“营改增”后河南省地方税收体系的构建研究
张真
地方税体系是指由不同地方税种组成的统一体。地方税收体系的建立可以缓解地方政府的财政压力，保障地方政府正常有效运转，促进各地方经济的健康稳定。我国现行地方税收体系是由1994年实行的分税制財政管理体制形成的。但由于地方税体系的构建选择了渐进式的路径，随着经济社会的不断变革和发展，地方政府的财权和事权不对称的矛盾日益凸显。河南省作为一个农业大省和人口大省，地方政府普遍存在财力不足的问题，特别是从2016年5月份全面实施营改增，打破了原有的地方税收体系格局，归入地方政府的税收收入减少，更加剧了河南省地方政府的财政压力。因此，必须深化河南省地方税体系改革，重构地方税收体系，增加地方政府的财政收入，促进地方经济的发展。
一、“营改增”对河南省地方税收体系的影响
（一）“营改增”降低了河南省的地方财政收入
首先， 随着“营改增”的全面实施，营业税改征增值税，营业税将不复存在，河南省的地方政府不但要流失营业税的税收收入，还会流失原按营业税一定比例征收的城建税和教育费附加这两种附加费收入，而且，“由于河南省的服务业不是特别发达，服务业的销项税额的增加不足于弥补营改增的减税效应，因此，“营改增”降低了地方政府的财政收入。其次，“营改增”后，服务业改征增值税，增值税法规定的有进项税抵扣标准，因此，很多企业开始细化运营和生产方面的管理，在票据管理方面也更加规范化，从而获得增值税进项税的抵扣资格，减少应交增值税额，这样使分配给地方政府的增值税的增加额不足于弥补营业税的减少额，降低了地方政府的财政收入。
（二）“营改增”促进了河南省地方税收体系的重构
在“营改增”之前，营业税属于地方税，是地方税体系的主体税种，其收入全部归地方政府。“营改增”之后，营业税停征，地方税体系中其他的小税种的税法规定还不完善，无法支作为替代税种撑起地方税收体系，也无法弥补停征营业税对地方财政收入的冲击，会进一步导致地方政府事权和财权的不平衡加剧。因此，地方税体系的不完善和财政收入的减少增加了河南省重构地方税体系的必要性。
二、“营改增”后河南省地方税体系构建面临的挑战
（一）税收制度的设计理念落后
任何制度的变革更新需要有新理念的指引，地方税收体系的构建也需要新的理念指引，但目前财税制度改革都是在原有的的框架下进行的，税收设计的理念亟待更新，主要表现在以下两个方面：一方面，在税收征管制度设计时，原来的税收制度设计理念是假定纳税人有罪，税务机关在征税时重点在于发现企业的偷逃税行为，并对企业的偷逃税行为进行处罚，在税收征收环节突出了税收征收部门的主体地位，如果发生企业对抗税务机关的行为，税务机关有权对涉事企业进行严惩。另一方面，税收制度中对于各个地方的征税规模的确定缺乏指导，各地完全按照政府部门的主管意志确定本地区的征税规模，完全不考虑经济发展中的阶段性发展不平衡和地区性发展不平衡的影响，税收税基确定的不科学，既损害了税收的客观性，也不利于地方经济的持续稳定发展。
（二）现行的税收体系不合理
目前，我国现行的税收体系不合理，首先，包含的税种种类太少，我国目前实行的是复合税制，在这种税制结构下，以间接税为主体税种。在现行的十八个税种中，其中有13个属于间接税，所以我国的税制结构名义上是双主体税制，实际上直接税税种非常少，而且税负失衡严重，地方政府的财政收入主要依赖中央与地方共享税种。“营改增”之后，原作为地方主体税种的营业税停征，改征中央与地方共享税—增值税，将进一步减少地方政府的收入来源，加剧地方财政收入对中央与地方共享税的依赖。其次，各税种的比例也不合理。目前我国的税收总额中，绝大多数来源于直接向企业征收的间接税，直接向个人征收的税种非常少，这也造成了企业的税负过重，影响了企业的进一步发展。另外，目前我国地方税也主要集中于土地资源方面，缺少主体具有较强调节能力的主体税种，也缺少直接向财产持有环节征收的税种，例如社保税、房产税等。税制体系中各税种比例的不合理也导致了地方财政收入的不足，遏制了地方经济的发展。
（三）公众缺乏参与改革的参与权
目前，我国的税收法规和条例一般由各级人民代表大会、人大、国务院和地方财政税务部门制定和颁布，在税收制度改革的过程中，也很少有公众的参与，税收法律制度也没有制定相应的公众参与税收法律制度制定和改革的相关规定，公众也无法就税收法律法规的制定与改革问题表达自己的真实意愿，对于税收法律法规实行过程中可能会出现的矛盾和问题，公众也无法与立法机关进行沟通。导致公众对于税收法律法规的法律主体意识不强，税收法律制度改革后对微观主体的激励不够。由于公众在税收法律法规制定过程中的参与度很低，公众对新制定的法律法规缺乏理解和认识，这种状况可能会造成新税收制度建立后公众对其认可度低下，导致公众对新制定的税收制度不满意，难以接受。
（四）地方税收征管信息化程度低
