农村人地关系变动视角的城镇化模式分类与农地规模经营路径选择
武舜臣 刘合光
摘 要：城镇化会改变农村人地关系，进而对农地规模经营的路径带来影响。基于“事件—结果”视角，选择凸显农村人地关系调整的城镇化分类模式，在阐述城镇化影响农地关系内在机制的基础上，对不同城镇化模式下规模经营的路径选择给出分析。研究认为，合理的城镇化分类标准是探究城镇化对农业规模经营影响的重要基础，通过对不同城镇化模式下农村人地关系变化的考察，才能从中找出因地制宜的规模化路径，推进农业规模经营的实现。
关键词：城镇化;模式划分;农村人地关系;农地规模经营;路径选择
一、引言
城镇化率是衡量一个国家和地区现代化程度的重要标志。改革开放以来，我国城镇化进程迅速，城镇化率由1978年的17.9%上升到2018年的59.6%，而城镇化加速的另一面则是农村劳动力和土地的重新配置。不同的城镇化模式将会对农村人地禀赋配置基础带来差异化的影响，进而对农地规模经营提出新的要求。因此，在农村人地禀赋基础随城镇化不断产生异质性变化的背景下，怎样构建符合新型农村社会发展趋势的农业经营模式，以及如何确立新型人地关系下的农地规模经营路径，不仅决定了我国农业发展的空间，也影响着我国的城镇化走向，成为我国社会发展新的核心议题 [1]。
农地规模经营对于保障国内粮食供给、提高农业竞争力发挥着重要的作用。农地规模经营的模式选择，则根本上取决于资源禀赋特征。正因为此，中国农业人均资源禀赋不足，地区差异纷杂的背景，直接孕育了多种多样的农地规模经营模式。城镇化与农地规模经营的联系，源于城镇化进程中农村土地、剩余劳动力资源的再配置，以及背后的关系调整[2]。作为改变农村人地关系的重要过程，随着差异化城镇化模式的推进，原本的农地规模经营路径也应当有所调整。鉴于此，探究城镇化和农地规模经营的关系，具有重要的现实指导意义和学术价值。诚然，城镇化与农地规模经营都是近年来学术研究的核心热点。但是，由于城镇化在概念界定和内涵方面的不一致，学界尚未对城镇化与农地规模经营的联系机制形成清晰、系统的研究框架[3]。
理论研究中，城镇化模式多样，选择何种城镇化的代表模式，就会得到何种城镇化与农地规模经营的关系。人口城镇化往往意味着农村人口减少，有助于规模经营的形成[4];土地城镇化则不同，更多的是农村土地流向城市，对规模经营带来的负面作用可能更多。此外，对于中国城市管理体制下的撤县改市（区）、撤乡改镇式的城镇化[5]，其与农地规模经营的关系就更为复杂。正因为此，仅从笼统意义上探讨城镇化与农地规模经营的内在关系，即便得到一定的结论，也不具有逻辑上的严谨性。实证研究中，受限于城镇化指标的有限选择，两者关系的多数实证研究都是基于常住人口城镇化（或户籍城镇化）层面的讨论[6]，显然缺乏一般性。也正因为此，两者的交叉研究尚显薄弱，理论研究不足以与两者关系的现实价值相匹配。
考虑到城镇化与农地规模经营关系的重要性，以及当前两者研究的不足，本文尝试在基于“事件—结果”视角的城镇化模式分类基础上，以城镇化对农村人地关系的影响为出发点，对不同城镇化推进模式下农地规模经营的路径模式提出针对性建议。
二、基于“事件—结果”视角的城镇化模式分析
一直以来，决策层和理论界都对城镇化赋予着更为丰富的内涵和更多特殊的使命。正因为此，城镇化的概念也日趋综合，内涵界定的难度更为复杂，为后续研究的推进带来了障碍[3]。考虑到本文旨在考察城镇化对农地规模经营的影响，应用性是城镇化概念选择的优先依据，以尽可能涵盖差异化影响农地规模经营的诸多城镇化形式。对此，基于已有的城镇化概念，本文将要舍弃集聚，或向城镇集聚这个“Urbanization”一般意义上的城镇化特征[7， 8]。此外，需特别说明的是，为保持文献的前后逻辑，后文在引用或陈述时，将“城镇化”和“城市化”等同，不再刻意区分城镇化和城市化的概念，而以被引用者的提法为准[3]。
何为城镇化模式？盛光耀在总结前人研究成果后指出，城市化模式“就是一个国家或地区城市化的实现途径和方式，实际上是对特定国家或地区、特定时期城市化的政策选择、表现特征、动力机制和演进过程的概括和总结”[9]。而且，角度不同，城镇化推进模式的分类也存在差异[10]。就已有城镇化研究看，动力机制、城镇规模大小、地域空间等都是常见的模式分类依据，基于此也涌现了丰富的学术成果[11， 12]。然而，以上分类并非都适用于城镇化与农地规模经营关系的考察。考虑到农村人地关系改变是连接城镇化与农地规模经营的关键环节，本文从“事件—结果”视角对城镇化模式进行分类。根据“事件—结果”分类的特征，依据是否影响农村人地配置，以及如何影响农村人地配置的分类标准，更好地对多元城镇化推进模式下农地规模经营的路径选择给出判断。
