战后美英关于西南太平洋岛礁主权及军事基地的交涉及其失败（1945—1946）
[摘 要]从1945年底起，美国为实现其战后海外军事基地布局，与英国及澳大利亚、新西兰就西南太平洋地区的岛礁主权和军事基地问题，举行了密集地磋商、谈判。其间，英国政府力图因势利导、趋利避害，设法将美国方案引导到自己需要的方向上来，但美英两国在联合国集体安全机制、民航换基地、领土转让、对等军事基地权利、专属基地、联合基地控制权、维持基地的财务责任等问题上存在较大分歧，终因英国坚持西南太平洋防务磋商而归于失败。上述交涉的过程及其结果深刻地反映了战后初期美国与英国对战后世界秩序及自身定位的主观心态上的差异与失衡，加速了美国在太平洋地区战略重心的北移。
[关键词]西南太平洋，军事基地，领土争端
[中图分类号]K15 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2020）18-0048-08
在战后美英防务关系的研究中，以往成果已经充分注意到两国在核技术共享、地区防务政策、战败国领土尤其是殖民地处置中的分歧与龃龉，但较少触及大国权力转移的另一直观表现形式，即两国海外军事基地体系的更替。那么，在大战初定的历史性时刻，新老帝国之间如何进行利益交接？其妥协和碰撞的程度如何？结果和影响何在？对上述问题的回答不仅是鉴定英美特殊关系的试金石，也有助于理解战后国际关系格局的性质与走向。在1945—1946年，美国与英国、澳大利亚、新西兰围绕西南太平洋地区的领土处置和军事基地安排事宜，进行过密集地磋商、谈判，而目前学界对此的研究尚不充分，如英国从整体上对美国的海外军事基地诉求作何考虑？美英交涉中出现了哪些分歧和矛盾？如何判断这些矛盾的性质？美英交涉失败对美军太平洋部署及国际关系格局产生何种影响？这些问题仍需后续研究予以廓清。①有鉴于此，笔者拟借助美国、英国政府公开出版及各档案馆馆藏的一手文献资料，对该问题进行系统地梳理考证。
一、战后美英关于西南太平洋岛礁主权与军事基地交涉的发端
西南太平洋泛指太平洋西南部的陆地及海域，大约在赤道以南到南纬60度之间，北起夏威夷群岛，西至密克罗尼西亚及巴布亚新几内亚，南临新西兰群岛，东至复活节岛。在第二次世界大战以前，这一地区大部分处于英国、澳大利亚和新西兰的主权或委任统治之下。
美国对西南太平洋岛屿早有觊觎之心。在20世纪30年代，美国就悄然吞并夏威夷群岛以南的约翰斯顿、豪兰岛、贾维斯岛，并就坎顿岛、恩德伯里岛、圣诞岛等太平洋岛屿归属问题与英、澳、新三国引发了主权争端，只是由于第二次世界大战爆发，才暂时予以搁置。①
1945年底美军仍保持着在西南太平洋地区获取军事基地的兴趣。10月25日，参谋长联席会议出台了题为《对美国军事基地及权利需求的总体审查》的JCS 570/40文件。②该文件对战后世界形势做出如下判断：首先，二战经验及当前趋势表明，在未来战争中，由空军、海军力量或远程导弹所带来的致命攻击将能从远距离发动;其次，一旦任何两个大国的关系破裂，联合国组织在防止世界冲突上将无能为力;再次，在任何未来冲突中，静态防御都将不起作用，唯一决胜的办法是针对敌人继续从事敌对行动的能力和意志的根源，即时发动攻击;最后，尽管在数年内不会出现需要美国动用拟议中的军事基地的威胁，但如果威胁降临再去开发基地则为时已晚，政治上也不可行，所以“目前是获取基地权利最适当、最有利的时机”。上述背景下，美国需要一个“广泛分布的基地体系，把超出该体系以外的区域视为美国的战略前沿”。在战略前沿，应以“当地有效力量来预防或应对公开的（敌对）行动”;在体系内部，则必须“在每一地点保持美国在军事上完好无损的支配地位”。③
