体与部分的关系，因为行政法主要靠政府和行政机关执行，法院行使的只是一种复审权，行政诉讼主要具有监督和救济功能，是监督救济法制度中的重要内容。此外，对公共行政的监督和救济还有来自于国家权力机关、国家监察机关和上级政府及专门机关的监督与救济等。因此，行政法的法典编纂也需要将行政诉讼法包含其中，正是在此意義上，荷兰的《行政法通则》及美国的《联邦行政程序法》都包含了行政诉讼（司法复审）。
3.如何处理行政法与领域法的关系？
领域法是指调整某一特定领域的法律规范的集合，如军事法、经济法、教育法、卫生法、社会保障法和互联网法等。领域法集中了该特定领域的各种法律规范，涉及宪法、民事、行政和刑事方面的法律规范等，是对某一领域问题的综合法律调整。近年来，不断有学者提出领域法的重要性，并主张发展领域法学。[ 刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，载《政法论丛》2016年第5期。]固然，法学研究可以从不同角度、不同视域进行研究，不应设置任何禁区，但法典编纂则必须讲究体系和逻辑，要求科学严谨。如前所述，行政法所调整的公共行政是一个整体，行政法也应该促进体系化发展，不能各自为政，需要通过统一法典编纂实现体系化的发展目标。因此，领域法中涉及公共行政的部分，都要受到行政法的规范，都应该在一般行政法之下编纂专门的行政法典，如军事行政法典、税法典、环境法典、教育法典和社会保障法典等。
四、行政法法典化的结构与模式
由于行政法的多元性和复杂性，尤其是我国的行政法体系庞大，难以通过一个法典囊括所有内容，因此，需要制定多部行政法典，形成行政法典群来促进体系化的发展。
（一）法典化发展的结构框架
就整体而言，行政法法典化涉及横向结构和纵向层次，是一个立体化的结构框架，见图2。
1.横向结构：一般行政法与专门行政法
在横向上，行政法包括一般行政法和专门行政法两大部分。一般行政法包括适用于所有行政法领域的概念、规则、原则和法律制度，涵盖行政法领域的普遍性的典型的问题。[ [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第34-35页。]专门行政法指适用于特别领域的行政法规范，不能与一般行政法相抵触。
在行政法的法典化框架中，一般行政法具有基础地位，也决定了行政法体系的整体构造和法典化的模式选择。从调整范围看，一般行政法应该包括行政法总则与行政组织法、外部管理法、政府运营法及监督救济法等四个分则。其中，行政法总则应该提炼出一般行政法中最基础、最重要的概念、原则、规则和基本制度等。作为框架性立法，行政法总则可以优先制定。行政组织立法目前比较滞后，可考虑先制定一些单行的基本法律，如制定《行政组织基本法》、修订《国务院组织法》等，待条件成熟再编纂统一的行政组织法典。外部管理方面的法典制定条件相对成熟，可以制定一部《外部管理基本法》，就外部管理的基本原则、双方当事人、主要行为方式及效力、一般行政程序等方面作出规定。在政府整体运营方面，应该制定什么样的法律，还不是十分清晰。最可行的路径是先制定和完善单行法律，待条件成熟再进行法典编纂。关于监督和救济立法，可统一对现存的行政复议、行政诉讼、国家赔偿及国家权力机关的监督等制度进行编纂。
在行政法典编纂中，专门行政法也是不可或缺的重要组成部分。专门行政法涉及哪些内容，需要进一步研究归类。在德国的行政法体系中，属于专门行政法的有公务人员法、地方法、警察与秩序法、建筑计划与规划法、经济行政法、环境行政法、税法、社会法、文化与科学行政法、预算与财政法、交通行政法、新闻媒体行政法和数据保护法等。[ [德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第1卷，高家伟译，商务印书馆2002年版，第194页。]就我国现行立法的情况看，比较突出的专门行政法包括国防行政法、警察与秩序法、财税法、经济行政法、教育行政法、卫生行政法、社会救助和保障法、环境行政法、文化与科技行政法等。对专门行政法的法典编纂也需要根据成熟程度分别处理，对已经具备良好立法基础的，可以制定统一的法典，如税法典、教育法典、卫生法典、环境法典等，同时开放编纂，可以制定新的单行法律，定时编纂进入总的法典;如果立法尚不成熟，可以先单行立法，定期进行编纂，解决制度与概念的冲突。在专门行政法典中，也可以采用“总则+分则”的模式，进行开放式立法，预留未来的立法空间。
2.纵向层级：法律、行政法规、规章和司法解释