基于是否影响农村人地关系的“事件—结果”角度，仅从农村人—地比例改变关系，城镇化模式可以分为“偏土地的城镇化”和“偏劳动力的城镇化”两类。进一步，参考李强等对已有文献的归纳，根据要素配置的空间特征，将城镇化模式分为外延扩展和内部重组两种主要类型[13]，并给予进一步的细分（最终结果见表1）。这种分类角度能在覆盖当前所有城镇化实践类型的同时，衔接现今城镇化理论研究中的主流分类模式，并突出城镇化中农村土地和劳动力配置的改变，是一种更适合本文的分类方法。
由表1可知，不同城镇化模式对农村人均占地面积影响有较大差异，因此适用的规模经营模式也存在一定差异。至于行政区划调整及城市土地資源重组为表征的两类城镇化模式，由于不会对农村人地关系带来直接影响，农地规模经营的路径并不会因这两类城镇化的存在而有所不同。
其他几类城镇化模式中，通过征用农村土地增加城镇面积是长期以来一直存在的重要模式，部分学者将之称为“土地城镇化”[14]。通过劳动力重组实现的城镇化也是城镇化的重要模式。其中，农业劳动力向城镇流动这类模式随着人口政策的放开而日趋成为城镇化的主流模式，多被称为“人口城镇化”[15]。
根据表1的分析，征用农村土地会减少农村人均占地面积，但农业劳动力向城镇的流动则会提高农村人均占地面积。因此，当农村劳动力、土地同期流向城镇时，农村人地比例变动就存在不确定性。从全国范围看，城镇化一直呈现出土地城镇化速度远快于人口城镇化的局面[16-19]。其中，根据朱信永和高伟的测算，2000～2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而同期城镇人口只增长了50.5% [17];魏后凯指出，2006～2014年，全国城市建成区面积增长了47.9%，城市建设用地面积增长了46.3%，但包括暂住人口在内的城市城区人口仅增长了19.5%[19]。而且，限于国内户籍制度，中国的人口城镇化并不完全，属于一种“半城镇化”[20]，表现为一个既不能完全从农业、农村中“非农化”退出，也不能完全“市民化”融入的“城乡两栖式”人口迁移模式[21]。如此的一个直接后果是，农村土地、劳动力向城镇的流动，合力结果是减少了农村人均占地面积，从而导致人地关系恶化。
与“土地城镇化”中土地占用及“人口城镇化”中劳动力异地迁移不同，农业劳动力流向农村非农产业这一就地城镇化模式并未直接对农村的人地关系带来影响，却同样是影响农村人地关系的重要路径。一般而言，这一路径会带来农村劳均占地面积的提高及农村人地矛盾的缓解，将有助于农地的规模经营。
通过以上分析可知，在“事件—结果”基础上，区分为外延扩展和内部重组的分类方式，不仅较好涵盖了已有的城镇化实践，而且实现了与现今多数城镇化分类标准的对话，更能直接揭示城镇化过程中农村人地关系的改变，有助于更好的理顺城镇化与农地规模经营路径选择的内在联系。
三、城镇化对农村人地关系的影响机制分析
城镇化影响农地规模经营是通过改变农村人地关系实现的。根据前文城镇化模式分类可知，除个别模式外，多数城镇化模式都会对农村人地关系带来直接影响。然而，在不同城镇化模式会通过怎样的路径影响农村人地关系方面，还有待进一步的探讨。基于此，有必要从城镇化影响农村人地关系的机制出发，探讨不同城镇化模式对农村人地关系的影响路径。本文将从农村人地配置视角出发，结合前文的城镇化模式分类，对城镇化中农村人地资源在农村内部及其在城乡间的流动情况归纳如图1。
图1归纳了城镇化中农村的人地两要素在城乡间及农村内部的流动情况（本文对城镇内部的要素再配置将不展开讨论）。首先分析城乡间的要素流动（图中阶段①②④）。总的来说，该城镇化推进路径长期呈现两个不平衡特征：第一，要素的单向流向，当前中国城镇化的过程更多是土地和人口劳动力流向城镇的过程，反向流动较少[22];第二，要素流动比例的不协调，中国流向城镇的资源中，土地流转往往快于人口流转，即“要地不要人”[16-19]。正是这两个不平衡，很大程度决定了城镇化中农村人地比例调整的不平衡，以及农村人地比例调整背后的人地关系变化。其中，从人地比例变动看，第一个不平衡对农村人地比例的影响存在不确定性。虽然可以判断土地和劳动力的流向，但并不能确定资源流出后的农村人地比例走势。第二个不平衡因为存在更多土地的流出，一般情况下会恶化已然紧张的农村人地关系。