美軍关于太平洋地区基地体系的基本设想是：（1）由夏威夷群岛、马里亚纳群岛、菲律宾群岛、琉球群岛、西南阿拉斯加-阿留申群岛区构成“主要基地区”（Primary），它们“位于战略要津，构成为保卫美国及其属地、西半球、菲律宾安全和投送军事行动所必需的基地体系的基础”。（2）由费尔班克斯-诺姆-中西阿拉斯加、中途岛、约翰斯顿岛、威克岛、马尔库斯岛、小笠原-硫磺群岛、特鲁克群岛、夸贾林环礁、马努斯岛、美属萨摩亚、坎顿岛构成“第二基地区”（Secondary）。其主要职能是“拱卫主要基地区及其通道以及投送军力所必需”。（3）由雅浦岛、埃尼威托克岛、塔拉瓦、马朱罗、帕尔米拉、帕劳、富纳富提等组成“辅助基地区”（Subsidiary）以便“增加上述基地体系的灵活性”。（4）瓜达尔卡纳、圣埃斯皮里图岛、努美阿、维提岛、莫罗泰岛、比亚克、库拉索岛等则为“次要基地区”（Minor），目的是“进一步增强基地体系的灵活性”，需要过境及其他类型的军事权力。同日，参谋长联席会议又向国务院递交了需要在近期开展外交谈判的地点清单。其中，坎顿岛、马努斯岛为基地体系所“必需”;而塔拉瓦、富纳富提、圣诞岛、瓜达尔卡纳、克利帕顿岛、塔拉瓦、乌波卢、努米亚等地点虽并非绝对必需，但“希望通过谈判合理获得”。④
由此可见，在美军对战后太平洋基地体系的盘算中，南太平洋诸岛虽然并非美军太平洋基地体系的战略前沿和第一道屏障，但它在北、中太平洋两线以外构筑成一条稳定的南线，为西太平洋的主要基地区提供额外的替代、保护、战略联系、后勤保障，有利于增加基地体系的稳定性和灵活性。按照美军设想，理想的基地体系应具备下列条件：（1）为向任意方向快速部署部队提供设施;（2）能提供充足和立即的后勤支持;（3）拥有足够的力量和纵深，以防止敌军渗透进入重点区域;（4）在任何给定区域都有充足的基地网点，以便提供足够的分散部署和替代地点;（5）能够快速扩展。南太平洋各点的加入显然有利于美军实现上述目标。而且，单纯从数量上看，南太平洋各点几乎占到了美军海外军事基地权利需求的一半以上。
1945年11月6日，美国国务院向英国政府递交备忘录，正式提出了美国对英国在海外领土及军事基地问题上的诉求，其中两点涉及西南太平洋：一是在英、澳、新管辖下的10个岛礁上，获取长期军事基地权利，包括阿森松岛、坎顿岛、圣诞岛、圣埃斯皮里图岛、富纳富提、瓜达尔卡纳、马努斯、塔拉瓦、乌波卢、维提岛。其中，美国在坎顿岛、圣诞岛、富纳富提要求“专属”权利，在其余各岛要求“联合”权利。⑤二是要求英、澳、新放弃此前与美国存在领土主权争议的太平洋岛礁并承认美国主权，包括圣诞岛、坎顿岛、恩德伯里岛、富纳富提等26个岛礁。⑥
需要强调的是，11月6日美国备忘录的内容和意义并不局限于太平洋。①它是美国首次系统地对外表述对战后海外军事基地体系的设想;它所涵盖的地理范围遍及全球，不仅包括美国长期居于支配地位的美洲和太平洋地区，还涉及英国长期主导下的大西洋、北非、中东直至东南亚地区;它不只与英国相关，还关系到澳大利亚、新西兰、印度、葡萄牙、冰岛、法国等其他国家重大利益;它不只涉及军事基地问题，还与岛屿主权争端、国际领土托管、民用航空利益等重要问题相互裹挟。美英在战后美国海外军事基地上的交涉由此拉开了序幕。此后，美、英以及其他相关国家围绕全球各个地区的军事基地安排，展开了复杂交涉。受篇幅所限，本文在此着重梳理和说明美国与英联邦国家在西南太平洋岛屿主权和基地安排中的交涉及其影响。
二、英国政府对美国西南太平洋需求的考量与策略
