我国银行业反垄断规制路径探析
钟佳
[摘 要]为保障我国银行业的市场竞争，完善我国银行业反垄断规制路径，应将反垄断法规制引入银行业金融规制，与金融规制一道共同促进银行业的发展。应建立银行业竞争中立的政策导向、实行竞争评估的竞争推进机制来构建公平竞争的银行业市场，促进金融资源的合理配置。
[关键词]银行业垄断;金融规制;反垄断法规制;竞争中立;竞争评估
[中圖分类号] C912.2 ? ? ? ? ? ?[文献标识码] A ? ? ? ? ? ?[文章编号] 2095-3283（2020）09-0106-04
Abstract： China's banking industry has a prominent monopoly problem， and the existing anti-monopoly regulation path of the banking industry： the internal financial regulation of the banking industry and the external anti-monopoly law regulation have shortcomings. In order to guarantee the market competition of China's banking industry and improve the anti-monopoly regulation path of China's banking industry， anti-monopoly regulation should be introduced into the banking financial regulation and promote the development of the banking industry together with the financial regulation. At the same time， it is necessary to establish the policy orientation of neutral competition in the banking industry and the competition promotion mechanism of competition evaluation to build a fair competition banking market and promote the rational allocation of financial resources.
Key Words： Banking Monopoly; Financial Regulation; Antitrust Regulation; Competitive Neutrality; Competition Assessment
随着国际和国内经济金融环境的不断变化，我国银行业取得了长足的发展，这得益于逐步开放的市场经济环境，也得益于政府经济性规制和法律规制的完善。但近年来，金融资源分配不均衡、金融消费者权益受到损害等问题层出不穷，因此，采取何种措施推进金融改革已成为我们必须思考的问题。有鉴于此，结合法律经济学的相关知识，分析银行业反垄断的规制需求，反思现有反垄断规制措施的不足，在反垄断内外部规制和推进竞争机制的视野下探索我国银行业反垄断的有效路径。
一、我国银行业反垄断规制需求
基于银行业在国民经济中所处的战略性地位，加上其所具备的自然垄断的特点，致使银行业垄断问题不仅特殊且颇为复杂。所以明确银行业垄断行为的表征，厘清银行业市场的反垄断规制需求是建构银行业反垄断规制的先决条件。随着金融市场的不断发展，我国银行业垄断问题也开始凸显，主要表现在以下方面：
