农牧民进城定居后生产生活情况的调查与思考
任迎邦
为全面了解掌握农牧民进城定居后生产生活情况，帮助他们解决困难、梳理思路、发展生产，提升生活质量和幸福指数，笔者于2018年底参加了乌兰县政协组织的农牧民进城定居后生产生活情况专题调研，现谈几点认识。
一、基本情况
总体来看，乌兰县农牧民群众进城定居后生活环境得到明显改善，生活质量显著提高，交通、通讯、购物以及就医和子女入学等都更为便捷，极大地缩小了城乡差距，促进了城乡一体化发展。
（一）农牧民进城定居安置现状
2008年以来，在有关部门大力支持下，乌兰县通过棚户区改造、游牧民定居工程等项目新建住房4918套。其中，棚户区改造房屋4212套、游牧民定居房屋706套。乌兰县1643户农牧户享受国家政策购买了住房，受益农牧户占乌兰县农牧户总数的23.4%。从分布看，乌兰县4镇都有农牧户享受到国家住房政策带来的利益。其中，茶卡镇6个村、柯柯镇4个村、铜普镇4个村、希里沟镇2个村，共16个村。从人口看，享受国家住房政策的农牧户有6524人，占乌兰县农牧区人口总数的26.1%。从居住地看，乌兰县现有13个住宅小区，享受国家政策进城定居农牧民居住在9个小区中。其中，阳光小区169户，占进城定居农牧户的10.3%;牧民小区436户，占26.5%;茶卡满都海小区161户，占9.8%;解放路小区248户，占15%;幸福小区235户，占14.3%;佳禾花苑84户，占5.1名;金圣福地小区57户，占3.5%;西庄小区253户，占15.4%。从享受项目分布看，享受棚改房项目的农牧户占乌兰县棚改房的16.2%，享受游牧民定居房的为100%。
（二）农牧民进城定居后基础设施完善情况
农牧民进城定居后，生活用水、用电及供暖等基础设施问题均得到改善。从供水、供电情况看，2017年，乌兰县投资1000余万元，实施了乌兰县柯柯镇供水工程，项目已投入使用。城镇水电等基础设施建设不断完善，满足了农牧民进城后用水用电需求。从供暖情况看，乌兰县投资4000多万元，先后实施完成乌兰县城集中供暖工程、茶卡镇集中供暖工程、柯柯镇集中供暖工程，有效解决了城镇居民供热问题。从移动通信看，先后投资1000余万元，对网络进行升级改造，目前城镇网络覆盖率达100%，有效满足上网需求。
（三）农牧民进城定居后子女受教育情况
建立健全教育保障机制。按照统筹城乡一体化建设要求，加快教育布局结构调整，进城定居农牧民子女按照就近入学原则就读，享受与城镇学生同等接受教育的待遇和权利。实行“两免一补”政策。为切实减轻农牧民负担，保障农牧民学生特别是农牧民贫困家庭学生接受九年义务教育，促进农村义务教育持续健康发展。2005年起，为学生免费提供国家规定科目的教科书，免收杂费（含取暖费、信息技术教育费），并对学习费用给予补助。实行寄宿生生活费补助政策。对进城定居后农牧民群众的子女，凡是在校寄宿的给予生活费补助，小学寄宿生生活费补助年生均1500元，初中寄宿生生活费补助年生均1700元，高中寄宿生生活费补助年生均1800元。实行三江源一次性奖补政策。对县内农牧户口家庭学生进行一次性奖补，大专生每年6000元，本科生每年10000元。2016年，为174名考入大专、本科院校农牧民家庭学生发放资金156万元。2017年，为167名考入大专、本科院校农牧民家庭学生发放资金145万元。深入推进营养改善计划。2013年，实施农村牧区义务教育阶段营养改善计划试点工作，年生均800元。2016年，拨付营养改善计划学生营养餐资金228.8万元，受益学生2860人。2017年，拨付营养改善计划学生营养餐资金216.9万元，受益学生2711人。农牧民子女在享受农牧民户籍高考政策的同时，还可享受高考贫困专项计划。