收到美方备忘录后，英国政府立刻进行了分析研判。对于不堪重负的英国来说，美国要求长期军事基地权利无疑是拴住美国的大好机会。“英国需要将美国最大限度地拉入英联邦防务中”，这一点“从宏观上看至关重要”。尤其在太平洋，“如果不满足美方需求，英国将不得不自己防卫针对澳大利亚和新西兰的攻击”。因此，美方提议不仅“免除了我们的部分责任”，也可“确保对澳、新的攻击将首先卷入美国”，从而使美国“间接与英联邦防务相关联”，“无论如何都利大于弊”。②
但英国政府对美国提出军事基地诉求的时机颇有微词，在主权转让上也另有盘算。首先，英国对联合国框架下的多边安全机制抱有期望。1945年底正值联合国草创初立、建章立制之际，1946年初就要商讨安理会及其军事委员会的构成、职能、所辖武装力量及编成、各国角色分工等重要机制问题。如果此时美英达成双边安全协定，将有损联合国威望，不利于英国的总体安全利益。英军参谋部指出，“联合国组织的成功对英国具有军事上的重要意义，因此任何可能削弱联合国地位的行动，都应基于军事和政治上的理由予以反对”。其次，英国担心同意美方要求会刺激苏联，“给俄国人猜忌的充足理由，并在筹设安理会时制造困难”，或者引来苏联“尝试在其他地区获得类似权利，比如挪威、丹麦和土耳其，而这将损害英国的军事利益”。其三，英国政府不打算放弃与美国在跨太平洋航空上的长期竞争。从民航角度看，西南太平洋岛礁“在地理上良好分布于跨太平洋航线之上”，英国民航部门“急切希望保持既有的民航权利，尤其在坎顿岛”。因此，“必须明确区分军事基地权利和民航权利”。其四，英国政府认为自己的谈判地位占优，对西南太平洋岛礁的主权依据“无可争辩”，且美国还希望英国在其他基地谈判中提供协助，所以“如果决定满足美国，应设置条件和索取报偿”，“借机确保美国对等支持我们的需求”。比如，美国支持重订英埃条约的谈判，允许英军使用美国在冰岛、葡属大西洋岛屿、马尼拉、图鲁克、冲绳等地获得的军事基地，向英国开放檀香山的民航设施等等。③其五，太平洋争议岛礁还涉及澳大利亚、新西兰的领土及委任统治地。新西兰总理弗雷瑟（Fraser）明确反对，提出“任何英联邦主权下的岛屿都不应轻易放弃”。④
在这种情况下，英国政府的最佳选择是趋利避害，因势利导。1945年11月19日，英国外交大臣贝文复照美国国务卿贝尔纳斯。一是探问美方愿意在多大程度上提供对等权利，在更大地域内允许“联合使用”美国基地，“比如马尼拉”。二是要求美方区分和澄清其基地清单的军事和商业意图，“如果是商业问题，当然要另当别论”。三是劝说美国在联合国框架下解决基地的需求，或至少暂缓，提出“是否真有必要在联合国宪章下的国际安全体系形成之前，将现有安排正式化”，表示此举将损害联合国威望，并给苏联留下英美“造成既成事实”的印象。①
1946年1月22日，贝文又邀请贝尔纳斯与英、加、澳、新等英联邦国家代表在伦敦会晤。其间，新西兰总理福雷瑟提出，太平洋岛礁的基地权利与主权是两个独立问题，美方声索主权的一些岛礁是新西兰本土的一部分，不可谈判;建议美国将要求仅限于军事基地。贝文则提出具体建议，即成立小型联合委员会，专门研究关于太平洋地区的两个问题：一个是美国在英联邦政府治下的领土上建立的战时军事基地的未来地位和用途，另一个是美国对部分太平洋岛礁的主权声索。他还劝说，应尽可能多地采用民航站的形式来获得军事基地。这样既可“规避安理会问题”，又能在紧急情况下迅速转为军用。贝尔纳斯同意了分组处理的原则，并赞成建立两个委员会，一个处理美国在太平洋的军事基地需求，另一个处理美国的领土主张。会议最后决定，美、英、澳、新在华盛顿举行专家会谈，只涉及太平洋，而不涉及大西洋及其他地区。②
