“十三五”江苏省高职院校绩效评价及“十四五”投入优化研究
王丹 蒋然
摘要：基于《高等职业教育质量年度报告》数据，采用主成分分析方法，开展江苏省83所高职院校区域、层次、专业3个维度的绩效评价研究，得出：高职教育综合绩效与区域社会经济发展程度呈显著正相关，苏北地区高职院校师资、声誉、人力资本质量产出相对不足;高职院校层次与综合绩效无显著相关性，“双高”院校科研与社会服务能力有待强化;教育与体育等专业大类综合绩效较高，装备制造等专业大类相对较低。以期为“十四五”期间地方政府和高职院校优化投入提供依据。
关键词：江苏省;高等职业教育;包络分析;绩效评价;结构优化
中图分类号：G710 ? ?文献标识码：A ? ?文章编号：1672-5727（2021）06-0029-07
“十三五”以来，各地对高职教育投入力度显著增强。《中国高等职业教育质量年度报告》显示，2015年全国高职高专生均公共财政预算教育经费支出为12 751元，到“十三五”中期的2017年，这一指标已达15 455.13元，与本科差距逐步缩小。2019年出台的《国家职业教育改革实施方案》明确提出“优化教育支出结构，新增教育经费要向职业教育倾斜”的经费投入目标，要求各级政府建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度。但在高强度投入的背后，高职教育仍然存在着区域发展水平不够均衡、专业结构不够合理、社会服务能力不强等诸多结构性矛盾：发展水平方面，“十三五”期间，北京、上海、广东等东部沿海地区高职院校生均拨款水平已经超过2万元，部分中西部省份该指标尚未达到1.2万元;专业结构方面，各省第一产业布点不足，第二产业与行业结构不匹配，第三产业布点过剩现象较为普遍[1-2];社会服务方面，《2020年高等职业教育质量年度报告》列入统计的517所高职院校中，年科研社会服务经费超过1 000万元的有96所，占比仅为18.57%。
“十四五”期间，高职教育需要通过投入结构的改善，进一步补短板、增效益，以适应经济社会高质量发展的需要[3]。江苏省高职教育发展水平位于全国前列，除日常经费投入外，江苏省在“十三五”期间还先后投入专项经费10亿元，立项建设8所卓越高职院校、22所省高水平高职院校、300个省高职高水平骨干专业、100个省高职产教融合实训平台[4]。但与全国相似，江苏省高职院校发展也存在区域发展水平不够均衡、专业结构不够合理、社会服务能力不强等诸多问题，具有一定的典型意义[5]。
本研究以江苏省83所高职院校为研究对象，依据“十三五”期间各高职院校《高等职业教育质量年度报告》，通过主成分分析方法，构建了高职院校投入—产出绩效评价体系，并在此基础上开展基于区域结构、层次结构和专业结构的绩效评价，为“十四五”期间地方政府和高职院校制度改进与投入优化提供依据[6]。
一、数据来源与研究方法
（一）数据来源
本文数据可分为两类，一类是基础数据：2017—2019年江蘇省83所高职院校《高等职业教育质量年度报告》;另一类是招生、就业数据：从江苏省教育厅、江苏省教育考试院、阳光高考网、麦可思、智联招聘、前程无忧等网站提取了江苏省高职院校招生、就业数据。由于本研究的主要目的在于对“十三五”期间江苏省83所高职院校进行投入—产出绩效评价，因此对2017—2019年相关数据进行了平滑处理。
基于上述数据，初步构建了本次绩效评价的指标体系，可分为投入、产出两个层次。投入层包括人力投入、物力投入和财力投入;产出层包括声誉、人力资本数量、人力资本质量、科研与社会服务[7-8]（见表1所示）。
（二）数据处理
由于初选指标有一定相关性，因此将绩效评价指标极值标准化[9]。采用主成分分析法进行指标精简，进而得到相对独立的绩效评价指标体系。
原始因素层指标体系精简后，因素层指标体系共计8个，其中投入4个，分别为物力投入、财力投入、师资规模投入、师资质量;产出4个，分别为声誉产出、人力资本数量产出、人力资本质量产出、科研与社会服务产出。在精简后指标体系的基础上，采用数据包络分析方法，计算江苏省高职院校区域、层次、专业3个结构的绩效得分。
数据包络模型中，分为综合绩效、投入因素、产出因素3类数值，综合绩效值越大，绩效越优;投入、产出因素为0时，效率最优;偏离0越远，表明投入越冗余或产出越不足，效率越低。
二、江苏省高职院校综合绩效评价
（一）区域结构评价