（四）农牧民进城定居后就业再就业情况
为实现乌兰县进城定居农牧民群众充分就业，每年乌兰县人社局牵头筹备开展各类就业专项活动。邀请企业和求职者，通过面对面的形式实现求职与招聘。同时，积极引导进城定居农牧民群众参加职业技能培训，并实现就业。积极发挥小额担保贷款助推器作用，简化小额贷款申请程序，减少反担保人数，将10万元小额担保贷款反担保人数由2人减少至1人，帮助进城定居农牧民自主创业。如，借助茶卡盐湖旅游业迅猛发展时机，通过开办家庭宾馆、帐篷宾馆、农（牧）家乐等，帮助农牧民增收致富。
（五）农牧民进城定居后社会保障情况
进城定居农牧民群众医疗保险全部纳入城乡居民基本医疗保险中。2018年，全省城乡居民医疗保险筹资标准在2017年680元的基础上统一提高96元，达776元。即：个人缴费人均提高56元，达210元。城乡居民基本养老保险将按照进城定居农牧民群众的意愿，纳入城乡居民基本养老保险中。城乡居民基础养老金从每人每月150元提高至270元，高出全省标准95元，人均养老金水平达350元。
二、存在的问题
一是游牧民定居工程、统筹城乡一体化建设、党政军企共建示范村等项目目前已实施完成，还有部分农牧民未享受国家政策补助，这部分人多数愿意进城定居，但依靠自身购房压力很大。二是进城定居后，定居农牧民不以自然村为单位，居住相对分散，管理难度大。三是产业支撑能力不足，农牧民进城就业难度大。虽然近年来乌兰县招商引资不少，但能够大量吸纳劳动力的劳动密集型企业少，企业招工对年龄、性别都有一定限制。农牧民知识技能有限，导致就业比较困难。四是农村户口和农转非户口学生可享受贫困专项计划和三江源助学补助，但户籍制度改革后，均为城镇户口，界定和申报贫困专项计划及三江源补助时存在一定困难。五是农牧民進城造成了部分土地、草原闲置，因无人管护导致部分土地撂荒、草原退化，浪费了宝贵的草场和土地资源，一定程度上影响了农牧业可持续发展。六是部分住户，尤其是老弱病残的农牧户，因无就业渠道，缺乏经济来源，在缴纳物业费、暖气费等费用时有一定的困难。七是部分进城定居农牧民文明素质有待进一步提高。少数农牧户守法、守规意识淡漠，表现为在享受国家优惠政策后随意买卖或者出租房屋，存在用国家保障性住房赚钱的现象。各小区不同程度存在乱倒垃圾、饲养牲畜等不文明现象，与乡村振兴、乡风文明要求还有一定差距。
三、意见建议
农牧民进城定居后的生产生活需要社会各方广泛关注和大力支持，需要多方联动，综合施策，帮助农牧民发展生产，增加收入，让他们在城里住得安、住得好，过上幸福美好的新生活。
（一）提高站位，强化认识
农牧民进城定居对加快推进城乡一体化建设，促进经济社会协调发展具有重要的作用。各级党委和政府要进一步提高政治站位，强化责任担当，做好农牧民进城定居及后续服务工作，坚决贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和中央关于解决农牧民进城定居一系列文件精神及省委“一优两高”战略部署，积极主动作为，采取有效措施，全面做好农牧民进城定居各项工作。
（二）创新举措，完善政策
要按照上级关于统筹加快城镇化建设相关要求，结合乌兰县农牧区发展实际，在產业发展、就业创业、住房保障、子女入学、社会保障、土地流转等方面研究提出加快推进农牧民进城定居的一系列政策措施，确保进城农牧民进得来、留得住、过得好，确保新型城镇化快速健康发展。
