涉诉信访的异化与治理对策研究
刘宝林
【摘要】涉诉信访在民意表达、政治参与等方面发挥着积极作用，但司法实践中涉诉信访的异化，造成了对既有法律规则体系的冲击和践踏，损害了司法权威和司法公信，侵蚀着国家政权合法性根基，不利于国家治理体系和治理能力的现代化建设。运用法治思维法治方法，全面落实“诉访分离”，扎实推进依法行政，坚持公正司法，综合施策，才能最大限度发挥其制度价值。
【关键词】涉诉信访 异化 治理
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.009
党的十九大报告指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。涉诉信访作为一项具有中国特色的政治参与制度，在实践中发挥了重要作用。但随着我国社会主要矛盾的变化，不同主体之间的利益冲突愈加凸显，信访热潮的涌动加速了信访功能的异化，弱化了其政治功能，消解着司法权威。如何走出涉诉信访的现实困境，不仅关系我国信访制度的存废，更关系着依法治国基本方略的落实。
涉诉信访的产生，既是我国古代信访制度发展的延续，也是“情大于法”的历史传统及不同话语体系间沟通不畅的结果，更是司法自身的客观局限性及司法资源供需矛盾紧张的后果。作为维护社会公平正义的最后一道防线，司法有着举足轻重的作用和不可替代的功能和价值。但司法不是万能的，并不能“包打天下”“包治百病”。在不能实现当事人及部分社会公众“讨说法”心理预期的情况下，一些本应由当事人承担的道德风险、市场风险等被转嫁于法院。正如美国著名法学家德沃金所言：“任何国家部门都不比法院更为重要，也没有一个国家部门会像法院那样受到公民那么彻底的误解。”[1]司法自身的客观局限性及趋于被“过度消费”的现实，使得民众倾向于在司法外寻求解决问题的方式。
涉诉信访的功能异化
信访，因“信”而“访”。我国信访制度设计的初衷是将其作为党和政府联系人民群众的桥梁纽带，是公民行使批评、建议等政治参与权的具体手段。涉诉信访是公民信访权利在司法领域中的具体化。但现实中，涉诉信访的功能定位发生了异化，参政议政、民主监督功能弱化，权利救济、纠纷解决功能凸显，不断挑战司法的终局性和权威性。
异化的涉诉信访背离了程序正义要求。涉诉信访当事人为了实现其自身利益的最大化，往往会突破程序和规则的底线，追逐自认为“合理”的预期结果。这有悖于程序正义的要求，有违现代司法理念。
异化的涉诉信访忽视了程序安定的价值。如果当事人不服生效裁判结果，寻求司法之外的救济，不仅会有损司法程序的安定性、严肃性，还会造成司法资源的巨大浪费，降低司法效率，损害司法权威。司法一旦失去公信力，就会陷入“塔西佗陷阱”。
异化的涉诉信访冲击着司法独立。涉诉信访实质是涉诉信访人引入司法外的其他力量，通过干预司法权力的正常运行，以期从法院得到心中预期的“正义”结果。这种本应成为司法权力的监督力量，却往往成为涉诉信访干扰正常司法运行的力量。法院和法官面临来自内外的多重压力，很难站在中立的立场上做出公正的裁判，由此进一步加深了“诉访”恶性循环。
异化的涉诉信访弱化了司法权威。司法所具有的不可亵渎性和权威性是法治社会建设的必然要求。或许，涉诉信访人通过信访途径一时获得了心中预期的结果，实现了对个案“正义”的要求。但从长远来看，会对整个司法造成无法预估的危害。
涉诉信访的治理
涉诉信访的治理要立足国情，充分借鉴国外类似制度机制，例如，瑞典的调查官制度、法国的调解专员制度、日本的苦情制度和加拿大的公民投诉机制等，运用法治思维和法治方法，综合施策，最大限度地发挥涉诉信访制度的功能和价值。
