商业银行负债监管政策：历史、现状与展望
贾红强
近年来银行外部经营环境持续发生着深刻的变化，其负债模式也日趋多元化、复杂化。在众多外部因素中，负债监管政策对银行负债行为的影响毫无疑问占据着核心支配地位。2021年3月，银保监会发布《商业银行负债质量管理办法》（以下简称《办法》），首次从政策层面对银行负债管理质量做出规定。回溯负债监管政策发展历史、总结负债监管政策现有特征，有助于银行合理预期政策走势，及时调整负债业务发展战略。
银行负债监管政策的历史沿革
我国商业银行负债监管政策呈现出从简单向复杂、从单一向系统转变的特征。1994年以前，我国银行资产负债实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的管理模式。监管政策重点关注信贷资金调配，负债政策只是服务于信贷政策的配套措施。1994年，中国人民银行加快了向真正中央银行改革的步伐，三大政策性银行相继成立，实现了政策金融与商业金融的分离。我国金融体系迈入新阶段，对银行负债监管也提出了新要求。以此为开端，我国银行负债监管政策大致经历了以下四个阶段。
1994～2002年：定量指标监管
1994年，中国人民银行印发《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，引入存贷比、流动性比例、拆入资金比例等负债监管指标，拉开了我国银行负债监管的帷幕。1996年，中国人民银行印发《关于商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法的通知》，進一步对表外负债做出界定。同一时期，中国人民银行陆续放开银行间市场同业拆借、债券回购等工具的利率管制，银行批发性融资利率逐步实现市场化。这一时期银行负债政策以定量指标监管为主，多采用静态方法测算。
2003～2008年：定量指标与定性评价结合
1998年亚洲金融危机爆发后，我国便着手建立金融分业监管体制。2003年银监会成立，专职负责银行微观监管。与此同时，随着加入世贸组织后我国金融业对外开放程度持续提高，金融监管也需不断与国际接轨。2005年，银监会同时印发《商业银行监管评级内部指引（试行）》（以下简称《评价指引》）和《关于印发商业银行风险监管核心指标（试行）》（以下简称《监管指标》）。《评价指引》和《监管指标》对过去的负债监管政策做出了两点重大改进，建立了银行微观审慎监管体系并沿用至今：一是进一步完善定量指标。新增核心负债比例、流动性缺口率等指标，更加关注银行负债的动态变化。二是首次引入定性评价。《评级指引》分别对资金来源的稳定性、负债政策的合理性以及流动性管理的有效性等进行打分，构成银行评级的重要组成部分。这一时期，银行负债监管政策逐步转变为定量指标与定性评价相结合。
2009～2016年：负债行为与负债结果并重
2008年全球金融危机对彼时的银行监管体系形成巨大挑战与反思，以《巴赛尔协议Ⅲ》为代表的监管改革措施应运而生，其中与银行负债最密切相关的莫过于流动性监管改革。通过借鉴相关改革成果，银监会陆续印发《商业银行流动性风险管理指引》《关于进一步加强商业银行流动性风险监管的通知》《商业银行流动性风险管理办法（试行）》。这一系列政策具有三个特点：一是独立流动性监管制度。以往流动性监管措施分散在不同政策中，通过整合成专门的流动性监管制度，进一步凸显了流动性监管在负债监管中的核心地位。二是引入流动性覆盖率指标。相比已有指标，流动性覆盖率对流动性风险反应更准确，能有效约束银行对同业资金的过度依赖。三是完善流动性监管体系。如强调风险管理部门职能、加强宏微观审慎相结合等。
与此同时，国内银行经营环境也发生了巨大变化。一方面，四万亿经济刺激计划推出后，银行表内信贷受“差别准备金率”“限贷令”限制，同业业务和表外理财迎来蓬勃发展。另一方面，余额宝等互联网理财产品日新月异，对银行存款造成挤出效应，金融脱媒趋势加快。在这一背景下，银行负债政策也发生了多方面的变化：一是存款利率市场化进程加快。2012～2015年，中国人民银行多次提高直至完全取消人民币存款利率的浮动上限，取而代之的是市场利率定价自律机制。银行存款定价的自主决定权获得极大提升。二是新型负债工具监管政策落地。2013年，中国人民银行出台《同业存单管理办法》，明确了同业存单实施余额制备案的管理模式。2015年，中国人民银行出台《大额存单管理暂行办法》，从发行主体、交易场所、期限结构、信息披露等多个方面作出详细规定。三是同业负债监管力度持续加强。2014年，五部委联合印发《关于规范金融机构同业业务的通知》，要求银行同业负债不得超过其负债总额的1/3，该规定后来被纳入中国人民银行MPA考核。这一时期，银行负债政策不仅仅关注银行负债管理的结果，而是旨在规范银行负债管理的行为，提升银行主动管理负债的能力。