首先，我省地方税收信息化水平低，对于纳税人身份和纳税范围的识别不够准确，特别是一些规模大，业务复杂的纳税人的认定，往往需要耗费大量的人力和财力，增加了税收的隐形成本。其次，我省还未充分利用互联网和数字经济的优势，提高税收征收的效率，对于纳税人的一些技术性避税行为，还缺乏有效的识别手段。再者，我省的税收征管中还未充分利用大数据技术，建立信息共享的税收信息系统，还未实现税收信息的共享，不利于提高税收征收的效率，也不利于税源的追踪，导致一部分税源流失。另外，也未建立信息共享纳税人信用系统，对纳税人的失信行为缺乏有效的监督和反馈，对纳税人的失信行为的惩戒力度不够，也不能联合其他部门对纳税人的失信行为进行惩戒，导致纳税人失信行为屡禁不止，影响了税收征管制度的公信力。
三、“营改增”后完善河南省地方税收体系的建议
（一）改变税收制度的设计理念
我省在完善地方税收体系时，要改变原有的理念，借鉴国外的经验，积极构建新的税收体系框架，具体应从以下两个方面做起：一方面，在税收征收角度上，要改变原来的假定纳税人有罪的设计理念，将税收征管的重点转移到增加税种和扩充税基方面，尽量完善税收征管制度，减少征税过程中的税企矛盾。另一方面，地方政府在确定本地区的征税范围时时要综合考虑本地区经济发展状况和企业经营情况，通过科学调研，合理确定征税规模，做到客观、公正的确定税收规模，保持税收的刚性和弹性。
（二）构建合理的地方税收体系
首先，打造适应各级政府的地方税体系。根据我省地方税种种类及结构，“营改增”之后增值税、企业所得税、消费税这三大税种仍将是我省地方税收体系中的主要税种。为了应对“营改增”对我省地方财政收入的影响，要积极构建省级及以下各级政府的主辅税种，我省在构建地方税收体系时，可以借鉴别省得的先进经验，构建以流转税为主的省级税收体系，以所得税为主的市级税收体系，以财产税为主的县级税收体系。
其次，要积极优化地方税收的结构。我省在优化地方税收结构时，要适当的调整地方税的税种结构，科学合理的开发房产税、社保税、环境税等直接税税种，充分发挥这些直接税税种对地方财政收入的增收作用，并逐渐成为我省地方税收体系的主要组成部分。在未来共享税依然占据地方税收收入主体地位的基础上， 适当提升城建税、资源税、房产税等地方税收的规模，同时注意土地财政及房产税收对财政收入可持续运行的影响，适当的调整地方税的税种比例结构，增加房产税、社保税这些直接税税种的比例，并逐步培育房产税使其成为地方税收体系主体税种，提高地方政府的财政收入能力。
（三）提高公众参与税制改革的参与权
我省在完善地方税收体系，进行税收制度改革时，要积极采取调查问卷、座谈会等形式让公众参与进来，在公众在相关税收法律法规充分理解的基础上，对税收法律法规的改革和立法充分向立法机关表达自己的真实意愿和观点，深刻理解税收法律法规改革的必要性和意义，提高公众对税收法律法规改革的认可度和接受性。要提高公众的税收制度改革参与权，应从两方面做起：一方面，完善税收法律制度制定机制，充分考虑公众的参与权，制定相关的制度和准则，保障公众在税收法律制度改革中的参与权;另一方面，在制定税收法律制度时，可以通过调查问卷、研讨会等各种形式，广泛收集公众的意见和建议，制定的税收法律法规要兼顾各方的利益，协调各方的利益冲突，从而增强公众的法律主体意识、权利意识和法律意识，提高税收法律制度的社会满意度和认可度。
（四）建立健全地方税收征管制度
首先，要利用数字经济完善税收征管制度。近年来，数字经济得到了迅速发展，尤其是去年爆发的疫情，进一步促进了数字经济的发展，数字经济已经影响社会经济的各个方面。因此，河南省在构建地方税收征管制度时，可以利用数字化技术加强税收征管的规范性和效率，提高對纳税人身份和纳税范围识别的准确性。我省应充分利用“互联网+”等现代信息技术和手段，全面推进地方税收征管制度建设、完善税收信息共享系统，提高征管效能，降低税收征收的成本。
其次，提高地方税收征收的信息化水平。一方面，要利用大数据带来的便利，准确划分中央与地方共享税的税收管辖权，给予地方政府更多的管辖权和享有比例，对地方政府的收入提供一定支持。另外，为了有效规避纳税人的技术性避税问题，应利用互联网和大数据技术准确判定居民税收和来源地税收管辖权的认定。另一方面，应提高地方税收征管的信息化水平，利用互联网建立信息共享的税收信息信息系统，实现不同地区税务部门之间的信息共享，从而实现对税源的准确追踪，保证税收的有效征收。另外，要利用互联网技术建立纳税人信息档案数据系统，在提高税收征收服务水平的基础上，对纳税人偷逃税等失信行为，要记入税收信用系统，发挥信用系统的监督作用，一旦纳税人发生纳税失信行为，将会记入信用档案，对于信用较差的纳税人，对其的税收优惠申请税务主管部门将不予受理，对于信用极差的纳税人，税务部门要联合财政、银行等部门对其进行惩罚。
（作者单位：周口师范学院 经济与管理学院）
基金项目：河南省教育厅人文社科项目，“营改增”背景下河南省现代财税制度构建研究，2019-ZZJH-081。
