整纲饬纪 绳愆纠谬：古代监察制度的沿革及其启示
摘 要：古代监察制度经过长期发展逐步完善，基本发挥了整纲饬纪与绳衍纠谬的作用。中央监察机构从御史府到都察院，监察权逐步独立，功能逐步健全。言谏系统逐步发展，至唐代趋于成熟，清雍正时并入都察院，言谏系统消失。地方监察制度屡经演变，西汉刺史制度与明代巡按御史制度是较为成功的地方监察制度安排，清代地方监察体制由双维转为单维，导致监察不力。历代均极为重视监察官员选拔，并努力构建监察官员的激励约束机制。监察法规建设从西汉的《六条问事》到清代的《钦定台规》，日臻完备成熟。当前有必要进一步深入推进中央监察体制改革，不断健全完善地方监察体制，持续提升监察人员总体素质并健全完善激励约束机制，及时出台《监察官法》等法律法规，以更充分地发挥监察体制的重要作用。
关键词：古代监察;整纲饬纪;绳愆纠谬
中图分类号：D691.49?????????????????? 文献标志码：A????????????????? 文章编号：1674-9170（2019）05-0076-06
习近平同志指出，“研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人以深刻启迪，有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设”[1]。古代监察制度基本发挥了整纲饬纪、绳愆纠谬、维护皇权、巩固统治的作用，对封建制度延续二千余年功不可没。
一、从御史府到都察院：中央监察制度的发展与完善
原始社会后期出现监督制度萌芽，夏商时期君主监督臣下借助神权背景，周天官长官大宰负责监察百官，春秋战国时期御史逐步承担监察职能。秦统一全国后根据利异而害不同的原则构建以御史体系为核心的监察制度，设置御史大夫负责监察。御史大夫职掌副丞相，丞相缺位时递补丞相，这种制度安排可有效发挥御史大夫对丞相的监督作用。[2]
西汉监察制度基本承秦制，中央监察机构称为御史府或御史大夫寺。东汉初监察机构从皇宫搬出设置独立衙署，改称御史台。御史台作为监察机构名称延续到明初，明初废御史台设都察院，至清末监察机构名称一直为都察院。
秦汉御史大夫为监察机构长官，下设御史中丞和御史丞，御史中丞负责监察工作。汉武帝设司隶校尉与丞相司直，與御史中丞一起承担监察职能。东汉时罢丞相司直，加重御史中丞与司隶校尉之权，御史中丞、司隶校尉与尚书令朝会时设专座称“三独坐”。曹魏御史台脱离少府。东晋罢司隶校尉，设检校御史。隋改检校御史为监察御史，隋炀帝时御史不再直宿禁中，御史台真正独立。唐玄宗时设一台三院，即御史台下设台院、殿院、察院，监察制度趋于成熟。宋仍设一台三院。元御史台与中书省、枢密院地位并重，设殿中司与察院。明都察院下设十三道监察御史，共一百一十人。清入关前即设都察院，设十五道监察御史满汉各二十八人，清末官制改革虽有废都察院之议但都察院仍保留。
监察制度发展过程中监察权逐步独立。秦汉御史大夫掌副丞相，监察权与行政权未能完全分离。西汉丞相司直与隋尚书左丞负责监督行政系统官员，司隶校尉一职自西汉延续到东晋，监察权未能完全独立。唐确立一台三院体制监察权独立，此后随着监察制度的健全完善监察权不断强化。
中央监察机构负责人品级总体不断提升。汉御史大夫秩中二千石。隋御史大夫最初从三品后降为正四品，唐御史大夫最初从三品后升为正三品，宋御史台实际台长御史中丞从三品，元御史大夫为从一品。明都察院负责人都御史为正二品，与六部尚书品级相同，都御史与六部尚书合称七卿。清都察院负责人左都御史品级为从一品与六部尚书相同，不过副职左副都御史仅正三品低于六部侍郎品级。提升监察机构负责人品级以提高监察机构权威，负责具体弹劾的监察官员品级仍较低位卑权重，这样在提高监察机构权威的基础上充分发挥低级监察官员的弹劾作用。
监察制度遵循以卑临尊原则，监察御史作为耳目之司与风霜之任弹纠不法，为官雄峻。监察范围广泛，包括进谏君上、弹劾官邪、决断刑狱、监督礼仪与监察考试等。风闻言事始于晋代，一般允许监察官员风闻言事，以有效扩大监督监察范围。唐较长时期内监察御史不必“关白”御史台长官即可弹劾官员，明监察御史弹劾官员前也不必事先向都御史报告。宋宰相受到弹劾一般均要辞职，元将御史台视为监督中书省与枢密院的重要利器。清诸帝一再下诏，要求监察官员上匡君主下纠百官，同时吸取明后期监察官员结党干预国事的教训，对监察官员利用打压并重。社会普遍对监察官员较为尊重，如清称监察御史为“都老爷”。有的皇帝也有意识保护监察官员，唐睿宗称御史弹劾官员如鹰搏狡兔，必须对御史有效予以保护否则将为权奸所害。