一方面是在横向金融协作领域。在横向金融协作领域，传统银行与外来银行之间都会存在天然的排斥，在市场资源的争夺过程中当中，这种排斥会逐渐演化为市场中的垄断行为，资源占有和分配的不合理又会影响市场公平竞技场的构建。以银行业总资产比重为例，根据中国银行保险监督管理委员会发布的《银行业监管统计指标季度情况表（2018年）》和《银行业监管统计指标季度情况表（2019年）》，可以发现2018年大型商业银行总资产占银行业金融机构总资产比例平均每季度都在37%左右，[1]2019年大型商业银行总资产占银行业金融机构总资产比例平均每季度都在40%左右。[2]而根据中国银行保险监督委员会发布的《银行业金融机构法人名单（截止2019年6月底）》可以发现，大型商业银行只有6家，即：中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行、交通银行、中国邮政储蓄银行（2019年才纳入大型商业银行统计口径），银行业金融机构总共有4597家。[3]这意味着这六家商业银行总资产占据整个银行业金融机构总资产的40%以上。尽管这个数值相对于其他部分国家来说较为合理，但仍然表明中国银行业的市场竞争存在问题。
另一方面是在纵向金融产品与服务的供给领域。金融市场中金融排斥、歧视性交易等行为的存在会使金融弱势群体无法享有应有的、平等的金融服务。例如，尽管国家颁布了一系列普惠金融实施政策，但中小企业在实际进行信贷融资时仍是“准入门槛高、审核关卡多、办理效率低”。这种金融资源的分配不公便是银行业垄断问题的投影。
有学者曾提到“金融业的垄断或缺少竞争，会导致对竞争的破坏、金融服务数量的不足和质量的下降、消费者福利的减少，并导致金融产业价格的上涨、交易效率的降低和金融资源配置的扭曲”。[4]银行业作为金融业的支柱性产业之一，推进反垄断规制、促进市场竞争是亟待解决的问题。而解决银行业垄断问题必然要围绕有效的反垄断规制措施开展，论证现有银行业反垄断规制路径的优势和不足，探索银行业反垄断规制的有效路径，就非常之必要了。
二、我国银行业现有反垄断规制路径分析
（一）银行业金融规制的优势与不足
银行业金融规制是目前我国银行业反垄断规制的主要路径。其优势在于：经过长时间的完善，银行业规制机构的金融监管权在“纵”、“横”向两个方面均已形成系统、全面的管制方案，“并且通过对银行业市场活动的广泛规制经验形成了富有成效的有关权力运行的决策、执行、服务于协调机制以及有关权力监督的行政监督、人大监督、司法监督和社会监督机制”。[5]如此一来，金融规制在银行业就成为了一种全面、专业且富有成效的权力运作模式。再者，金融规制依赖于强有力的政府干预，在我国金融市场运作经验从成熟到不成熟、运作体制从不健全稳步向健全迈进的经济发展态势下，高度的政府干预能有效地抑制金融市场发展进程中的不稳定性与高风险性，促进金融市场的平稳发展。而银行业作为金融业中最为突出的高风险行业，高度的政府干预能够实现银行业市场发展的监控与监管，所以金融规制会成为银行业发展难以摆脱的动力辅助机制，其权威性与唯一性由此树立。
尽管金融规制在某种程度上可称为目前对银行业进行反垄断规制最有效、最实际的手段，但无可否认的是，金融规制也存在其自身的缺陷。
第一，银行业相关规制法律设定存在不足。银行业金融规制的法律依据主要为《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》，而这两部法律仅在总则部分对市场竞争的维护做了原则性规定，后续分则部分并没有完善、具体的行为认定规则和对应的处罚措施，不具有实际操作性。
第二，反垄断规制中的“规制俘获”。对银行业反垄断规制而言，最值得关注的应当是“规制俘获”。 在银行业垄断行为的金融规制中，存在与政府俘获、规制失灵相关的一大命题在于银行业规制机构的反垄断悖论，即由制造垄断的人来反垄断。[6]具有“经济人”属性的规制机构具有“自利”的特点，因此，如果我们过于依赖通过金融规制对银行业垄断行为进行管控，金融规制的有效性就会大打折扣了。
（二）反垄断法律规制优势与不足
银行业反垄断法律规制主要来源于《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）。《反垄断法》将“预防和制止垄断行为”作为立法目标，并明确了其规制的三类垄断行为：垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中。[7]目前，银行业金融机构表现出的种种不同类型、不同种类的拒绝交易、协同交易等排斥性行为涉嫌违反《反垄断法》规定，构成滥用市场支配地位、垄断协议行为。由此观之，《反垄断法》对于银行业垄断行为规制的可为性是毋庸置疑的，且《反垄断法》对各类垄断行为的规制进行了详细具体的规定，实操性强，并且是作为一种外部性规制去管控银行业反垄断行为，这就会使降低银行业反垄断规制俘获具有了期待可能性。不过在适用银行业反垄断规制时，仍存在适用障碍。