2月22日，贝文对与美国交涉的立场和策略做了如下总结：（1）承认美国在太平洋防务中的重要性，鼓励美国尽可能参与在太平洋的联合防务安排。（2）尽可能避免在安理会安排达成之前，与美国就某些具体的太平洋军事基地达成正式协定。（3）尽可能劝说美国不要强调基地的军事性质，而以不用置于安理会之下的民航站点取而代之。如果不成功，至少也要说服美国满足于口头保证而暂缓行事，即在美英商定地区安全安排之前，不会强迫美国人从基地撤出。（4）如果美国坚持对争议岛礁的主权声索，应由美方提供依据。（5）所有基地都应在“联合使用”的基础上。这种“联合权利”应确保英国在和平时期为备战而建立必要设施，在战时“不受限制地”使用基地。（6）除非有更广泛的安全安排，一旦出现美英有一国参战而另一国中立的情形，联合基地一定会碰到严重困难。所以，应支持澳大利亚提出的在更广泛的基础上讨论太平洋地区安全机制的倡议。（7）英国考虑对于日本掠夺来的部分岛屿、关岛等地提出联合基地权利的对等要求，应试探美方反应。③
总之，面对美国的要求，英国尝试将美国方案引导到自己需要的方向上来，其解决思路一是拖延，尽可能劝说美国在联合国框架内解决其军事基地的需求，至少也要劝说其暂缓行事，等待聯合国集体安全机制尘埃落定。二是切割，将美国提出的各个问题分解开来，逐一解决。这其中既有地域上的切割，表现在要求分别处理大西洋、太平洋等不同地区的基地问题，并尽可能将议题引向对英国更为有利的太平洋地区;也有内容上的细分，明确划清领土主权、民航利益与军事基地问题的界限。三是替代，以民航站点代替军事基地，以军事基地权利回避领土主权。
三、美国与英联邦国家在西南太平洋上的交涉及其失败
英国政府很快发现，美国的实际设想与英国的如意算盘存在较大差距：其一，美方拒绝讨论对等基地权利问题。美国国务院欧洲司司长希克森直言，如果英国提出对等权利问题“将非常令人尴尬”。其二，“以民航站代替军事基地”的设想无法实现。美国国务院很快告知英方，这一思路无法满足美军需求。美国代表在首次会谈中也表示不愿在谈判中涉及民航问题。其三，美国要求在坎顿岛、圣诞岛和富纳富提三岛拥有长期“专属”基地权利，英联邦国家能否使用这些军事基地要“取决于美国的批准”。其四，“联合”基地的“控制权”问题。美方要求在所有“联合”基地都拥有“控制权”，即“行使直接权力，对所有缔约方使用基地、地区、设备、设施的权利的条件予以规制”的权利。④它意味着美国在必要时可以完全控制军事基地及其附近地点。其五，关于维持基地的财务责任，美方提出，在任何美军决定行使控制权的基地，美国“完全承担维持费用”，但除此以外，所有维持“联合”基地的财务责任都要由英联邦国家承担。此外，美方提出对基地美籍人员拥有司法管辖权，以及进出口人员、物资免除税费等诸项特权。①
尽管如此，贝文并未放弃希望。他虽承认存在相当大的分歧，仍寄望于推动英联邦与美国在太平洋地区的安全合作。在他看来，“美国人打算与我们签订将由国会批准的长期协定，使我们享有美国建造设施的使用权，这显示了他们在防务上公开与我们绑定的意愿”，加上美国曾表示将召开关于太平洋问题的和平会议。因此，“召开国际会议的时机已经成熟”，“现在有必要与各自治领政府商讨整个形势”。②
4月16日，英国内阁防务委员会开会，基本赞同推动西南太平洋地区安全会谈的主张。其一，把美国与英联邦防务绑定将非常有利，但由于美国在远东的政治军事利益，其卷入英国在西太平洋战争的可能性本来就很大。因此，英国的收益主要是政治性的，“缔结维持联合基地的协定将具有重要的政治价值，并增加和平时期军事合作的可能”。其二，英国在谈判中处于有利地位，“我们事实上拥有美国需求基地权利的岛屿”，且美国提出基地要求本身就“说明美国看重该地区对他们防务的重要性”。所以，英国认为自己有实力要求在地区安全安排的基础上解决美国的军事基地问题。会议决定：（1）以将美国拉入西南太平洋英联邦领土防务为主要目标;（2）在地区安全安排的基础上讨论军事基地问题，但不必达成全局性的地区协定;（3）反对美国在坎顿岛、圣诞岛和富纳提三岛拥有长期“专属”基地权利的要求;（4）反对美国“控制权”要求，坚持一事一议，事先协商，并自己承担维持基地的费用;（5）美国如需在基地的毗邻岛礁修筑附属的防御设施，以一事一议原则另外商定;（6）民航权利另行谈判;（7）坚持保留对岛屿的司法管辖权和财政权。③总之，在以“对等交换”为基础的诉求不能如愿以偿的情况下，英国政府将对美交涉的期望和重点转向以基地谈判为杠杆，推动美、英、澳、新就西南太平洋安全机制举行会谈。