江苏省按经济社会发展程度可分为苏南、苏中、苏北三个地域，其中苏南包括南京、镇江、常州、无锡、苏州等5个城市，经济社会发展程度较高，2018年人均GDP为160 747元;苏中包括扬州、泰州、南通3个市，经济社会发展程度居中，2018年人均GDP在115 360元，为苏南指标的71%;苏北包括徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城5个市，经济社会发展程度较低，2018年人均GDP为70 369元，为苏南指标的44%。按照高职院校所在地域，分为苏南、苏中、苏北3种类型，其中苏南地区共计53所，苏中地区12所，苏北地区18所。
高职教育综合绩效区域结构的意义在于通过区域社会经济发展程度与高职院校综合绩效相关性研究，分析欠发达地区高职教育综合绩效相对较低的原因，进而通过差异化的区域针对性投入，提升欠发达地区高职教育产出水平，强化高职院校对欠发达地区经济社会发展的推动作用。
全省高职院校区域结构综合绩效平均值为0.84，其中无锡、苏州高职院校综合绩效最高，两者均为0.90，宿迁、泰州综合绩效较低，分别为0.71、0.73。就区域而言，苏南高职院校综合绩效最高，为0.87;苏中次之，为0.83;苏北最低，为0.81。若以2018年各地级市人均GDP作为经济社会发展程度的替代指标，发现两者Spearman相关系数达0.75，呈显著正相关关系，说明区域经济社会发展程度对高职院校综合绩效提升有显著推动作用（见表2）。
通过投入—产出指标可知，师资质量、声誉产出、人力资本质量产出是苏北地区综合绩效相对较低的主要原因。第一，师资质量的主成分为教师人均实践机会，苏南地区这一指标平均值为0.15，而苏北为2.71，说明苏北地区高职院校教师人均实践机会投入不足，双师素质相对较低。师资质量与区域经济社会发展程度相关机理在于，区域经济社会发展程度越高，教师参加企业社会实践机会越多，技能水平也将相应提高。第二，区域经济社会发展程度对声誉产出也有显著影响，苏南地区声誉产出平均值为5.66，苏北为7.25，说明苏北高职院校产出不足，其机理在于：声誉产出是高职院校进校分数、报到率的综合反映，区域社会经济发展程度越高，城市美誉度、毕业后收入水平也相对提升，使得苏南地区高职院校进校分数、报到率显著提升，而苏北地区城市美誉度、收入水平相对较低，由此影响了高职院校的声誉产出。第三，区域经济社会发展程度还与人力资本质量有显著关联，其中苏南地区人力资本质量平均值为3.65，苏北为6.63，说明苏北高职院校人力资本质量产出不足，其机理在于：人力资本质量指标是毕业生收入、专业相关性、就业率、就业满意度、当地就业比率、骨干企业就业比率等指标的综合反映，区域经济社会发展程度越高，高职院校毕业生收入水平、就业机会、当地就业比率也会明显提升，由此导致苏南地区较高的人力资本质量指标水平。
（二）层次结构评价
江苏省高职院校按发展水平和财政投入可分为四种层次。第一类为“双高”院校（含高职本科试点），共计21所;第二类为“双高”院校之外的国家、省示范（骨干）院校（下文简称骨干院校），共计21所;第三类为除第一类、第二类之外的公办院校（下文简称公办院校），共计20所;第四类为民办院校，共计21所。四类院校发展水平和财政投入依次降低。
高职教育综合绩效区域结构的意义在于揭示各类院校特别是“双高”院校综合绩效的薄弱环节，进而可通过差异化的层次针对性投入，提高“双高”院校的产出水平，为其他高职院校结构性投入调整提供示范和借鉴意义，推动高职院校由追求规模扩张向质量提升转变，促进其为经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。
全省高职院校层次结构综合绩效平均值为0.87，其中民办院校综合效率最高，达0.90，其次为公办院校，为0.89，“双高”院校位列第三，为0.87，示范院校最低，为0.82，如表3所示。可见，高职院校发展水平与综合绩效无显著相关性，或者“双高”院校的高投入并未有效转化为产出。如何优化“双高”院校的投入结构是优化综合绩效的首要问题。