科学界定涉诉信访。“正名通常是一切思考的开端。”[2]对于“涉诉信访”的界定，学术界和实务界观点不一。应着重把握以下几个关键：第一，“涉诉信访”的信访人应当与案件当事人范围保持一致，是与案件有直接利害关系的自然人、法人或者其他组织；第二，“涉诉信访”的对象应当包括党和国家机关，与我国宪法赋予公民批评、建议、控告的权利行使对象保持一致，使其具有合宪性；第三，“涉诉信访”的客体范围应当包括案件的立审执、再审等司法活动和人民法院工作人员的工作作风等方面；第四，“涉诉信访”的受理及处理主体只能是人民法院，与“司法终局”“司法独立”的法治原则相契合。基于此，“涉诉信访”可以界定为“与案件有直接利害关系的自然人、法人或者其他组织以书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式就人民法院的司法活动或工作作风等方面向党和国家机关提出建议或请求并要求予以实现的、由人民法院处理的活动”。
回归涉诉信访的价值。关于涉诉信访的评价，学界主要有赞成说、否定说、折中说三类观点。笔者认为，对于涉诉信访要辩证看待，涉诉信访制度既有难能可贵的优点，在实际运行中也有着显而易见的缺点，不能“一刀切”，更不能“非此即彼”。涉诉信访工作不仅是党的群众路线在司法工作中的具体体现，是密切党群、干群关系的特殊桥梁和纽带，更是党和政府做群众工作的重要窗口和阵地，是促进社会科学发展的基础性工作和有力保障。我们要厘清“制度”与“制度运行”两者的区别，在现有制度架构和实践的基础上，运用法治思维和法治方法，矫正涉诉信访制度的功能，使其回归畅通涉诉群众利益表达途径、拓展司法权监督渠道的基本价值，扬长避短，更好地发挥其制度效用。
强化综合治理。第一，推进“诉访分离”改革。遏制“信访不信法”“弃法转访”“以访压法”等现象，应进一步深化“诉访分离”。一方面，要强化诉访外部分离。将涉诉信访从国家信访体系中剥离，所有涉及诉讼权利司法救济的信访事项由司法机关依法统一受理并处理，其他信访部门不再受理涉诉信访事项。外部分离的终极目的是实现“行政的归行政、司法的归司法”，这是实现诉讼与信访彻底分离的基础。另一方面，要强化诉访内部分离。在诉访外部分离的前提下，对于当事人或者其他直接利害关系人反映的有关涉訴信访事项，人民法院应当进行认真审查，凡是符合法律规定的，纳入诉讼程序依法进行处理；凡是不符合法律规定的，不再启动复查程序，并向当事人或者其他直接利害关系人做好释法明理工作。内部分离的终极目的是实现“诉讼的归诉讼、信访的归信访”。第二，严格依法行政。依法行政是解决信访问题的关键，要改变司法给行政执法做“善后”工作的状态。否则，不仅会造成对司法资源的浪费，也会影响法治政府、法治国家的建设进程。政府的职能要真正实现由管理型向服务型、治理型转变，通过依法行政，规范行政，最大限度地满足广大人民群众的合理合法诉求，从源头上减少涉诉信访增量。坚持重心下移，强化“三调联动”，推动共建共治共享社会治理格局的构建，切实减少涉诉信访存量。第三，公正高效司法。以深化司法改革为契机，进一步完善审级制度，一审重事实认定和法律适用，二审重事实法律争议解决、实现二审终审，再审重依法纠错、维护司法权威。高度重视一审案件质量对于提升服判息诉率、提升公众满意度、降低上访率的重要作用。案件审理不仅要做到程序公正、实体公正，更要端正司法态度，以“态度公正”提升当事人及涉诉群众对司法公正的获得感。要正确理解法律效果和社会效果的统一，不能持“双重标准”。法律本身就是民意的集中体现。人民法院的根本任务就是公正司法，准确适用法律，追求最佳的法律效果。当法律效果和社会效果冲突时，只能服从法律效果。[3]第四，严惩信访违规行为。美国社会学家詹姆斯·科尔曼提出了“理性人”的假设，依据该理论，涉诉信访是信访人的“理性选择”，其行动的唯一原则就是最大限度地获取利益。[4]如何引导涉诉信访人的行为，制度规则是基础，惩罚是保障。因为，“制度规则的底线维护机制是惩罚”[5]。涉诉信访中的违规行为既包括法院信访工作人员的违规行为，也包括涉诉信访人的违规行为。对于信访工作人员，一方面，要保护其依法履行法定职责；另一方面，对于其违规行为，要建立健全问责机制。对于涉诉信访人，其在信访过程中应当遵守法律、法规，严禁违反《信访条例》第二十条的规定。对违法信访行为，情节轻微的，进行批评或者教育；情节较重的，交由公安机关依法采取相应处罚措施；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要不断完善和改进涉诉信访工作考核评价机制，一方面，要理性对待涉诉信访，不能“谈访色变”，视其为洪水猛兽，在我国社会转型期，一定涉诉信访量的存在有其积极的一面；另一方面，对于超越制度规定和法律底线的非法和违法信访行为，严厉打击，严惩不贷，将涉诉信访行为纳入法治轨道，引导公众理性表达诉求，在实现其合法合理诉求的同时，将其信访行为对社会秩序的损害降到最低。