银行业金融规制对其他规制措施具有天然的排斥。金融规制的长久运作形成了系统的、明确的权力运作流程，更为关键的是取得了规制相对人的认可与信任。就银行业反垄断规制而言，规制相对人其实更倾向于接受“银行业的问题始终要交给银行业自身来解决”这个解决路径，所以规制双方在选择了政府主导、行业规制这个路径之后，就很难再转换到其他路径之上。
随着市场经济的发展，各行各业都有诸多的垄断问题需要解决，但反垄断法规制机构专业人员有限，且工作人员的专业程度参差不齐，这样一来规制机构就面临着很大的压力。
三、我国银行业反垄断规制的路径完善
（一）将反垄断法规制引入银行业金融规制
伴随市场化过程的推进，银行业市场的发展也逐步从垄断竞争走向市场竞争，市场主体呈现多元化，新型金融产品和服务的出现也为银行业金融机构开展竞争提供了更为广阔的空间。无可置疑，金融规制是促进银行业市场化进程的强大助推器，但伴随着愈发深入的市场竞争，确有必要引入反垄断法规制，增加银行业市场反垄断规制的权威性和专业性。
首先，从交易成本的角度看，规制成本愈低，银行业反垄断规制的效率就愈高。经济学中有一个“成本最低、效益最大化”的原则，尽管法律的主要目的在于保护人的尊严，保障人的权利，维护公平正义，但美国法经济学家波斯纳法官曾说“对于公平正义的追求，不能无视代价。”这句名言巧妙地表明了“成本”在法學的世界里亦无处不在。只要试图对某一行为进行规制，就必然面临着信息搜寻、判断决策和处置善后等成本，银行业的反垄断规制也不例外。相比而言，金融规制较之反垄断法规制更容易获得规制相对人和金融市场的认可，节约了更多的信息搜寻成本和协调成本，从这一点看，金融规制更有利于提高银行业反垄断规制效率。
其次，从规制俘获来看，保证银行业规制机构独立性的重要手段之一在于降低其被俘获的概率。金融危机过后，规制俘获被认为是金融危机发生的一种重要的原因。反垄断法规制作为一种局外人规制较之金融规制就具备了更为彻底的独立性优势。
再次，尊重市场发展规律之下的竞争是银行业市场化的关键之所在。党的十九大报告将“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”作为新时代金融市场发展的基本要求。而原本具有高风险性和脆弱性的银行业，一边要保持市场竞争程度逐步加深的趋势，一边又要保持银行业市场足够稳健、安全的运行，必须通过良性合理的规制来监管和完善。我国《商业银行法》将“安全性、流动性、效益性”作为商业银行的经营原则，从中也可以看出我国银行业发展安全性是排在首位的，所以在银行业应当实施更为严苛的管制措施。尽管金融管制具有高效、易实施的优点，但仅作为银行业内部的监管对银行稳步进行市场化发展是远远不够的，而反垄断法规制作为竞争政策下的有利调控工具，作为一种外部约束力量，实则是金融规制外的一种保障性规制措施。从这个意义上讲，如果能将反垄断法规制与金融规制结合在一起，更有利促进银行业的发展。因此，对银行业金融规制与反垄断法规制各自具备的优劣势进行剖析，将反垄断法规制引入银行业市场规制体系可以成为我国银行业金融监管体系改革的重要方向。
（二）实行竞争推进机制
传统的垄断规制手段更侧重于规制垄断行为或垄断结构，而规制垄断的最终目的是为了推动市场公平竞争和市场资源的合理配置。但传统的垄断规制手段不足以有效地促进我国银行业的竞争，单纯的市场化又与我国目前阶段追求的金融稳定的目标不符。所以探索金融规制和反垄断法规制以外的促进我国银行业有效竞争的路径也是非常之必要的。
1.建立银行业竞争中立的政策导向
所谓竞争中立（competitive neutrality），是指这样一种状态，金融交易的当事人不因规制而享有竞争优势，不同的金融服务提供者不因规制而享有竞争优势。换言之，竞争中立即是立法和政府要致力于构建市场参与者之间的公平竞技场（level playing field），避免出现制度性的竞争扭曲。[10]银行业市场存在大量的市场竞争政府非中立现象，表现在金融市场准入、金融机构运行和金融机构退出的方方面面。银行业市场对竞争中立政策的需求如同对市场化需求一般，都反映出强烈的金融平等、自由和民主的内部诉求。在银行业市场化成为大势所趋之后，政府应该通过竞争中立政策的施行，赋予国有银行和非国有银行普遍的、平等的竞争权利。