具体来说，阶段①为农村土地流向城镇，具体表现为土地利用属性由农业用地转变为城市建设用地，以及土地产权属性由农村集体土地转为国有土地[14]。该阶段对农村人地关系的直接影响是，征地后农村人地矛盾的恶化，以及留守农村人口的安置和剩余集体土地的配置问题[6]。阶段②和阶段④为农村人口、劳动力流向城镇的过程。其中，阶段②涵盖阶段④，既包含农业劳动力主动“进城”部分（阶段④），也有因行政区划调整后融入的人口部分。但是，因行政区划调整（如撤县改市（区）、撤乡改镇）形成的人口流出往往不会对周边农村的人地关系带来影响[23]。阶段④对农村人地关系的影响更为复杂，最终结果直接与这部分劳动力能否享受与城镇居民同等福利相关[24]。
其次，农村内部要素结构的改变（图中阶段③）。农业剩余劳动力向农村非农产业转移，形成“离土不离乡、进厂不进城”的就地城镇化。就地城镇化在国内有两个较为突出的时期，第一个时期发生在上世纪80年代～90年代。家庭联产承包责任制的实施形成了庞大的农业剩余劳动力，城乡分割的社会经济体制却阻碍了农业剩余劳动力的城市转移（图中阶段④）。此时，蓬勃发展的乡镇企业成为吸纳农业剩余劳动力的重要载体[21]，进而形成了当时的就地城镇化模式。第二个时期发生在2000年以来，除2005年提出的“新农村建设”政策外，当前的“乡村振兴”战略又引导了新一阶段的农村就地城镇化[25]。与第一階段相比，农业劳动力向农村商贸业流动成为该阶段就地城镇化的新特征[26]。从最终结果看，农村的非农产业吸纳了农业劳动力，有助于增加劳均耕地面积，进而为农地规模经营提供了更好的基础。此外，就农村人地关系角度的影响看，就地城镇化中非农收入比重的增加却降低了农民对土地经营收入的依赖程度，也有助于缓解农户的恋地情结[27]。
四、不同城镇化模式下的农地规模经营路径选择
（一）农地规模经营实现的一般路径及适用条件
农地规模经营是提高农业竞争力的重要路径。自家庭联产承包责任制以来，各地已然出现了多种类型的农地规模经营路径。然而，受限于制度约束，不同时期的农地规模经营选择空间不同。在土地流转受限时期，更多的土地集中来源于插花地调换或临时性转包，以及部分地区的农地代营[28]。随着农地经营制度的放开，土地流转一度成为农地规模经营的主要形式。然而，随着土地流转集中的继续，基于土地流转的规模经营所内含的交易费用不断提高。此时，以经营权细分及交易为基础的服务规模经营成为农业规模经营的新路径[29]。因此，就当前看，实现农地规模经营的模式主要有土地规模经营和服务规模经营两类。其中，影响模式选择的因素除人地禀赋关系外，还有村两委作用、监管成本，以及收入结构等方面。农地规模经营分模式及适用条件辨析见表2。
结合表2，对农地规模经营类型及适用条件的分析如下：农地规模经营的实现整体上可分为土地规模经营和服务规模经营两类;进一步，土地规模经营又可分为土地流转和土地调整两种实现形式。这里的土地调整是指对于过于零散不便耕作的地块，村两委主导的，按照等量等质原则，对土地进行的整合。相对而言，土地调整是建立在村两委具备较强控制权的基础上，形成的农地规模有限，仅意味着一种化零散为整体的家庭经营。与之相对照，作为当前土地规模经营的重要形式，土地流转涉及的主体更为宽泛，最终形成的经营规模也往往更大。具体来说，形成同等规模面积，承包地所有者越少、对农地经营收益依赖程度越弱，交易成本就会越低。正因为此，人均耕地更为丰富、非农收入水平和稳定性越高的地区，越倾向于选择土地流转式农地规模经营。此外，村两委参与有助于降低流转主体数目，推动农地集中连片，但土地流转中村两委作用是否必须，依赖于村集体参与和前述两类条件的成本比较。
与土地规模经营相比，服务规模经营能够缓和农地经营者与农地承包者经营控制权之间的矛盾，但也同时存在着监管问题。结合表2，相比于土地流转，其对“耕地确权的必要性”、“承包地所有者农地经营收益依赖性”的要求都明显降低。同时，经营监管需求却大大提升。根据已有研究，除“风险共担型”全托管模式外，服务规模经营的良好运行仍需要承包地所有者的实地监督。此外，成方连片虽然不是农业生产托管实现的必要条件，但确实能够推动托管服务组织服务效率的提升，尤其对全托管模式的提效作用更为明显。因此，在部分地区，村两委往往会作为土地集中层面的核心主体参与到服务规模經营中来。
（二）城镇化推进中农业规模经营的不同路径分析
1.土地征用型城镇化模式下规模经营路径选择
土地征用对农村人地关系的直接影响是人地禀赋条件的恶化，以及土地征用补偿后村集体力量的增强。人地禀赋条件方面，部分村集体经过土地征收后，一则村民人均耕地迅速降低，不少村民成为“失地农民”，剩余耕地可提供的经营收入降低;二则村民间的耕地差距拉大，村集体面临二次调地压力[30]。