就国家层面而言，在宪法之外，行政法规范包括了法律、行政法规、规章和司法解释等，层次较多，往往造成实施上的复杂和困难。在行政法法典化的过程中有必要就法律规范的层级和效力问题一并考虑。法国的经验是将法律和行政法规在行政法典中统一规定，但分别标明法律条款和行政法规条款，法律条款统一由国家权力机关讨论通过，行政法规条款统一由中央政府讨论通过，法律条款的效力高于行政法规条款的效力。[ 法国的法典编纂将法律规范和政府规章规范，即L条款和R条款整合在一起。]此外，规章和司法解释仍可在法典之下单独存在，但同样需要统一编纂，防止碎片化和各自为政。
（二）行政法法典化的模式选择
受各国的历史文化和法治传统的影响，其行政法法典化的模式也大相径庭，呈现多元化的特征。如何选择适合自己的法典化模式，也是行政法法典化发展需要解决的重大问题。
1.我国古代的行政法法典化模式
我国历史上出现过许多行政组织法典，如《唐六典》《清会典》等。其在法律技术上，是以行政组织法为龙头，通过对行政机关的整体分类编排来组建行政组织系统，并把各类机关的行为标准作为各类机构规范的从属部分进行规定。[ 张晋藩主编：《中国法制通史》，法律出版社1999年版，第142-144页。]这种以行政组织法为核心的行政法典便于上级对下级以及中央对整个行政系统的控制，但缺失对行政机关的行为规范和监控，尤其是各类管理行为的标准和程序没有规定，在很大程度上，行政机关或行政官员享有很大的行政裁量空间。
这种以行政组织法见长的行政法典编纂模式也影响到其他东亚国家，如日本制定有《国家行政组织法》《内阁法》及各省厅设置法等，具有庞大的行政组织法体系。[ 《国家行政组织法》公布于1948年7月制定。《内阁法》制定于1947年。]时至今日，虽然行政法已从以行政组织法为中心转向为以外部管理行为为重点，注重管理过程中的权利义务关系调整，但行政组织法在日本仍占有重要地位。遗憾的是，我国的行政组织法却没有得到应有的重视，行政组织法的制定与完善任重道远。
2.西方国家的行政法法典化模式
現代的行政法典始于西方，纵观国外行政法典化的发展，主要有四种模式：
第一种为部分领域法典化，以德国为代表。德国制定了《联邦行政程序法》《行政法院法》及《社会法典》等。[ 《联邦行政程序法》于1976年5月25日通过，《行政法院法》颁布于1960年1月21日，《社会法典》公布于1983年7月。]《联邦行政程序法》将外部管理程序问题统一规定，还一并就一些实体问题进行了规定。我国的行政程序立法探寻中，许多学者都是遵循着这一立法思路。[王万华：《行政程序法的内容分析及中国立法的选择》，载《行政法学研究》2002年第2期。]
第二种是一般行政法的法典化努力，荷兰最为突出。《荷兰行政法通则》把政府外部管理的行为方式、程序以及救济手段整合在一起规定，而且行政法典采取开放式的立法模式，先立法确立行政法典框架，成熟的先制定，不成熟的等成熟后再制定[ Rob Widdershoven、夏雨：《荷兰〈行政法通则〉访谈》，载《行政法论丛》2017年第1期。]，既强调整体性，又注重开放性和灵活性。
第三种是行政法典群的发展模式，为法国创造。1989年，法国中央政府设置了法典化高级委员会，在其推动下制定了一系列的行政法典，如《公众与行政机关之关系法典》《行政诉讼法典》《环境法典》《海关法典》《教育法典》《农村法典》和《交通法典》等，尤其是法典编纂将法律规范和政府规章规范即L条款和R条款整合在一起，走出了一条行政法法典化的新路径。[ 张莉：《法国行政诉讼法典化述评》，载《法学家》2001年第4期。]
第四种是法律编纂。这在美国最为典型。1925年，美国国会批准了《美国法典》的准备工作，由国会众议院的一个委员会负责监督、指导，由政府负责发行。《美国法典》1926年第一次出版，公私法混合，按照五十个项目分设，共五十编，每六年修订一次。美国法典中大部分属于公共行政的范畴，通过法典编纂实现了分散立法与法律体系化的对接，有效避免了冲突。
以上第一种模式相对简单，容易被接受，但不能解决复杂的行政法体系发展的要求。第二种模式是第一种模式的升级版，将外部管理和监督救济两大板块整合到了一起，但未将行政组织法包括进来。此外，由于荷兰实行的是资本主义市场经济，政府在经济领域的作用有限，政府没有资源运营的职责，自然不需要规范和控制。第三种模式比较新颖，法典化的程度较高，但由于各部门编纂法典，没有解决部门之间的职能交叉，不能完全整合相关规定。[莫菲：《法国环境法典化的历程及启示》，载《中国人大》2018年年第3期。]第四种模式法律编纂的规模浩大，而且公私法不分。这与我国公私法分设的方式不同，难以借鉴采用。
3.模式选择：“法典制定+法律编纂”