结语
“中国的特殊国情，这是解决中国一切革命问题的最基本的根据。”[6]涉诉信访制度的存在有其政治合理性和现实需要性，但异化后的涉诉信访制度的缺陷也十分明显。在当下社会转型期，我们既要充分发挥该项制度“听民意、纳民智”、吸收社会不满的正向功能，推进矛盾纠纷化解，维护司法权威，促进经济社会健康快速发展，又要正本溯源，强化综合治理，最大限度地降低其消减司法权威等负效应。
（本文系陕西省社会科学基金重点项目“坚持走中国特色社会主义法治道路研究”的成果，项目编号：2015ZD007）
注释
[1][美]德沃金：《法律帝国》，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第10页。
[2]胡铭：《刑事申诉论》，北京：中国人民公安大学出版社，2005年，第19页。
[3]王发强：《不宜要求“审判的法律效果与社会效果的统一”》，《法商研究》，2000年第6期，第23～26页，转引自宋心然：《法官行为与涉诉信访研究》，北京：清华大学出版社，2017年，第135～138页。
[4]尤佳：《科尔曼的理性选择理论对涉诉信访存在原因的分析》，《法制与社会》，2011年4月中，第122页。
[5]马艳朝：《制度规则与公共秩序：当代中国信访违规行为的惩罚性问题研究》，北京：知识产权出版社，2014年，第1页。
[6]《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第633页。
责 编/马冰莹
【摘要】涉诉信访在民意表达、政治参与等方面发挥着积极作用，但司法实践中涉诉信访的异化，造成了对既有法律规则体系的冲击和践踏，损害了司法权威和司法公信，侵蚀着国家政权合法性根基，不利于国家治理体系和治理能力的现代化建设。运用法治思维法治方法，全面落实“诉访分离”，扎实推进依法行政，坚持公正司法，综合施策，才能最大限度发挥其制度价值。
【关键词】涉诉信访 异化 治理
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.009
党的十九大报告指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。涉诉信访作为一项具有中国特色的政治参与制度，在实践中发挥了重要作用。但随着我国社会主要矛盾的变化，不同主体之间的利益冲突愈加凸显，信访热潮的涌动加速了信访功能的异化，弱化了其政治功能，消解着司法权威。如何走出涉诉信访的现实困境，不仅关系我国信访制度的存废，更关系着依法治国基本方略的落实。
涉诉信访的产生，既是我国古代信访制度发展的延续，也是“情大于法”的历史传统及不同话语体系间沟通不畅的结果，更是司法自身的客观局限性及司法资源供需矛盾紧张的后果。作为维护社会公平正义的最后一道防线，司法有着举足轻重的作用和不可替代的功能和价值。但司法不是万能的，并不能“包打天下”“包治百病”。在不能实现当事人及部分社会公众“讨说法”心理预期的情况下，一些本应由当事人承担的道德风险、市场风险等被转嫁于法院。正如美国著名法学家德沃金所言：“任何国家部门都不比法院更为重要，也没有一个国家部门会像法院那样受到公民那么彻底的误解。”[1]司法自身的客观局限性及趋于被“过度消费”的现实，使得民众倾向于在司法外寻求解决问题的方式。
涉诉信访的功能异化