历代皇帝对监察机构均寄予厚望，将其视为维护皇权惩治腐败巩固统治的重要力量。虽然在某些时期由于战乱以及门阀士族力量强大等原因，监察机构未能发挥应有作用，但总体而言古代监察制度发挥作用情况较好。
二、从设置言谏到科道合一：言谏系统的产生与消失
言谏系统是中央监察制度的重要组成部分。秦设置言谏系统，此后言谏系统不断发展。清雍正初言谏系统并入都察院，即科道合一，言谏系统消失。[3]
原始社会后期主要靠舆论监督部落首领。西周设立小司寇负责了解民情，设采诗官采诗探访舆论，《诗经》即是采诗产物。春秋时期部分诸侯国设有负责进谏官员，如齐国设大谏、楚国设箴尹，也有较多君主接受劝谏的记载如“邹忌讽齐王纳谏”。
秦统一全国后设立言谏系统，设置谏议大夫与给事中等言谏官员。谏议大夫与给事中为加官，无专员。汉言谏系统进一步发展，谏议大夫与给事中仍非专职，无独立官署。唐言谏系统趋于成熟，设左右散骑常侍、左右补阙、左右拾遗等职，左右补阙与拾遗位卑权重在言谏系统中发挥着重要作用，白居易、杜甫曾任左拾遗。宋设谏院，谏官不受宰相控制，谏官进谏对象由皇帝转变为宰相。元不设言谏系统，御史承担言谏之责。
门下省作为专职言谏机构出现于晋代。隋言谏系统属于门下省，职掌审查政令及封驳诸事。唐言谏官员分属门下省与中书省，左职属门下省，右职属中书省，在加强言谏力量的同时亦相互监督。宋亦设门下省。元不再设门下省，仅设中书省一省。
给事中在言谏系统中发挥着重要作用。秦始设给事中，职掌顾问应对，有事殿中故称给事中。晋始给事中为定员。唐给事中驳正违失有封驳权，并有部分司法權与人事推荐权。宋给事中封驳权有所扩大，与谏官相互制约。元虽设给事中但仅掌起居注，无封驳之权。
明设六科给事中，即吏、户、礼、兵、刑、工科给事中，言谏系统发展到顶峰。六科给事中为独立机构自为一署，都察院虽然是最高监察机构但并不领导六科给事中，二者相互监督。给事中职掌规谏、补阙、拾遗、封驳、稽察六部百司之事，品卑权重，有效钳制六部权限，进一步加强皇权。各科设都给事中、左右给事中、给事中，共五十八人。明后期给事中与监察御史党同伐异，被指责为不问难易不顾死生，而专以求全责备，误人家国而不顾。
清入关后设六科给事中，最初仍自为一署，独立于都察院。六科给事中职掌传达纶音、稽考庶政。每科设掌印给事中满汉各一人，给事中满汉各一人，共二十四人。雍正初将六科并入都察院，即科道合一。给事中论科，监察御史论道，合称科道。科道合一后给事中职责与监察御史几无区别，进一步强化都察院职能，科道仍有进谏之责。清末官制改革后六科给事中不再分科，统称都察院给事中，名额减为二十人。
宋以前弹劾、言事相对独立。宋御史有言事权，谏官有弹劾权，台谏趋向合一。元台谏完全合一。明设六科给事中言谏系统空前发展，对维护国家正常运行发挥了重要作用。清虽设六科给事中但无封驳职能，在多种原因下雍正帝将六科并入都察院，言谏系统消失。
三、从双维监察到单维监察：地方监察制度的创新与衰落
中央派员监察与地方监察官员监察相结合的双维地方监察体制，有利于加强地方监察，汉刺史制度与明巡按御史制度是较成功的双维地方监察制度。清实施由地方监察官员监察的单维地方监察体制，地方监察不力，地方监察制度趋于衰落。
黄帝置左右大监而监于万国，通过设置左右大监派驻到部落承担监察之责。周派遣世守进驻诸侯国实施监察，世守地位崇高与诸侯之卿相当。巡狩是加强地方监察的重要途径，黄帝、周天子多次巡狩地方，唐李商隐有诗周穆王“八骏日行三万里”。春秋战国时期，各诸侯国君主通过巡狩或派遣官员巡行地方加强地方监察。秦统一全国后设三十六郡，每郡设监御史，监御史由中央派出代表中央监察地方。秦始皇与秦二世多次巡狩地方。
西汉初在地方设监御史，后因未能发挥监察地方作用而撤销。汉武帝时将全国划分为十三部，每部设刺史一人负责监察。刺史为中央监察官员，由中央派出对中央负责，秩仅六百石，重点监察地方二千石诸侯王、国相、郡守以及地方豪强的不法行为。[4]其他官员由地方监察官员监察。郡守下设督邮，县令下设廷掾，督邮与廷掾作为地方监察官员承担监察职能。由中央派员监察与地方监察官员监察相结合的双维地方监察体制，有效发挥了加强地方监察的作用。东汉后期刺史演变为州牧，史称州牧出镇，在削弱地方监察的同时一定程度上导致东汉灭亡。
明巡按御史代天巡狩如朕亲临，大事奏裁小事立断，监察范围包括纠劾地方文武、清理刑狱、荐举人才等，几乎无所不察。皇帝掌握巡按御史任命权，选拔巡按御史时都察院推荐两名由皇帝钦点一名。巡按御史一年一换或三年一代，防止专擅一方。最初巡按御史考察范围为省级以下官员，后布政使、按察使也在考察范围之内，巡按御史权势更重，乃至出现地方百般逢迎诸事俱废地步。地方设总督与巡抚，最初负责监察地方，后演变为地方大员，但仍属都察院系统为中央派出官员。提刑按察使司职掌司法监察，设按察使一人。提刑按察使司下设按察分司。地方监察官员通过巡察与按察分司定点监临实施地方监察。在巡按御史与地方监察官员的共同努力下，明双维地方监察制度总体实现了良好效果。