比较而言，我国可以法国的法典化模式为蓝本，采用“法典制定+法律编纂”的混合模式，即在行政法的总体框架下，部分领域制定法典，部分领域进行编纂，形成法典化的行政法体系。同时，也有必要在国务院建立法典化推进委员会，确立法典化推进的具体领域，进行法典化的专门研究，比较成熟的可以着手法典化的编纂工作。如在专门行政法领域可以制定《税法典》《教育法典》《环境法典》等。至于事务管理有交叉的领域，如《土地法典》则需要跨部门编纂。在法典制定尚不成熟的领域，如政府的资源运营领域可以先制定单行法律，也可以对相关法律、行政法规和规定进行编纂，等条件成熟再启动法典化的制定程序。
采用这种“法典制定+法律编纂”的混合模式，是考虑到我国行政法的发展程度不同，如外部管理方面的立法相对较快，而涉及政府整体运营方面的立法比较滞后，这种混合模式可根据具体情况决定是制定统一法典还是进行法律编纂。此外，这种模式既充分强调行政法的整体性建构，同时又满足各个领域的需求，可以促进行政法法典化的健康发展。
五、行政法法典化的整体性保障
行政法的体系庞大、结构复杂，其法典群的发展涉及多个方面和领域，因此，其系统性保障十分关键。如何确立行政法体系的整体建构方向，如何在整体性和多元性之间维持平衡，如何保障行政法体系的稳定性和开放性，都需要慎重考虑。
（一）行政法总则：整体性框架建构
在行政法的体系建构中，制定一部统领全局的行政法总则具有重要的现实意义。行政法总则不仅可以引领行政法法典化的发展，确认行政法的基本原则精神，指导行政法的制定和实施，还可以在行政法规范不完善或相互冲突的情况下提供解决问题的基本方向。就内容而言，行政法总则应包含以下部分：
1.行政法的基本概念
行政法的基本概念是对行政法的内涵外延及本质特征的概括，也是行政法体系建构的基石。基本概念的组合使用框定了行政法的主要结构。如前所述，行政法体系包括组织、管理、经营和监督救济四大部分，要确立哪些基本概念，要在全面研究我国公共行政的重要制度基础上提炼。以往以外部管理为核心的行政法概念涉及行政主体、行政相对人、权利义务、行政行为、行政法律责任、行政救济等概念，但这组概念群将政府的整体运营和政府组织的系统管理排除在外，不利于行政法的体系化发展。
2.行政法的调整范围及结构框架
行政法总则需要对行政法的调整范围作出规定，包括一般行政法和专门行政法两大部分。一般行政法要考虑各分编的调整范围、核心原则、行为手段和核心程序等，引领各分编的制定和实施。专门行政法则包括了秩序行政法、财税行政法、经济行政法、教育行政法等，需要就专门行政法调整的内容以及法典化的方式作出规定，也需要明确行政法与领域法的关系。此外，行政法总则还需要就法律与政策、法律与社会自治章程以及法律与国家强制性标准的关系等作出规定。实践中经常会遇到此类问题，由于缺乏统一规定，理解适用比较混乱。
3.行政法的基本原则
与作为行政法大厦基石的基本概念不同，行政法原则反映的是行政法的基本精神和价值追求。规定行政法的基本原则是要为了指引行政法的制定和实施，统领行政法的发展，尤其是当行政法规则出现缺漏或行政法适用中发生冲突时，这些基本原则可以提供足够的空间来面对复杂的实践，解决实际问题。
不同的行政法体系，其基本原则有很大的区别，这是因为行政法的调整范围和体系化要求不同。如法国强调行政法治原则，重视客观法法秩序建构[ 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第158页。 ]，而德国行政法中的法律保留原则和法律优位原则，都与行政法的体系建构有关。在英国，行政法侧重程序制度，重视对行政权运行的规制，因此，确立了合法行政原则（越权无效原则）、合理行政原则和信息公开原则等。长期以来，我国行政法侧重于政府的外部管理，因此规范政府与个人关系的基本原则受到关注，但政府的整体运营和系统管理要遵循哪些基本原则却没有得到应有的重视。行政法中有哪些共同的基本原则，有哪些特别的原则，需要深入研究。
4.行政法的基本制度
行政法总则同样需要对行政法的基本制度作出原则规定。这既是对已有行政法制度的归纳总结，同时也是对未来行政法制度发展方向的明确。如政府外部管理中的行政许可制度、行政处罚制度、行政强制制度等，政府整体运营中的行政区划制度、公共基础设施建设制度、国有企业制度，行政组织管理中的系统管理制度、相对分权制度、政府间适度竞争制度等。有些基本制度适用于公共行政的各个部分，如行政决策制度、行政规划制度，有些制度涉及两个部分的行政，如行政区划制度既是行政组织上的制度，同时又是一种重要的资源配置制度。行政法的基本制度需要从实践中提炼。如《荷兰行政法通则》对政府补助制度作出专门规定，原因是荷兰的社会福利制度比较突出，政府各类补贴很多，这一制度很重要，因此，成为行政法通则规范的基本制度。此外，行政法基本制度也与其文化历史和法治传统有关，如海洋法系国家更依赖于司法治国[ 于明：《司法治国：英国法庭的政治史（1154-1701）》，法律出版社2015年版，第2页。]，因此，行政程序制度与司法复审制度构成了行政法體系的核心，但大陆法系国家的国家治理更倚重政府，行政组织系统的秩序建构就十分重要。