然而，美国政府认为，无论美国是否参加，西南太平洋地区防务谈判都既无必要，也不明智。首先，目前西南太平洋不存在重大安全威胁。太平洋防务问题将出现在“更遥远的北部”。而“除非美国西太平洋军力被一场灾难消灭殆尽，在战火蔓延至澳大利亚前，都有充裕时间制定详细计划”。其次，美国对西南太平洋的基地需求也不迫切，在和平时期，美国只需要“各小岛上的交通联系及马努斯的备用海军基地”，“顶多数百名美军驻守”，且主要是气象、通讯人员，而非战斗部队。再次，美国的要求也不过分，只是对存在主权争议或美军付出重大伤亡的岛礁索要主权，并要求在美国出资建造的基地保留“温和”权利，“并未试图将英国排挤出该地区”。最后，西南太平洋防务会谈会刺激苏联，使其“提出不利于联合国的地区安全安排”，且在政治上“加速了制造俄国一方、美英一方的两个世界”。④
4月19日，贝尔纳斯向英国提出了妥协方案。他以对英贷款即将在国会审议为由，提议美英在未来2～3周内就军事基地问题举行一系列换文，说明两国已在“原则上”达成谅解，并将在未来签署正式协定。具体而言：在争议岛礁方面，要求英国无条件承认美国对坎顿岛、圣诞岛和富纳富提的主权，所剩余的其他争议岛礁由美英政府平分。在联合基地方面，美国与英联邦军队共有在阿森松、塔拉瓦、瓜达尔卡纳岛、斐济群岛的“联合权利”，英国如自愿割让塔拉瓦当然更好;如法国同意，英国同意美国在英法共有主权的圣埃斯皮里图（Espiritu Santo）享有“联合权利”。这些岛屿平时不由美军驻守，而由英国负责维持和运营，但美国拥有使用权。⑤
消息传来，英国政府对美国的怀疑和恼怒之情溢于言表。在英国政府看来，美国在英联邦会议之前的换文提议，意在“分裂对我们至关重要的英联邦统一阵线”。澳大利亚和新西兰必将对英美单独换文的形式及内容提出强烈反对，英国将要冒与澳、新“真正疏离”的风险。美国企图在“沒有提供主权声索依据的情形下割让英国领土”，并坚持对圣诞岛、坎顿岛和富纳富提的“专属”基地要求，从而“未给妥协留下任何可能余地”。英国坚持认为美国需要西南太平洋岛礁，怀疑美国国务院反对四国会议的理由只是借口。因此，英国应该向美国说明两点，一是最佳办法仍是澳大利亚建议的四国会议，二是英联邦国家不可能放弃争议岛礁主权，也不接受“专属”基地权利。①外交部副部长巴特勒更将矛头直指贝尔纳斯。他不无讥讽地说：“贝尔纳斯先生将基地要求诉诸两国在战时的深入合作，但在原子能方面却对美、英、加特别合作横加阻拦。这未免有些转弯太急。”②
澳大利亚和新西兰进一步强化了英国的立场。澳外长伊瓦特质疑美方对西南太平洋防务不感兴趣的言论，“如果贝尔纳斯对该地区防务毫无兴趣，为什么美国要在那里获取权利”“如果他们要获得有价值的权利，就必须承担一定义务”。他还提醒与会者警惕美国“零敲碎打”，“最重要的是英联邦一致行动”。新西兰总理纳什也强调富纳富提、坎顿岛和圣诞岛是跨太平洋航线的主要中转点，“很不愿意美国在这些岛屿获得专属权利。新西兰自己的民航不应该依赖于别国许可”。③5月1日，英、澳、新会谈后，决定坚持将基地问题与四国地区防务会议相关联。（1）赞成为维持南太平洋及西南太平洋地区的国际和平与安全达成一个或若干区域安排;（2）邀请美国参加上述安排;（3）太平洋基地未来的管理及使用将作为上述安排的一部分予以考虑。④