清实施单维地方监察体制。地方设总督、巡抚、按察使与道员，负责地方监察。总督与巡抚兼都察院职衔，一般总督兼右都御史，巡抚兼右副都御史。提刑按察使司为省级监察机关，设按察使职掌刑名监察诸事。省下设道，道为监察区性质，设道员一名。虽然地方监察网络可谓严密，但缺乏中央派员监察仅靠地方监察官员效果有限。顺治期间亦派巡按御史巡察地方，但由于多种原因废除。清单维地方监察体制难以有效监察地方，地方大案要案频出与单维地方监察体制不无关系。
其他朝代地方监察制度各有特点。唐将全国划分为十五道每道设观察处置使，地方设置都督刺史与录事参军等地方监察官员。宋地方最高行政区域为路，路一级设转运使司、提点刑狱司、提举常平司、安抚使司，各州设通判州军事，每路又设走马承受，多头监察在加强地方监察的同时也有相互掣肘之弊。元进一步严密地方监察网络，地方设二行御史台作为中央御史台派出机构，全国二十二道监察区分属中央御史台与行御史台，通过定期出巡实施地方监察。南朝宋齐在地方设置典签，隋中央设司隶台与谒者台，均为较有特色的地方监察制度，但存续时间较短。
四、从才行备具到列曜太紫：监察官员选拔制度的演进与健全
历代均极为重视监察官员的选拔。宋苏轼称，谏官御史必取天下第一流，非学术才行备具为一世所高者不与。元张养浩强调，监察官员必须自律廉正不避风险，尽公无私竭忠吐诚，不荡于富贵，不蹙于贫贱，不摇于威武，道之所在死生以之。清康熙帝将御史誉为列曜太紫，称御史为柱下一星、列曜太紫、下饬官方、上参国是，对监察官员寄以厚望。[5]
选拔监察官员首要要求是忠于君上、刚正廉洁。汉选拔监察官员强调要刚正廉洁、敢谏敢言、不畏强暴、忠于君主。隋要求监察官员身禀刚毅之性，内怀骨鲠之操，嫉恶以自任，临事而不惑，靡畏于强御，无避于权威。元强调监察官员要公勤奉职、廉洁律身。明重点考察监察官员的道德修养与效忠精神，要求识量端弘、公明廉重、老成历练、贤良方正。清进一步强化监察官员要求，监察官员必须忠君爱国、材品优长、德才兼备、勤敏练达，遇政治阙失直陈无隐，勇于纠劾违法乱纪官员。
监察官员职责重大，需要具备较高学识。汉要求监察官员通律明法。唐监察官员号称清要之职，一般要求进士出身。宋监察官员一般出身于进士或科举其他各科。明监察官员不得为吏员出身。清汉人监察官员必须正途出身，监察御史由翰林院编修、检讨考选转任者比例较高。
监察官员需要有一定的基层工作经历。汉御史多以刀笔吏积劳提拔，隋要求监察官员具有丰富的地方工作经验，唐监察御史一般选拔自京畿縣尉，南宋要求监察御史必须任满两任县令，明注重从地方推官和知县中选拔监察官员。清前期知县是考选监察官员的重要来源，至乾隆前期停止从知县中选拔监察御史，对考选监察御史的翰林院编修、检讨要求必须历俸满三年对其经历亦有明确要求。
选拔监察官员有回避与年龄限制等要求。唐宰相直系亲属不得担任监察官员，宋监察机构内部以及不同监察机构之间亲属需要回避。清京官三品以上及地方督抚子弟不得考选担任监察官员，各道监察御史要回避本省。担任监察官员的年龄不宜过大也不宜过于年轻，明要求监察官员年龄一般在三十岁至五十岁之间，清嘉庆初规定考选监察御史者不得超过六十五岁。
历代均重视构建完善的监察官员激励机制，主要通过快速升迁激励监察官员认真履职。汉刺史升迁迅捷，刺史居部九年一般任郡守或国相，六百石直升二千石，业绩突出者可破格提拔。唐其他官员四考升迁监察官员三考即可，御史大夫升任宰相者比例较高。元监察官员一般在系统内升职，升迁不限常例，正七品监察御史往往升为正五品。明有“官由科道升者每苦太速”之说，七品监察官员外放为正四品知府为常规不视为提拔，优秀者可升为正三品官员。清监察官员内升为四品京官，外升者正五品给事中升正四品道员，从五品监察御史升从四品知府，均为越级提拔。有效激励监察官员的同时严格约束，往往是有罪加三等有赃从重论，通过激励与约束的共同作用促使监察官员履行职能。
五、从《六条问事》到《钦定台规》：监察法规的演变与成熟
西汉《六条问事》为第一份规范意义的地方监察法规，清《钦定台规》集古代监察法规之大成，监察法规不断成熟。
汉武帝时制定的刺史《六条问事》作为第一份规范的地方监察法规，对确保刺史行使职权具有重要作用。《六条问事》规定刺史监察范围仅限六条，只抓“关键少数”其余不问，如果超越六条范围刺史要受到处罚。唐《巡察六条》范围较《六条问事》有所扩大，规定地方监察包括察官人善恶等六项。