5.监督救济与法律责任
监督救济始终是行政法制度的重要内容，不仅要对政府的外部管理进行监督，对相对人进行救济，而且政府的整体运营也要建立合理的监督机制，及时纠正违法。对行政组织系统的监督更多地包含在相关的国家监督制度中，如人大监督、政府内部的监督等，但也需要进一步完善制度，切实发挥监督的功效。
行政法是调整公共行政的法律，任何违反行政法的当事人都要承担法律后果。这里首先是政府和行政机关的责任，包括纠正违法和国家赔偿的责任。其次是公务员的责任，公务员要承担违法行政的责任，包括行政责任和刑事责任，故意或重大过失造成相对人损失的，国家在承担赔偿责任外有权对其进行经济追偿。再次是行政相对人的法律责任包括履行行政协议的责任以及一般违法责任，包括行政责任和刑事责任。最后是公共行政协助人的法律责任。在很多情况下，公共行政需要有关组织和人员的配合，如果拒绝履行或怠于履行法定义务，公共行政协助人需要承担相应的法律后果。
（二）整体性与多元性
行政法涉及公共行政的多个领域，多元价值，需要回应经济、社会、政治和管理等多方面的需求，因此，在整体性和多元性之间会经常出现冲突。为保证行政法体系的整体性，兼顾多元制度，需要在行政法法典的制定过程中从整体上考虑各类制度的不同要求，协调一致，而不能各自为政，导致冲突。如政府的外部管理职能与经济运营职能经常存在着内部紧张关系。地方政府作为管理者，对严重的污染企业应该无条件制裁直到关闭，但作为地方经济的总运营者，追求经济利益，又需要慎重考虑当地的财政收入和就业状况，结果导致少数地方执法中的严重缩水。行政法体系建构的系统性要求，除了要在制度设计上考虑整体相容性要求外，还需要建立相应的冲突适用规则和纠纷解决机制。
（三）稳定性与开放性
行政法的稳定性是其体系成熟的重要标志，而开放性则是行政法回应社会变革发展的内在要求。稳定性指行政法秩序一旦形成，要保证相对稳定，便于遵循和实施。频繁修法成本高昂，不利于客观行政法秩序的稳定。这里的稳定是指行政法基本框架的稳定和基本制度的坚守，不排除单行行政法的创立和修订完善。由于行政法调整的行政活动多元复杂，并具有流变性的特点，这也造成行政法典制定或编纂的困难，但行政法的基本框架、基本原则精神和基本制度并不会因为具体规则的改变而发生根本变化。法典化的过程就是要立足国情，经过充分调查、深入研究，达成对行政法基本框架、基本原则精神和基本制度的共识，而一旦固定下来，要保持相对稳定。
开放性是指行政法要能够面对时代的挑战，不断吸纳最先进的管理理念和技术手段，创新和修订行政法规则，适应时代发展的需求。行政法的开放性由公共行政自身的特殊性所造成。经济、社会、政治和技术等任一领域的变化，都要求公共行政及时回应。行政法要不断根据变化了情况，建立新的法律规则，修订过时的行政法制度。如随着科技的快速发展，对互联网的规制对新兴产业的支持，都需要政府的投入和最终保障。行政法的开放性可以通过法典制定为未来预留立法空间或定期进行分类编纂的技术解决。行政法的法典化可以统筹稳定性和开性的要求。荷兰的《行政法通则》就是采用行为归类整体框架分段编纂的方式确保其稳定性和开放性。
结语
行政法法典化的梦想不仅是为了借鉴民法典制定的经验，更是时代的呼唤。行政法法典化是实现行政法体系完整建构不可或缺的重要手段。我国以个人本位为基础的整体主义治理模式以及行政法治自身对秩序和理性的内在要求，尤其是依法治国和国家治理现代化转型的需要，都决定了行政法体系建构的必要性和紧迫性。行政法法典化发展的目标就是要立足国情，建设中国特色的行政法体系，为国家建设与发展提供行政法的支撑和保障。就行政法法典的调整内容而言，需要从体系整体的角度把握，将涉及公共行政的所有行政法规范都纳入到行政法典的规划和制定之中。除了学术界比较重视的政府外部管理法及监督救济法外，还包括政府运营法和行政组织法，这两者都是我国行政法的特色所在，社会主义市场经济决定了政府的资源配置和经营职能，而整体治理模式意味着行政组织的系统管控。同时，各个领域的专门行政法也需要在统一的行政法框架内制定与实施。行政法法典编纂的模式可以采用法典制定与法律编纂结合的方式，通过《行政法总则》的制定，建立一般行政法与专门行政法的基本框架。在此基础上，对条件比较成熟的部分制定行政法典，如《外部管理基本法》《税法典》《教育法典》《环境法典》等;条件不成就的，可以先制定