1.继续推进城镇户籍制度改革。明确发展方向、找准关键问题、提出解决路径，确保户籍制度改革与新型城镇化发展相适应，与相关配套改革相衔接。户籍制度改革要以农牧业转移人口为重点，尤其要关注长期在城镇打工的农村牧区居民、城镇间异地就业人员和城郊农牧业人口。同时，要兼顾高校、职业技术院校毕业生和新生代农牧区居民，有序推进农牧业转移人口市民化，确保农牧民群众在享受原有农村各项政策的同时，享受城市居民医疗、养老、教育等社会保障和公共服务待遇。
2.加大农牧民改善居住条件资金补助。安居才能乐业，建议把长期在城镇就业生活的农牧民群众居住问题纳入城镇住宅建设发展规划。一方面，加大以公共廉租房为重点的保障性住房供应力度，运用土地、财税、金融等多种政策措施，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源多元化，逐步将农牧民纳入城镇保障性住房的覆盖范围，解决农牧民住房问题。另一方面，将商品房价格控制在合理价位内，加大项目支持力度，让老百姓享受危房改造、棚户区改造等项目红利，降低购房成本，提高住房补贴标准，让尚未购房的农牧民群众买得起房，有效推进农牧区居民融入县城生活。同时，加大投入力度，完善已建成各居民小区的基础设施配套工程，提高物业管理水平，让进城定居的农牧民群众住得安心。
3.鼓励农牧民进城就业创业。努力构建城乡一体化就业体系，把解决好进城农牧民群众的就业问题作为构建城乡一体化就业体系的突破口，制定政策法规，明确工作措施，将其纳入乌兰县经济和社会发展总体规划。实行优惠政策，鼓励农牧民进城经商办实业，对农牧民创业者在办理营业执照、投资注册企业等方面降低门槛，减免相关税费，金融部门对农牧民群众创业贷款政策给予适当放宽。
4.完善进城定居的农牧民子女教育保障体系。整合教育资源，健全农牧民子女教育机制，提升进城定居农牧民子女就学质量，简化牧区进城上学手续，与城区学生统一管理、统一编班，保障进城定居农牧民子女接受平等教育。在进城定居农牧民子女比较集中的学校优先建立心理咨询室，并配备心理咨询教师及心理健康书籍，确保进城定居农牧民子女健康成长。同时，保障进城定居农牧民子女继续享受农村学生在生活补助、高考招生方面的优惠政策。
5.维护进城定居农牧民合法权益。落实好国家有关惠农政策，农牧民群众进城定居后，符合低保救助条件的，按照属地管理原则，纳入城镇低保救助范围。稳妥推进城乡社会保障制度的衔接与整合。进城定居农牧民进城后被用人单位录用的，各用人单位必须按照政策规定办理好各项社会保险参保手续。允许农牧民自主缴纳职工基本养老保险并起算缴费年限。进城定居农牧民可自主选择参加农村基本养老保险或城镇居民基本养老保险，也可自主选择参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。
（三）加大投入，夯实基础
在引导农牧民进城定居的同时，要继续关注农牧区，统筹规划好传统农牧业综合持续发展。加大农牧区基础设施建设投入力度，完善农牧区道路、饮水、通电等基础设施，补齐民生短板，改善人居环境，夯实基层基础，增强农牧区发展后劲。充分发挥农牧民主观能动性，从乌兰实际出发，创新土地、草场流转方式，充分利用资源和推动整合资源的有效方式。探索大户经营、联户经营模式，实行规模经营、集中管理，以龙头带动、专业合作、农牧户参与为途径，大力发展茶卡羊、枸杞等特色产业，推动市场化、标准化和品牌化建设，加快农牧业产业化经营，提高综合生产力和竞争力，实现人与自然和谐发展，实现农牧民收入稳步增长。进一步优化城镇布局调整，合理设置和发展农牧民集中定居点，加大条件较好的村（如赛什克村）基础设施和公共服务体系设施建设力度，形成自然集镇，让村民就地就近享受城镇化待遇红利。改革社区居委会和小区管理方式，打破自然村人员身份界限，探索建立跨区域农牧民社区管理机构，强化进城定居农牧民日常管理与服务。结合农牧民实际需求，在各小区成立红自理事会，健全村规民约，建设专门办公活动场所和库房等，使各项民间活动得到规范和有序管理。