专业性监察法规是监察法规的重要组成部分。唐《遣使黜陟诸道敕》明确规定监察官吏的标准，宋《诸路监司互监法》是第一部对监察官员实施再监察的法规，明《监官遵守条款》与《监纪九款》专门规定有关监察纪律。
元《设立宪台格例》为第一部完整的中央监察法规，明确规定御史台弹劾对象包括中书省、枢密院等机关。该法规最后一条规定“该载不尽应合纠察事理，委监察并行纠察”，赋予监察机构所有应予纠察的权力。明《宪纲条例》详细规定了监察官员的地位、职权、选用以及监察对象、手段、纪律等，共二百二十八卷。
清《钦定台规》为最完整的一部古代监察法规，由都察院汇辑有关监察的上谕、奏章及规定等分类编辑，先后四次修订。最后一次修订完成于光绪十六年，共四十二卷，分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽察、巡察和通例八类，每类又分若干目。[6]各类与目按时间顺序排列，明确规定了监察机关的性质、地位、建制、职能、任务等内容，系统反映了监察制度演变与运行状况。
六、古代监察制度发展演变的启示
古代监察制度作为君主巩固统治监控臣下的重要工具能否有效发挥作用，在相当程度上取决于君主维护统治的能力以及皇权相对于臣权的强弱。监察制度自身是否健全完善以及监察官员的道德水准、职业操守、履职能力，对监察制度能否发挥应有作用也至关重要。总体而言，古代监察制度较好发挥了应有作用，古代监察制度的发展演变有以下启示。
首先，中央监察制度的健全完善是监察制度发挥作用的关键所在。中央监察制度职在监察中央百官对维护皇权极为关键，中央监察制度是否健全完善直接决定监察制度的成败，监察制度发展演变的进程也是中央监察制度不断健全完善的过程。中央监察机构从御史府、御史台到都察院，言谏系统不断发展到科道合一，监察机构负责人品级不断提升，监察范围不断扩大、监察措施逐步完善以及监察法规持续健全等，都推动着中央监察制度的发展完善。正是在中央监察制度不断健全完善的基础上，古代监察制度才较好发挥了应有作用。
其次，需要切实解决如何有效加强地方监察的问题。有效加强地方监察是历代均需要面对的突出问题，充分发挥中央派员监察与地方内设监察官员监察的共同作用，即构建双维地方监察制度，是较为成功的制度安排。清实施由地方监察官员监察的单维地方监察制度，难以有效加强地方监察。虽然地方有总督、巡抚、按察使与道员等监察官员，但在缺乏来自中央派员监察地方的背景下，中央政府对地方监察有心无力，单维地方监察制度安排是地方监察制度的倒退。
再次，以卑临尊的制度安排对确保监察官员发挥作用不可或缺。为确保监察制度充分发挥作用需要构建有效的制度安排，古代监察制度中实施的以卑临尊制度较好地发挥了这种作用。正如唐白居易称，凡人之情位高则惜位身贵则爱身，拾遗之位秩卑，所以位不足惜身不足爱，才能有阙必规有违必谏。也如清赵翼所说，官轻则爱惜身家之念轻，权重则整饬吏治之威重。低级监察官员品级较低才能不在乎个人得失，权重才能充分发挥整纲饬纪的作用[7]。汉刺史六百石监察二千石官员，其他朝代低级监察官员具有极重的弹劾权，均体现了以卑临尊的制度安排。
最后，需要有效构建健全完善的监察官员选拔激励约束机制。严格监察官员选拔，把忠于君上具有较高学识不以身家性命为念的优秀人才选拔进入监察官员队伍，是确保监察制度发挥作用的重要前提。自汉至清历代均特别强调选拔优秀人才进入监察队伍，监察官员也普遍被视为当时一流人才，具有良好的发展前景与较高的社会地位。在健全完善监察官员选拔机制的同时，通过构建封优赏厚提拔快速的激励机制有效促进监察官员履行职责。畅通监察官员的升迁途径，不但激励监察官员切实履职，也可及时补充新鲜血液进入监察官员队伍，防止监察官员因任职过久而懈怠。监察官员约束机制同样重要，通过对作奸犯科的监察官员加大惩治力度等措施，以有效发挥激励与约束两方面的作用。此外，受到传统儒家文化教育熏陶的监察官员经常不惜身家性命而舍身成仁，正是这些监察官员的存在才在相当程度上维护着封建王朝的稳定与延续。
此外，需要努力构建尊重监察官员的良好社会氛围以及健全的监察官员保护机制。整个社会是否具备敬畏监察官员弘扬正气的良好氛围，能否对监察官员予以切实保护，对于监察制度能否发挥作用至关重要。历代监察官员社会地位较高，也有针对监察官员的特殊保障政策。清规定，谩骂一般官员者笞十而谩骂监察官员则杖一百，监察官员所奏涉虚亦不问罪，监察官员可封章密奏防止泄密以保护上奏者。
监察制度不可或缺，受多种因素影响古代监察制度在不同朝代发挥的作用并不相同，监察官员中也不乏害群之马，但古代监察制度的发展所体现的历史智慧仍值得深入研究并有效借鉴。