对“双高”院校综合效率进行归因分析，发现“双高”院校在声誉产出、人力资本质量产出、科研与社会服务产出3个关键指标均未表现出明显优势。第一，声誉产出。与本科高校的“985”“211”或者“双一流”相比，“双高”院校的知名度、认可度均相对较低，导致其进校分数、报到率并未占据明显优势，由此说明高职院校与本科院校相比，专业建设比院校整体实力更为重要。高职院校在专业建设上不能面面俱到，而是要強调特色专业的发展。第二，人力资本质量产出。人力资本质量指标产出偏离值高达14.67，说明相对于“双高”院校的高投入，毕业生就业优势不够明显。一方面在于高职院校学程较短，“双高”院校的高投入难以形成有效的人力资本积累;另一方面在于“双高”院校的高人力资本积累优势并未转化为就业优势，校企之间仍然存在一定的脱节现象。第三，科研与社会服务产出。“双高”院校科研与社会服务产出值为1.88，而全省高职院校平均值为0.57，说明“双高”院校科研与社会服务产出相对不足，其中有两个原因：一是“十一五”至“十三五”时期，“双高”院校财力投入方向有一定偏差，我国高职院校多由中专院校升格而来，“十一五”至“十三五”时期我国高职院校以数量扩张为主，校园基础建设投入较大，实验实训条件建设相对缓慢，其中“双高”院校较为突出。二是由高职院校教师评价考核体系所决定。相对于本科院校，高职院校教师教学工作量比重更高，教师科研和社会服务投入相对有限，由此导致科研与社会服务产出相对较低[10]。
（三）专业结构评价
江苏省高职院校多由中专院校升格而来，具有明显的行业属性，其专业结构可参照《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录》，按其核心专业分布分为13类，有2个以上核心专业分布的列为综合类。目前，在19个专业大类中，财经商贸大类和装备制造大类分布最多，均为6所，资源环境与安全大类、能源动力与材料大类、水利大类、新闻传播大类、公安与司法大类、公共管理与服务大类无相应高职院校分布。
高职教育综合绩效专业结构的意义在于揭示专业结构与产业结构的匹配程度，分析高职院校专业分布的结构性问题，进而可通过差异化的专业针对性投入，提高高职院校为区域经济社会发展的支撑能力，推动高职院校的特色化发展。
全省高职院校专业结构综合绩效平均值为0.87，利用K-Means聚类方法将13个专业大类进行绩效分类，将专业类型按综合绩效分为A、B、C、D类。其中教育与体育、电子信息大类综合绩效最高，平均值为0.96;土木建筑、交通运输、农林牧渔、旅游、医药卫生、财经商贸、综合类次之，平均值居中，为0.89;生物与化工、轻工纺织、食品药品与粮食、装备制造大类较低，平均值为0.82;文化艺术大类综合绩效最低，为0.72（见表4所示）。
第一，A聚类为“十三五”期间人才需求量较大的教育与体育、电子信息大类。教育与体育专业大类综合效率达0.99，其机理在于：随着国家生育政策的放开，婴幼儿人数快速增长，幼儿园、校外培训机构师资需求量明显增加，导致其声誉得分相对较高;同时教育与体育大类专业多为国家控制专业，国家对该类专业审批较为严格，办学质量也相对较高。电子信息类专业综合效率达0.93，位居第二位，其原因在于：江苏处于产业转型升级的历史时期，信息化是该时期经济发展的重要特征，信息技术被广泛应用于各个行业，导致电子信息类人才需求量相对较大，但相对而言，该类专业办学门槛相对较低，因此人力资本质量较教育与体育大类相对下降。
第二，B聚类可分为两类：一是以基础设施建设为特征的土木建筑、交通运输大类;二是以第一、三产业为特征的农林牧渔、旅游、医药卫生、财经商贸大类。土木建筑、交通运输类综合绩效较高，这与江苏省城镇化加速的大背景紧密相关。随着城镇化进程的加速，以房地产及交通运输为代表的基础设施建设发展迅速，两大类专业人才需求量急速提升，工资水平、就业率均相对较高，由此导致较高的人力资本质量产出。但值得注意的是土木建筑大类综合绩效低于交通运输大类，这是由于相对于交通运输大类，土木建筑类大类办学门槛相对较低，开办高职院校相对较多，人才培养质量良莠不齐，导致人力资本质量相对较低。同时土木建筑类专业劳动强度更大，报录比不足，导致其声誉产出也相对较低。农林牧渔、旅游、医药卫生、财经商贸大类，这类产业与江苏省现阶段产业结构有较大关联。该类专业绩效相对较高，机理在于：一是与江苏省产业转型升级的大背景相关。以2017年为例，江苏省第三产业比重已达50.3%，第二产业退居第二位，为45.0%，第三产业社会需求量明显提升，由此导致人力资本质量指标相对较优。二是在生育率下降背景下，相对自由、轻松的第三产业岗位成为学生报考专业的首选，由此导致其声誉值的提升。