2017年以后：全面负债管理
近年来，我国银行业在快速发展的同时也产生了“债务杠杆高”“融资链条长”“产品嵌套多”“监管套利多”等问题。针对银行业市场乱象，2017年，银监会启动“三三四十”专项治理行动，整改对象涵盖理财产品、同业负债、结构性存款等多个负债相关领域，旨在引导银行负债回归本源。2018年之后，银保监会相继印发《商业银行理财业务监督管理办法》（以下简称《理财监管办法》）、《商业银行流动性风险管理办法》（以下简称《流动性办法》）、《关于进一步规范商业银行结构性存款业务的通知》（以下简称《结构性存款通知》）以及《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》（以下简称《互联网存款通知》）。相关政策的出台表明了监管规范银行负债业务的决心。作为第一份专门针对银行负债质量进行规范的政策文件，《办法》明确了负债来源稳定性、负债结构多样性等六方面负债管理的核心要素，标志着我国银行进入全面负债管理阶段。
银行负债监管政策的现状
《办法》十分注重与已有负债制度的衔接，是前期一系列负债管理制度的精神体现。具体来看，《办法》主要从完善银行内部负债管理、规范银行负债外部行为以及提升银行负债监管质效三方面梳理和总结了已有负债监管政策，并在此基础上提出更为系统、全面的要求。
完善银行内部负债管理。一是负债管理体系健全化。完备的组织架构与明确的责任分工是提升银行负债管理能力的重要前提。2014年，银监会印发《关于规范商业银行同业业务治理的通知》，规定银行同业业务实行部门专营制，总行对同业业务负有统一管理职责。《办法》进一步要求银行建立与负债质量管理相适应的组织架构，明确董事会、管理层与相关部门的各自职责。银行必须建立负债质量管理内部控制机制，并纳入内部审计范畴，以增强负债质量管理的可行性。二是负债绩效考核合理化。绩效考核是业务发展的“指挥棒”，合理的负债绩效考核有助于提升银行负债管理质量。2018年，银保监会印发《关于完善商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》，对指标计算做出调整，并要求强化存款日均贡献考评，约束存款“冲时点”行为。《办法》也强调考核指标的合理性，杜绝以时点规模、市场份额或同业排名为考核指标。三是负债信息披露透明化。近年来，负债工作创新层出不穷，客观上要求银行必须提高负债相关信息的披露质量。考虑结构性存款具有衍生品特性，《结构性存款通知》对其披露时间、披露条款以及披露方式等作出了明确规定。2018年，银保监会印发《商业银行净稳定资金比例信息披露办法》，明确了这一新增流动性指标的披露标准。《办法》对后续银行负债信息披露作出统一的要求，涵盖信息监测、年度披露以及监管报送等各个环节。
规范银行外部负债行为。一是坚持负债营销规范合规。首先是营销渠道真实化。近年来中小银行利用互联网平台引流实现了负债规模的快速扩张，但也违背了金融机构“了解客户规则”。《互联网存款通知》规定银行只能通过自营平台销售存款。其次是负债定价合规化。互联网存款普遍存在“提前支取、靠档计息”等违反《储蓄管理条例》的计息规则，《互联网存款通知》要求银行取缔相关做法。最后是营销手段合法化。2017年，银监会印发《关于进一步规范银行业金融机构吸收公款存款行为的通知》，要求对公存款需履行回避原则且出具廉政承诺书。通过归纳相关政策，《办法》提出银行揽储时必须严格执行计结息规则并规范各类吸收存款行为。二是坚持负债工具本源定位。2017年，中国人民银行修改《同业存单管理办法》，规定银行新发行同业存单的期限不得超过1年。这一规定强化了同业存单作为短期流动性补充工具的定位，有效打击了资金空转与期限错配。银行对保本收益型和保本浮动收益型理财产品承担刚兑义务，本质上两类产品均属于银行负债。根据实质大于形式原则，《理财监管办法》要求两类产品必须纳入存款管理，缴纳存款准备金和存款保险费用。与此同时，银行应加快理财产品净值化转型，使其回归“代客理财”本源。三是坚持消费者保护先行。结构性存款的衍生品特征决定了其具有投资风险。《结构性存款通知》要求银行认真履行风险揭示义务，告知客户结构性存款不同于一般性存款，并载明投资者在投资冷静期内的权利。此外，银行不得通过“假行权条件”将结构性存款设计为固定收益产品。《办法》进一步强调“银行不得以金融创新为名，变相逃避监管或损害消费者利益”。