土地征用的过程同时是农村集体土地改变为国有土地的过程，国家一般会给予村集体一定程度的补偿，这部分补偿除部分归于失地农户外，其余部分往往由村集体支配①，这无疑在壮大集体经济的同时，提升了村两委对村务的干预能力。此时，对于仍有留守土地的部分村庄，可建立村两委主导的诸多农地规模经营形式。此外，当个体拥有的平均耕地数量偏低时，土地经营意愿也会相应降低，进而对农地规模经营推进的阻力起到缓和作用②。因此，土地征用型城镇化下，更适合走村集体主导的规模经营模式。具体来说，不仅可通过土地入股或反租倒包等形式，走土地规模经营的路子，也可以在村两委主导下整合分散耕地，再作为中介对接外部的农业服务主体，走服务规模经营的路子。
2.劳动力跨区城镇化模式下的规模经营路径选择
农村人口流出被视作改变农村人地紧张关系，推动农地流转集中，实现农业规模经营的重要途径。一般而言，如果劳动力能够永久流出，且农地可以自由交易，劳动力流出地区的农地将会得到更优配置。然而，受限于户籍和土地制度，农业劳动力流出给农地规模经营的红利得不到释放，农村地区出现了大量“人口空心化”和“耕地闲置化”并存的矛盾现象。也正因为此，改革现有的户籍制度和土地制度成为释放劳动力跨区城镇化中农地规模经营的关键。
而且，根据已有研究，当前改革的户籍制度并不能根本上改变户籍背后的福利和公平，在缓解“半城镇化”问题上的作用有限[20]。因此，劳动力跨区城镇化下土地流转集中的推动，至少短期内无法避开户籍制度的阻力，规模经营的路径应重点选择对土地制度的突破。此时，通过让土地保障功能与土地承包权的捆绑，且放开土地经营权，从土地流转供给方面做文章，以推动土地流转基础上的土地规模经营。此外，发展利益共担型全托管能有效避开以上制度约束，是劳动力跨区城镇化中农地规模经营的更优选择。
3.劳动力就地城镇化模式下的规模经营路径选择
一般而言，非农产业对土地的需求总是低于种植业生产。因此，劳动力就地城镇化有助于缓解人地资源紧张。而且，与劳动力跨区城镇化不同，劳动力就地城镇化下的农地规模经营无需面对户籍制度下的“半城镇化”问题。除此之外，劳动力就地城镇化对农地规模经营还有三个方面的影响：第一，更多的非农就业机会和非农收入比重增加，将降低农户对土地收益的敏感性，农地流转的阻力大大降低;第二，因就业地点较近，部分农户仍不愿完全放弃农业经营，兼业经营的可能性提高，土地流转意愿偏低;第三，同样得益于就业地点便利，农业经营监管成本较低，方便实地监管。
劳动力就地城镇化条件下农地规模经营路径的选择，根本上取决于农户对农地经营控制权的选择。如果农户愿意完全放弃农地经营控制权，则很容易形成一定的流转规模。当然，考虑到就地城镇化地区农地零散程度可能更为严重，要实现农地的成方连片可能需要村两委的协调。当然，随着农户对农地敏感性下降，村两委协调成本不会太高。此外，鉴于更低的监管成本，服务规模经营将更适合劳动力就地城镇化地区，可根据当地承包地所有者经营决策权的需求差异灵活选择全托管或半托管模式。
五、政策建议
基于“事件—结果”视角，本文以对农村人地关系的影响结果为出发点，重新梳理了已有城镇化模式，并在分析城镇化影响农村人地关系内在机制的基础上，针对不同城镇化模式提出了差异化的农地规模经营路径。相比于已有研究，本文提供了一个较为全面的城镇化与农地规模经营对应模式的分析框架，可给地方城镇化推进实践中的农地规模经营选择提供一定的理论支撑。
（一）多元城镇化模式下应侧重不同农地规模经营路径选择
在不区分城镇化类型的前提下考察城镇化与农地规模经营的内在关系，不仅无益于为农地规模经营提供正确方向，还可能对城镇化下农地规模经营的政策方向带来误导。
对此，首先应在城镇化实践基础上，进一步细化完善城镇化分类模式;其次，要对多元城镇化模式与农地规模经营的理论关系有更深入的研究和分析，以获得两者关系的清晰框架;第三，在政府推进农地规模经营的过程中，要以城镇化模式差异为依据，继续坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切。
（二）创新户籍制度以保障城镇化下农地规模经营的红利释放
当前，户籍制度是制约劳动力跨区城镇化对农业规模经营推进作用的关键。当前的户籍制度，直接导致了农民工与城镇居民享受福利的失衡，加大了农民工城镇落户的难度。正因为农民工无法顺利实现市民化，就不得不看重承包地的保障功能，抑制土地流转集中的动力。
为实现城镇化中农地规模经营的红利释放，应加快推进户籍制度改革，尤其是重点破解户籍制度背后的福利体制问题，推动城乡户口“含金量”均等化。户籍制度改革可借鉴粮食购销体制改革经验，建立基本公共服务体系，让个人身份自带权利，实现钱权保障随人走，且随走随带。