在这样的情况下，美英谈判濒临破裂，贝尔纳斯和贝文做了最后的努力。5月2日，贝尔纳斯与贝文在巴黎会晤。期间，贝尔纳斯重申反对四国太平洋防务会谈，并强调了在国会辩论的困难。此时正值美国国会审议对英援助之际，“如果无法获得基地，他必须进行一场胜负在一两票之间的艰难辩论”。他还提出，在任何美国获得的争议岛屿上，都将给予英联邦政府“随时、完全的降落权及使用相关设施的权利”。贝文则在未经英国内阁授权的情况下，提出：（1）将圣诞岛和坎顿岛割让给美国，由美国负责维持岛上设施，并给予英联邦国家完全使用权;（2）作为友好姿态，将美军付出重大伤亡的塔拉瓦岛也割让给美国;（2）英国保留富纳富提，将岛上基地租借给美国，并享有对飞行设施的完全使用权。⑤
但英国首相艾德礼很快回电，称内阁“一致决定”，基地问题只能作为“澳、新完全参与的整体安排的一部分”得到处理。英国内阁也不同意将塔拉瓦割让给美国，“任何領土割让都只能作为共同防务计划，或联合国程序下安全安排的一部分”。⑥5月5日，贝文联名哈利法克斯请求内阁重新考虑关于塔拉瓦的决定，他极力申辩说：“无条件的慷慨大度将对美国产生积极影响，却不用我们付出任何东西。这个岛并无任何讨价还价的价值。如果我能把这个小岛交给美国的话，它本来将对我正制定的关于埃及和巴勒斯坦的政策产生心理效果。”但艾德礼再次代表内阁予以驳回，“我不认为你能说服内阁改变立场……我们在这里得到的印象正好相反。在我们看来，美国人总是不断地向我们索要让步”。⑦
美国对此深感失望。贝尔纳斯指出，英国拒绝美国对塔拉瓦的要求在美国方面产生了“非常恶劣的影响”。5月14日，白宫宣布参谋长李海将前往英国，与英军参谋部商谈战后美军从太平洋撤离事宜。根据5月27日的会议记录，美英双方在会谈中都未提及军事基地议题。⑧战后初期美英首次关于西南太平洋地区领土主权与军事基地上的交涉就这样无果而终。
四、美英谈判失败的原因及影响
战后美英霸权转移是在和平气氛中进行的。美国主动要求英国提供海外军事基地方面的协助，英国则积极寻求与美国对接。在西南太平洋，英国不仅接受且鼓励美国在太平洋地区的军事存在，而且两国共同排斥其他潜在对手（主要指苏联，可能也包括未来的中国）进入西南太平洋。从更大地理范围看，美英也都对彼此在全球军事基地方面的合作抱有很高期待。
但合作的意愿并未转化为实际的成果，反而带来深深的失望。究其原因：首先在于美英立场原本相去甚远。这既体现在双方对联合国集体安全机制的构想以及美国实现军事需求的方法和时机等宏观层面，也体现于对等基地权利、专属基地所有权、联合基地控制权、领土处置、民航利益、关税、治外法权等微观层面。众多的实质性分歧增加了相互妥协的难度。其次，美英在西南太平洋都没有迫切的安全威胁。在以苏联为主要防范对象的情况下，美国的战略重心日益北移，西南太平洋岛礁和军事基地扮演的是备用和辅助的角色。如果能以较低成本获得它们固然很好，但也并非如亚速尔群岛、冰岛一样不可或缺。实际上，只要确保其不为英联邦国家以外的其他国家所控制，就能满足美国最基本的安全需求。而对英国而言，美国占有菲律宾、关岛、中途岛和威克岛以及在远东的政治军事利益已经使其必然要在西太平洋防务中发挥重要作用，成为英联邦国家的防火墙。在这种情况下，美英政府都更多地从宏大的政治和战略利益上看待谈判价值，而缺乏在地区安全议题上必须达成协定的紧迫感。此外，美国国内政治及英联邦国家内部关系进一步限制了决策者的妥协空间。