单行立法，定期编纂，待条件成就后再制定法典。至于《行政法总则》的制定，要提炼行政法最基本的理念、原则精神，确立行政法的基本框架，并对行政法适用中的普遍性问题作出明确规定。此外，还需就行政法的整体性和多元性统合、稳定性与开放性等展开讨论，并探索解决的方法和路径。无可置疑，行政法的法典化是一项十分重大复杂的系统工程，需要探讨研究的问题很多，本文仅为初步思考，希冀能够为行政法法典化的推进贡献微薄之力。
Study on Basic Issues of Codification of Administrative Law：
From the Perspective of Administrative Law System Construction
XUE Gang-ling
（Institute of Government Reform and Rule of Law Construction， South China Normal University， Guangzhou 510631， China）
Abstract：
The promulgation of the Civil Code marks that the construction of the rule of law in China has entered the era of systematic development， and also activated the dream of codification of administrative law. In the past decades of reform and opening up， the administrative law system has been improved a lot， the relationship between government and individual has been reconstructed， the transformation of socialist market economy has been promoted. However， the multiple development paths of the administrative law lead to different goals， scattered contents and lack of systematic construction. It also brings the burden and confusion of the creation， implementation and compliance of the administrative law. These problems need to be solved by codification. The core goal of codification of administrative law is to promote the integrated construction of administrative law， and to establish an administrative law system matching with China's national governance. The codification of administrative law involves the adjustment scope of administrative law code， the structural framework of administrative law and the overall guarantee. Codification is a complex system engineering， which needs to strengthen the basic theoretical research to establish the system framework of administrative law， and also needs to establish a reasonable codification path and model to promote the systematic development of administrative law.
Key Words：? codification of administrative law; systematic development;the General Provisions of administrative law
本文責任编辑：林士平
青年学术编辑：杨尚东