第三，C聚类主要为以制造业为代表的生物与化工、轻工纺织、食品药品与粮食、装备制造大类。4类专业的声誉产出为13.59，偏离0值较远，这是由于制造业类专业学习难度较大、工作岗位相对枯燥，难以适应90后考生个性需求，导致近年来报录比相对较低。同时由于制造业类专业对师资、实训条件相对较高，而现阶段高职教育难以满足制造业专业的高强度投入需要，人才培养质量良莠不齐，由此人力资本质量值相对较低[11]。
第四，D聚类为文化艺术大类，其综合效率值为0.72。从产出端而言，文化艺术大类主要表现为声誉产出、人力资本质量产出相对不足，其中有两个因素：一是文化艺术类专业开设成本较低，实训条件相对简单，而生源较为丰富，各高职院校纷纷开设藝术类专业，导致学生质量差异较大。二是工业化、信息化仍是现阶段江苏省经济社会发展的主要特征，对专业技术人才的需求仍居于主导地位，加之省内艺术类专业本科教育相对发达，无形中挤占了专科层次文化艺术类专业学生的就业空间，导致其综合绩效值相对较低。
三、“十四五”期间江苏省高职教育投入优化建议
第一，通过加大苏中、苏北高职院校师资力量的投入以优化区域结构。高职教育作为一种教育类型，与本科教育相比，具有实用性强、收效快等特点，对助力脱贫攻坚、提升经济薄弱地区人力资本积累具有巨大作用。与苏南地区相比，苏中、苏北高职教育的关键短板在于师资质量相对薄弱，特别是教师实践能力相对较低。下一步应从以下三点加强苏中、苏北地区师资水平建设力度：一是大力推进国培、省培计划，并在名额分配方面向苏中、苏北地区倾斜，同时在国培、省培计划中进一步增加实践类课程的比例。二是推进产教深度融合，鼓励苏南企业赴苏中、苏北高职院校开展跨区域“校中厂”产教融合试点，给予试点企业税收、土地优惠政策。三是参照义务教育跨区域轮岗制度，鼓励苏南高职院校教学名师赴苏中、苏北开展结对帮扶，或组建跨区域职业教育集团，共享优质师资资源[12]。
第二，通过创新具有高职特色的科研评价体系以优化层次结构。“双高”院校作为高职院校排头兵，科研设备、师资力量最为丰富，但与本科“985”“211”院校相比，“双高”院校科研与社会服务的辐射带动作用不够明显，其原因在于缺乏资源的科研、社会服务转化机制。目前，本科院校基于国家、省级自然、社会科学基金项目形成了较为科学的科研评价、资助体系，但由于上述基金项目主要针对基础科学，高职院校由于基础薄弱，参与竞争难度较大，导致高职院校科研、社会服务转化机制的缺失[13]。高职院校科研与社会服务评价应有别于本科院校。一是在数量上淡化论文、纵向课题等理论研究指标，强化专利、知识产权、横向课题到账金额等应用技术研发指标;二是在质量上，引进企业人员，将企业对教师应用技术研发质量与能力作为职称评聘的依据，从而激发高职院校教师参与企业生产实践的积极性;三是进一步降低生师比，给高职院校教师教学工作量“松绑”，使之有足够的精力投入到科研与社会服务中[14-15]。
第三，通过加大对工科类专业的投入以优化专业结构。《中国高等职业教育质量年度报告（2019）》指出“工科专业大类毕业生的工作与专业相关度下降”“工科类专业学生对工作岗位认同度低”两大专业结构问题。培养工科类高素质技术技能人才，不仅是高等职业技术教育的核心使命，同时站在国家核心竞争力角度，工科类高职专业也是“工程师红利”的重要支撑，工科类高职毕业生的流失将引发产业空心化和转型升级人力资本积累不足等诸多问题，因此需进一步强化工科类专业的投入强度[16]。目前，随着产业转型升级进程加速，生产设备的更新速度远快于实训设备，两者之间存在一定的代际差，这种高投入一是导致高职院校开办新兴工科专业的积极性下降，二是学生所学非所用，导致学生就业质量有所下降。“十四五”时期，一方面应加大实训设备的投入，探索建立高职院校共享型实训基地，努力提升实训设备利用率，最大程度节约资金，使实训设备与生产设备保持同步[17];另一方面应在《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》出台基础上，进一步制定细则，强化企业责任，使高职学生更多参与到真实生产过程，进而加速人力资本积累，提高高职学生的核心竞争力[18]。
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（责任编辑：张宇平）