信访，因“信”而“访”。我国信访制度设计的初衷是将其作为党和政府联系人民群众的桥梁纽带，是公民行使批评、建议等政治参与权的具体手段。涉诉信访是公民信访权利在司法领域中的具体化。但现实中，涉诉信访的功能定位发生了异化，参政议政、民主监督功能弱化，权利救济、纠纷解决功能凸显，不断挑战司法的终局性和权威性。
异化的涉诉信访背离了程序正义要求。涉诉信访当事人为了实现其自身利益的最大化，往往会突破程序和规则的底线，追逐自认为“合理”的预期结果。这有悖于程序正义的要求，有违现代司法理念。
异化的涉诉信访忽视了程序安定的价值。如果当事人不服生效裁判结果，寻求司法之外的救济，不仅会有损司法程序的安定性、严肃性，还会造成司法资源的巨大浪费，降低司法效率，损害司法权威。司法一旦失去公信力，就会陷入“塔西佗陷阱”。
异化的涉诉信访冲击着司法独立。涉诉信访实质是涉诉信访人引入司法外的其他力量，通过干预司法权力的正常运行，以期从法院得到心中预期的“正义”结果。这种本应成为司法权力的监督力量，却往往成为涉诉信访干扰正常司法运行的力量。法院和法官面临来自内外的多重压力，很难站在中立的立场上做出公正的裁判，由此进一步加深了“诉访”恶性循环。
异化的涉诉信访弱化了司法权威。司法所具有的不可亵渎性和权威性是法治社会建设的必然要求。或许，涉诉信访人通过信访途径一时获得了心中预期的结果，实现了对个案“正义”的要求。但从长远来看，会对整个司法造成无法预估的危害。
涉诉信访的治理
涉诉信访的治理要立足国情，充分借鉴国外类似制度机制，例如，瑞典的调查官制度、法国的调解专员制度、日本的苦情制度和加拿大的公民投诉机制等，运用法治思维和法治方法，综合施策，最大限度地发挥涉诉信访制度的功能和价值。
科学界定涉诉信访。“正名通常是一切思考的开端。”[2]对于“涉诉信访”的界定，学术界和实务界观点不一。应着重把握以下几个关键：第一，“涉诉信访”的信访人应当与案件当事人范围保持一致，是与案件有直接利害关系的自然人、法人或者其他组织；第二，“涉诉信访”的对象应当包括党和国家机关，与我国宪法赋予公民批评、建议、控告的权利行使对象保持一致，使其具有合宪性；第三，“涉诉信访”的客体范围应当包括案件的立审执、再审等司法活动和人民法院工作人员的工作作风等方面；第四，“涉诉信访”的受理及处理主体只能是人民法院，与“司法终局”“司法独立”的法治原则相契合。基于此，“涉诉信访”可以界定为“与案件有直接利害关系的自然人、法人或者其他组织以书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式就人民法院的司法活动或工作作风等方面向党和国家机关提出建议或请求并要求予以实现的、由人民法院处理的活动”。
回归涉诉信访的价值。关于涉诉信访的评价，学界主要有赞成说、否定说、折中说三类观点。笔者认为，对于涉诉信访要辩证看待，涉诉信访制度既有难能可贵的优点，在实际运行中也有着显而易见的缺点，不能“一刀切”，更不能“非此即彼”。涉诉信访工作不仅是党的群众路线在司法工作中的具体体现，是密切党群、干群关系的特殊桥梁和纽带，更是党和政府做群众工作的重要窗口和阵地，是促进社会科学发展的基础性工作和有力保障。我们要厘清“制度”与“制度运行”两者的区别，在现有制度架构和实践的基础上，运用法治思维和法治方法，矫正涉诉信访制度的功能，使其回归畅通涉诉群众利益表达途径、拓展司法权监督渠道的基本价值，扬长避短，更好地发挥其制度效用。
强化综合治理。第一，推进“诉访分离”改革。遏制“信访不信法”“弃法转访”“以访压法”等现象，应进一步深化“诉访分离”。一方面，要强化诉访外部分离。将涉诉信访从国家信访体系中剥离，所有涉及诉讼权利司法救济的信访事项由司法机关依法统一受理并处理，其他信访部门不再受理涉诉信访事项。外部分离的终极目的是实现“行政的归行政、司法的归司法”，这是实现诉讼与信访彻底分离的基础。另一方面，要强化诉访内部分离。在诉访外部分离的前提下，对于当事人或者其他直接利害关系人反映的有关涉訴信访事项，人民法院应当进行认真审查，凡是符合法律规定的，纳入诉讼程序依法进行处理；凡是不符合法律规定的，不再启动复查程序，并向当事人或者其他直接利害关系人做好释法明理工作。