（四）积极引导，助力增收
紧抓乌兰县旅游业蓬勃发展的有利时机，努力拓宽就业渠道。充分利用乌兰县独特的自然资源和人文旅游资源，以茶卡盐湖旅游业为依托，不断发展第三产业，培育新的经济增长点，让定居农牧民从旅游业发展中获得更多红利。建议在县城和茶卡镇开发建设“民族村”“民俗村”，大力发展家庭休闲餐饮、住宿、农家乐、休闲垂钓、烧烤等服务产业，政府职能部门合理引导，规范管理，鼓励商户有序经营当地特色农副产品，辐射带动更多农牧民增收致富。扩大定居农牧民自主就业渠道，在发展民族手工业、旅游及其他服务业。同时，积极开拓城镇就业门路，促进农牧民由简单定居者向城市经济的生产经营者转变，由传统农牧业生产方式向现代城市集约化生产方式转变，使城镇化趋于定型和完善。适当引进劳动密集型企业，更好地吸纳当地农牧民群众就近就业。通过政策引导，整合培训资源，调动社会各方积极性，多渠道、多层次、多形式开展就业培训工作，逐步形成政府统筹、行业组织、重点依托各类教育培训机构和用人单位开展培训的工作局面。发挥人社、农牧、教育、建设等职能部门优势，组织进城就业农牧民群众参加职业技能和安全生产知识培训。创新职业培训制度，通过开展订单、定向培训，延长培训时间，突出培训实用性和针对性，增强培训效果，让农牧民群众真正掌握一门以上的职业技能，为转型就业奠定基础。
（五）联动配合，保障民生
加强组织领导，充分发挥各职能部门作用，联动配合，多措并举，让进城居住农牧民住得好，在城里落地生根。
一是制定农牧民进城定居切实可行的实施方案。相关部门在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，结合实际研究制定农牧民进城定居后进一步发展生产、生活的具体配套措施，提出切实可行的实施方案，明确工作目标、任务和措施，保障农牧民留得下、过得好。
二是建立健全农牧民进城定居的工作协调机制。建立人力资源社会保障、发展改革、教育、建设、国土资源、财政、银行、税务等部门共同参与、分工负责、协调配合的工作领导小组，研究制定和实施促进农牧民进城定居的政策措施，增强农牧民进城工作的行政综合推动力，开创农牧民进城定居工作新局面。
三是加强社会保障建设力度。实行与城镇居民同等医疗保险、社会保险、养老保险制度，逐步取消教育、医疗、就业、居住等方面的二元结构。
（六）强化教育，培育新风
城镇居民素质是城镇发展的软实力。在加快城镇化发展进程中，既要注重城镇化表面特征，又要注重提升城镇发展内涵。
一是加强城镇意识的宣传教育。有针对性地引导农牧民群众解放思想、更新观念，摒弃满足现状的惰性观念，树立开拓创业的进取思想。摒弃以农牧为本的传统观念和故土难移的保守观念，树立择优而选的现代思想，增强农牧民向城镇转移、共享城镇资源的主动性。
二是强化综合管理。根据实际情况，组织村民讨论制定“居民行为规范”“居民道德规范”等居民行为准则，进一步规范进城定居农牧民的行为。
三是大力普及文明礼仪规范。选树先进典型，倡导真、善、美，弘扬正能量，帮助农牧民向城镇居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，促进城镇文明程度的提高。
（作者单位：中共乌兰县委党校）