参考文献
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[5]刘社建.古代监察史[M].上海：东方出版中心，2018：13.
[6]故宫博物院.钦定台规·第二种[M].海口：海南人民出版社，2000：285.
[7]趙翼.陔余丛考[M].石家庄：河北人民出版社，1990：517.
责任编校??? 王学青
Abstract： After a long period of development， ancient supervision systems played an important role in regulating normal behaviors and punishing corrupt behaviors. With central supervisory institutes developing from censor office to the court of censors， supervising power gradually became independent， its function being gradually completed. The remonstration system gradually developed， ripening during Tang Dynasty， and after being incorporated into the court of censors during Yongzhengs rein of Qing Dynasty， it disappeared. Local supervising system went through several stages of evolution， with the prefecture supervisor mechanism of Xihan Dynasty and itinerant inspector mechanism of Ming Dynasty being relatively successful examples. The transformation of bi-dimensional supervising mechanism to mono-dimensional during Qing Dynasty resulted in powerless supervision. Selection of supervising officials was always paid attention to with due stimulative and restrictive mechanisms for them. The formation of supervising regulations were being gradually perfected from “Six Rules for Supervisors” on Xihan Dynasty to Imperial Collection of Supervisory Regulations of Qing Dynasty. It is presently of vital necessity to keep on with reform of the central supervisory mechanism， to perfect local supervisory mechanisms， to continuously improve the overall ability of supervisory personnel with due stimulative and restrictive mechanisms for them， and to formulate such laws or regulations as “Supervisory Official Law” so that the key role of supervising mechanism can be fully played.
Keywords： ancient supervision; construction and application of disciplines and regulations; punishment of violations and correction of errors