提升银行负债监管质效。一是不断优化流动性监管。《流动性办法》进一步增加净稳定资金比率、优质性流动资产、流动性匹配率三个量化指标，能更准确地反映银行资产负债结构中的错配问题以及同业负债占比过高的问题。此外，《流动性办法》还提出了日间流动性风险管理、融资管理等要求。《办法》将合理匹配资产负债，防止引发错配风险作为负债质量管理的重要目标之一。二是严格压实同业负债监管。同业存单的快速发展对推动利率市场化、补充银行融资渠道产生了积极作用，但长期游离监管之外的同业存单也引发了一系列问题。2017～2018年，中国人民银行《货币政策执行报告》先后将资产5000亿元以上银行、资产5000亿元以下银行发行的同业存单纳入MPA同业负债考核。同时，严格禁止银行同业存单互发互购行为。《办法》也将维持负债稳定、防止负债大幅波动作为负债质量管理的又一重要目标。三是差异设置负债监管体系。差异化监管是近年来监管变化的一大趋势。《流动性办法》对资产2000亿元以上、2000亿元以下的银行分别适用净稳定资金比率、优质性流动资产监管指标。《办法》也鼓励银保监会根据银行经营现狀、风险水平和负债能力的不同，对银行负债质量管理采取差异化的监管要求。
银行负债质量管理展望
下一阶段负债监管政策可能的方向
《办法》旨在对银行负债业务的开展正本清源，下一阶段，负债监管政策都会紧密围绕《办法》理念制定。具体包括以下几个方面：一是出台《办法》配套制度。《办法》对银行负债质量管理体系、相关检查监督措施作出了规定，但鉴于相关实践刚刚起步，未来会进一步细化《办法》的具体执行。此外，不排除监管当局会将负债质量管理结果纳入银行监管考核的可能。二是推动存款利率市场化。尽管我国已完全放开存款利率管制，但存款基准利率仍在存款定价中发挥作用。随着LPR报价机制运行的日渐成熟，利率市场化改革仅剩存款利率市场化这最后一步。可以预见，存款利率市场化将在不久的将来彻底实现，货币政策传递机制也将完全厘清。与此同时，银行市场化存款定价的能力也亟须早日提升。三是保持同业负债“严监管”。近年来，同业负债监管不断趋严的态势表明监管当局对其定位是流动性补充工具。同业负债不能成为资金空转、监管套利的通道。在这样的监管环境下，银行同业负债业务的开展必须更为有序、规范。同时，银行应当更加重视“存款压舱石”作用，实现负债高质量增长。
银行负债业务高质量发展的路径
《办法》的出台意味着银行负债业务的发展需要重新回归传统。除了尽快健全负债质量管理体系外，银行可从以下四方面拓展负债业务：一是积极拓展客群，做好负债基础。客户是一切负债业务的前提，特别是客户基础相对薄弱的中小银行。2018年和2019年，宁波银行相继提出“211”工程和“123”客户覆盖率计划，将客群拓展纳入全行战略，有效夯实了负债业务基础。广大中小银行可借鉴其经验，推出符合自身实际的客群拓展计划。二是加强资源匹配，提升负债能力。首先是优化产品体系建设，加快研发适应不同客户差异化需求的负债产品;其次是加强营销渠道建设，提升营销人员根据客户需求灵活开展负债产品营销的能力;最后是完善信息系统建设，提升营销人员对于客户数据的可得性、便利性，便于开展精准营销。三是压实负债考核，提高管理质效。银行应改变过去仅关注负债规模的考核方式，可在考核体系中加入负债期限、产品种类、负债成本等多维度目标，全方位提升负债管理质量。此外，银行应加大负债市场调研力度，掌握区域市场变化趋势，提高分解指标的合理性。四是提高负债研究，实现赋能管理。一方面，针对市场化程度较高的同业负债、债券发行，银行应继续加强政策、利率走势研判，优化交易策略、实现精细化管理;另一方面，针对负债质量管理较优的同业机构，银行可有针对性地开展对标学习，调研其在负债业务中的成功经验，以期对自身业务发展面临的瓶颈提供镜鉴。
（作者单位：中共中央党校〔国家行政学院〕研究生院）