银行业市场的竞争中立政策具体而言可以从三个方面进行制度完善：第一，明确赋予银行业反垄断执法机构对滥用行政权力排斥和限制竞争的行为进行规制的权力。第二，完善金融机构准入制度，完善意在为市场主体提供平等的市场交易机会，在确保银行业市场稳定的前提下，畅通市场进出的自由度。第三，银行业利率市场化改革的推进。利率市场化是银行业市场化的关键环节，作为银行市场的竞争要素的价格表现，利率的可竞争可以为市场主体提供充分的竞争因素。[11]
2.开展银行业竞争性评估制度
我国《反垄断法》第九条规定，国务院反垄断委员会承担“组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告”职责。开展竞争性评估有利于对各行业的市场竞争状况做整体把握以及在后续反垄断执法过程中采取针对性措施。根据该条规定，国务院反垄断委员会可以通过组织调查评估银行业市场的总体竞争状况来对银行业的相关制度、政策进行竞争性評估并发布报告，这将对银行业反垄断规制起重要作用，因此，对银行业的竞争性评估，必须明确其主导机构、评估对象和评估步骤。
首先，在评估主导机构方面。根据《反垄断法》的规定，应当明确在现有制度下，国务院反垄断委员会即为唯一有权的竞争性评估主体，但国务院反垄断委员会职责众多，不止要完成竞争性评估这一项工作，所以为了提高工作效率，可以在国务院反垄断委员会下设立一个竞争状况评估委员会，作为专门的行业竞争评估机构。[12]其次，竞争性评估是一个事后行为，银行业竞争性评估的对象只能是我国银行业相关的现有法律法规和各类管制政策。至于新的法律法规和管制政策的修改和制定，则不在评估范围内。最后，对银行业的竞争性评估步骤，应当采取的步骤：（1）竞争状况评估委员会初步评估，甄选出不利于银行业市场竞争或可能对竞争机制产生不良影响的规章制度，将其提请国务院反垄断委员会进行第二轮深入评估。（2）国务院反垄断委员会深入评估，第二轮评估需对一轮评估所涉及的所有制度和管制政策进行全面评估，在评估时不仅要分析其中的不利影响，还应当寻找减轻不利影响的替代性措施。（3）评估结束后向社会公众公布评估报告，保障评估的透明程度。
尽管竞争性评估只能是银行业市场竞争状况调查评估的一个组成部分，且最终形成的评估报告对银行业监管机构及各类监管措施也并无法律约束力，但其作用也是显而易见的：推动法律法规及政策制定机构修订不利于银行业市场竞争的相关法律法规和政策。促进广大社会公众对阻碍银行业竞争的制度性因素的认识，为银行业反垄断改革提供原动力，为未来形成完备的全行业竞争评估制度奠定基础。
[参考文献]
[1] 数据来源：中国银行保险监督管理委员会审慎规划局. 银行业监管统计指标季度情况表（2018年），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=179200&itemId=954&generaltype=0，2020-03-22.
[2] 数据来源：中国银行保险监督管理委员会审慎规划局. 银行业监管统计指标季度情况表（2019年），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=890465&itemId=954&generaltype=0，2020-03-22.
[3] 数据来源：中国银行保险监督管理委员会办公厅.银行业金融机构法人名单（截止2019年6月底），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=875711&itemId=924&generaltype=1，2020-03-22.
[4] 韩龙.《金融法与国际金融法前沿问题》.[M]北京：清华大学出版社，2018，19.
[5] 转引自刘乃梁.银行业反垄断规制的冲突及其协调[J].法商研究，2019（1）45.
[6] 刘乃梁.银行业反垄断规制的冲突及其协调[J].法商研究，2019（1）46.
[7] 参见《中华人民共和国反垄断法》第1条、第3条.
[8] 于立.垄断行业改革与反垄断执法体系的构建[J].改革，2014（5）23-24.
[9] 周淳.论美国金融监管法律制度变迁的政治逻辑[J].法学评论，2015（6）60.
[10]汪鑫，卞翔平.银行法的效率目标与银行竞争规制[J].法学评论，2004（5）60.
[11] 刘乃梁.银行业反垄断法规制的进路研究[D].重庆：西南政法大学，2016.273-274.
[12] 漆丹.我国银行业竞争推进制度研究[J].法学评论，2015（2）89-90.
（责任编辑：顾晓滨）