美英交涉的困难和失败反映了两国对战后太平洋地区秩序构想的差异。苏联媒体曾敏锐地指出，“美国对部分英国基地的主权要求提出了一个问题，究竟是将更多岛礁置于某个单一国家的主权之下，还是将它们置于联合国领导下美、英、荷、法、中、澳、新、加控制的普遍基地体系之中”。①换言之，究竟军事基地是由一国独有，还是在联合国框架下由多国分享？其实质是构建一个怎样的太平洋地区乃至全球秩序的问题。美国政府希望凭借和巩固其在战争中建立起来的巨大优势，以单边主义的方式确保自身在太平洋的绝对安全和主导地位。它不仅排斥苏联和中国，对英、澳、新等国靠近夏威夷的可能也心存防范。正如英国官员J. G.沃德（J. G. Ward）所言，美国的政策是“在整个太平洋建立美国统治下的安全体系，而不缔结任何正式、全局和多边的协定”。②与之相反，国势日衰的英国政府却将满心希望寄托于多边机制之上，并力图将美国拉入其中。届时，英国只需以较低成本，通过机制安排施加影响力，发挥杠杆作用即可，实质是以多边借力来维护英国在全球的利益和影响力。
美英交涉及其失败的历程也深刻地反映了两国对战后世界秩序及自身定位的心态失衡。美国政府及社会上下充分意识到了自身国力和权力地位的增长，但缺乏善于运用霸权的能力。它俨然以战争胜利的缔造者和战后和平的责任人自居，将自身安全等同于国际安全，将自身利益凌驾于别国利益之上。它不仅鲁莽、轻率地在一份备忘录中提出了涉及全球多个地点的军事基地及领土处置的一揽子计划，而且在如此复杂、敏感的议题上，将英国及英联邦国家的让步视为理所当然，很少顾及对方的利益、立场和感情。就英国政府而言，它从一开始就意识到了自身安全、利益需要美国的支持，但仍极力维持昔日的全球帝国身份，又错误地高估了自身的谈判地位，企图凭借灵活、巧妙的外交策略引导美国的政策方向，所以总抱有一些与自身实力并不相称的幻想。它不断地提出诸如“以民航换基地”、对等基地权利、地区防务磋商等方案，但一再碰壁，终于恼羞成怒，连象征性的让步都不愿做出。归根结底，在战后初期，虽然美英都意识到实力地位的变化与权力过渡的必要，但都还没有适应这种角色转变，找不到彼此相安的合适位置。
随着美苏冷战的到来，美军在太平洋地区的战略重心北移已是大势所趋，而美英交涉的失败加速了这一进程。如前所述，美国政府及军队对西南太平洋岛礁计划已久，且有数个岛礁被列入“必需”和“需要”清单。如果美英谈判成功，美国将继续维持在西南太平洋的有限军事存在并加以利用。从长远来看，这势必增加与英联邦国家进一步合作和磋商的机会。南非总理史末资曾在英联邦总理会议上一语道破：“难道我们不应该投饵钓鱼？可能当前美国只是要求基地权利，且不愿意承担义务，但现在给予的权利将引来未来的义务。”①而且，美国原本将西南太平洋地区视为通向西太平洋前沿据点的备用补给线，现在既然无法获得，就必然要更加倚重中太平洋一线，并增强在马里亚纳群岛、琉球、菲律宾等战略前沿的兵力部署。1946年6月15日，美军参谋长联席会议公布了新的海外军事基地规划文件，将坎顿岛和马努斯岛从“必需”降级为“需要”，并将西南太平洋的一些地点直接从清单中剔除。此后，美军加速从西南太平洋地区撤离。②反之，马里亚纳群岛、琉球、菲律宾等地的战略地位则更加凸显。正如贝文所言，“美国政府对其太平洋基地需求得到的回应感到失望。于是，他们现在想要将它们太平洋战略的中心更向北移，在那里他们可以依赖于在自身领土或在其控制下的领土上的基地”。③美国与英联邦国家在西南太平洋防务上的合作要到1951年澳新美安全条约才能实现。
【作者简介】张愿，武汉大学国际问题研究院讲师，国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员，主要研究方向为以美国外交史、海军史。
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