（三）改革农地制度以稳固农地规模经营的农地配置基础
农业劳动力流出降低了农村的人地比例，理论上形成了土地集中的重要基础。然而，提升的潜在规模经营收益却让原本应缓解的农村土地制度问题更为突出。对此，既可以从改革二元土地制度入手推动城乡土地互换的灵活性，也可以在不改变二元土地制度基础上单方面推进农村土地制度改革。对于后者，应继续深化“三权分置”改革，赋予土地经营权更多法律内涵。在吸引更多承包地需求者的同时，也要注重对承包地所有者的保护，确保经营者和承包者双方利益，实现农地经营权有序流转。
（四）以破解农地规模经营难点为目标选择城镇化模式
探讨不同城镇化模式与农地规模经营的关系，不仅有助于更好的推进对农地规模经营和城镇化相互关系的认识，也可以进一步利用两者关系，借用城镇化助力农地规模经营的推进。
在国内，人地禀赋一直是限制农地规模经营的重要因素。因此，可缓解人地禀赋矛盾的城镇化模式同样可以作为推动农地规模经营的重要手段。此时，要严格控制土地城镇化速度，确保农地的存量保障。加速推进人口城镇化，推进农民市民化进程，为农村人地禀赋关系改善和农地盘活创造条件。此外，部分农地规模经营中存在的其他难题，也可以通过不同类型城镇化模式加以缓和或解决。如此，不仅能加快农业规模经营的发展，也能增强两者关系的耦合性。
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（中文校对：李阳）
Classification of Urbanization Patterns Based on the Change of Rural Human-Earth Relationship and Paths of Farmland Scaled-up Management
WU Shunchen1 LIU Heguang2*
（1. Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732;
2. Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081）
Abstract： Urbanization can change the relationship between people and land in rural areas， which， in turn， will have an impact on the paths of farmland scaled-up management. Based on the “event-result” perspective， the study analyzes the urbanization models that highlight the adjustment of rural human-land relationship. On basis of expounding the internal mechanism of urbanization affecting farmland relations， the study analyzes the paths of scaled-up management under different urbanization models. The study holds that the reasonable classification of urbanization is an important foundation for exploring the impact of urbanization on agricultural scaled-up management. By examining the changes in rural human-land relationship under different urbanization models， we can find appropriate paths to adapt to different conditions and promote agricultural scaled-up management.
Key Words：urbanization; mode division; rural people-land relations; farmland scaled-up management; path selection
（英文校译：陈琳）