内部分离的终极目的是实现“诉讼的归诉讼、信访的归信访”。第二，严格依法行政。依法行政是解决信访问题的关键，要改变司法给行政执法做“善后”工作的状态。否则，不仅会造成对司法资源的浪费，也会影响法治政府、法治国家的建设进程。政府的职能要真正实现由管理型向服务型、治理型转变，通过依法行政，规范行政，最大限度地满足广大人民群众的合理合法诉求，从源头上减少涉诉信访增量。坚持重心下移，强化“三调联动”，推动共建共治共享社会治理格局的构建，切实减少涉诉信访存量。第三，公正高效司法。以深化司法改革为契机，进一步完善审级制度，一审重事实认定和法律适用，二审重事实法律争议解决、实现二审终审，再审重依法纠错、维护司法权威。高度重视一审案件质量对于提升服判息诉率、提升公众满意度、降低上访率的重要作用。案件审理不仅要做到程序公正、实体公正，更要端正司法态度，以“态度公正”提升当事人及涉诉群众对司法公正的获得感。要正确理解法律效果和社会效果的统一，不能持“双重标准”。法律本身就是民意的集中体现。人民法院的根本任务就是公正司法，准确适用法律，追求最佳的法律效果。当法律效果和社会效果冲突时，只能服从法律效果。[3]第四，严惩信访违规行为。美国社会学家詹姆斯·科尔曼提出了“理性人”的假设，依据该理论，涉诉信访是信访人的“理性选择”，其行动的唯一原则就是最大限度地获取利益。[4]如何引导涉诉信访人的行为，制度规则是基础，惩罚是保障。因为，“制度规则的底线维护机制是惩罚”[5]。涉诉信访中的违规行为既包括法院信访工作人员的违规行为，也包括涉诉信访人的违规行为。对于信访工作人员，一方面，要保护其依法履行法定职责；另一方面，对于其违规行为，要建立健全问责机制。对于涉诉信访人，其在信访过程中应当遵守法律、法规，严禁违反《信访条例》第二十条的规定。对违法信访行为，情节轻微的，进行批评或者教育；情节较重的，交由公安机关依法采取相应处罚措施；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要不断完善和改进涉诉信访工作考核评价机制，一方面，要理性对待涉诉信访，不能“谈访色变”，视其为洪水猛兽，在我国社会转型期，一定涉诉信访量的存在有其积极的一面；另一方面，对于超越制度规定和法律底线的非法和违法信访行为，严厉打击，严惩不贷，将涉诉信访行为纳入法治轨道，引导公众理性表达诉求，在实现其合法合理诉求的同时，将其信访行为对社会秩序的损害降到最低。
结语
“中国的特殊国情，这是解决中国一切革命问题的最基本的根据。”[6]涉诉信访制度的存在有其政治合理性和现实需要性，但异化后的涉诉信访制度的缺陷也十分明显。在当下社会转型期，我们既要充分发挥该项制度“听民意、纳民智”、吸收社会不满的正向功能，推进矛盾纠纷化解，维护司法权威，促进经济社会健康快速发展，又要正本溯源，强化综合治理，最大限度地降低其消减司法权威等负效应。
（本文系陕西省社会科学基金重点项目“坚持走中国特色社会主义法治道路研究”的成果，项目编号：2015ZD007）
注释
[1][美]德沃金：《法律帝国》，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第10页。
[2]胡铭：《刑事申诉论》，北京：中国人民公安大学出版社，2005年，第19页。
[3]王发强：《不宜要求“审判的法律效果与社会效果的统一”》，《法商研究》，2000年第6期，第23～26页，转引自宋心然：《法官行为与涉诉信访研究》，北京：清华大学出版社，2017年，第135～138页。
[4]尤佳：《科尔曼的理性选择理论对涉诉信访存在原因的分析》，《法制与社会》，2011年4月中，第122页。
[5]马艳朝：《制度规则与公共秩序：当代中国信访违规行为的惩罚性问题研究》，北京：知识产权出版社，2014年，第1页。
[6]《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第633页。
责 编/马冰莹
