中国固体废物管理政策变迁逻辑与完善路径
谭志雄 任颖 韩经纬 陈思盈
摘要 系统梳理固体废物管理政策的变迁逻辑，研究固体废物管理政策的聚焦内容和发展趋向，有助于明晰固体废物管理政策完善路径。研究立足于已颁布的固体废物管理政策，运用统计方法分析固体废物管理政策的文本结构和内容，找出中国固体废物管理政策变迁的内在逻辑;紧密结合当前“无废城市”建设的政策需求，提出政策优化完善路径。研究发现：固体废物管理政策文本类型多元、效力级别多样，政策框架体系逐步优化完善;固体废物管理政策热点具有鲜明的时代发展烙印和动态演变特征，政策涉及的领域越来越广，政策内容更具针对性和全面性，政策执行更具指向性和可操作性;无害化、减量化、资源化，污染防治、监督管理、二次污染、回收利用、循环经济等是政策关注焦点;政府从宏观层面强化顶层设计，以政策引导规范为主，注重政策协同、技术支撑、治理水平提升等助推无害化、减量化、资源化目标实现;固体废物管理政策实施的工具手段多元化、要素支撑多样化，固体废物管理的技术支撑关注度逐步提升、管理模式与治理路径已进入适应性转型。立足现实需要，固体废物管理的市场化政策与激励机制不足，适用性技术关注度不高，综合管理水平和治理能力亟待提升。结合国外“无废城市”建设的理论研究、实践行动和政策举措，从固体废物生命周期管理政策、技术范式政策、主体协同政策、引导激励政策及法律法规政策等方面提出中国“无废城市”建设的政策完善路径方向。
关键词 固体废物管理;政策变迁;政策完善;无废城市
中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2021）02-0100-11 DOI：10.12062/cpre.20200918
在快速推進新型城镇化的同时，中国固体废物问题日益严峻。据统计，全国每年新增固体废物100多亿t，历史堆存总量高达600～700亿t[1]，这不仅使城市陷入“垃圾围城”困境之中，还严重威胁人民身体健康、经济社会可持续发展及生态文明建设。近年来，围绕固体废物问题，既要打赢固体废物污染防治攻坚战，又要解决“邻避效应”带来的风险失控。党的十九大报告提出，加强固体废弃物和垃圾处置。2019年1月“无废城市”建设试点正式推行。如何科学有效管理固体废物成为国家绿色发展和美丽中国建设的重中之重。固体废物的有效管理离不开政策的引导支持。政策文本作为政策信息的载体，是把控、调整优化政策的依据[2]。自1995年颁布首部《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》到2020年修订通过以来，中国陆续出台了固体废物管理的相关法律法规、规章、条例、决定、通知、意见等，涉及工业固体废物、垃圾回收处理、危废处理等领域，逐步形成了较为完善的固体废物管理政策体系。系统梳理固体废物管理政策的变迁路径，研究固体废物管理政策的聚焦内容和发展趋向，有助于提升固体废物管理水平。基于此，本文尝试回应中国固体废物管理政策变迁的内在逻辑与演进规律，探讨“无废城市”视阈下固体废物管理政策的完善路径。
1 文献综述
涉及环境领域的政策文本研究主要通过共词分析、内容分析、社会网络分析等方法，围绕低碳、环境治理、绿色发展等政策热点进行探索。王成城等[3]通过密度分析、中心度分析、成分分析、多维尺度分析等绘制低碳研究领域知识图谱，探讨了低碳领域研究现状及其发展脉络。斯丽娟和王佳璐[4]运用政策文本量化方法对1982—2018年发布的20个中央一号文件中农村发展政策进行分析，得出农村绿色发展政策的演进规律特征，并用耦合协调实证评价农村绿色发展政策的实践绩效。冉连[5]运用内容分析法、批评话语分析法对1978—2016年绿色治理政策文本进行分析，梳理出中国绿色治理政策的发展阶段、时代特征与变迁逻辑。鱼晓惠等[6]为完善和优化秦巴山地区绿色循环发展政策，实证分析了该地2004—2015年71项绿色循环发展政策文本。姚海琳和张翠虹[7]梳理出172份中央颁布的政策文本，运用社会网络分析和共词分析法从四个维度刻画资源循环利用产业政策的演进规律、特征及影响因素。邹锦吉[8]运用政策文本分析法构建绿色金融政策指数，分析了工业污染强度和绿色金融政策之间的关系。操小娟和李佳维[9]通过对1978—2018年976份中央部门联合发布的环保领域的政策文本进行探究，并以国务院机构改革作为划分界点进行政策量化分析，认为环境治理需要多部门协同治理。陈秋红和黄鑫[10]通过对农村环境管理政策文本进行梳理，明确了中央政府和地方政府在农村环境管理中的职责定位，认为政府在农村环境治理中的角色应该“掌舵”而不是“划桨”。许阳[11]以1982—2015年中国国家层面出台的海洋环境治理政策文件为样本，运用内容分析法和词频分析法总结出海洋环境治理政策变迁特点。郑石明等[12]采用共词与聚类分析方法对国家及各部委1973—2016年颁布的3 737份政策文本进行量化分析，得出中国环境政策的变迁轨迹，并对未来环境政策的出台提出指引性建议。由此可见，当前对环境领域的政策文本进行定量研究较多，涉及固体废物管理政策文本的研究甚少，尤其缺乏对固体废物管理政策变迁逻辑与内在规律的研究。
政策文本分析是理解把握固体废物管理政策理念、概念框架、政策导向及政策执行的基本研究方法。从理论层面讲，通过对固体废物管理政策文本进行系统研究，有利于在把握政策现状及趋势的基础上明晰政策的理论基石，并前瞻性强化固体废物管理政策的前沿理论研究。从实践层面讲，着眼于固体废物管理的现实需要，采用将政策文本和实施主体相结合的分析视角，厘清中国固体废物管理政策文本内容和政策需求偏差，为政策完善提供基本依据。立足当前需要，“无废城市”建设试点是基于城市整体层面深化固体废物综合管理改革的重要抓手。从大量的固体废物管理政策文本中挖掘出固体废物管理政策规律特征，解析固体废物管理政策走向，有利于制定“无废城市”建设的精准政策制度。基于此，开展的主要工作如下：一是从时间序列视角切入，运用关键词网络分析固体废物管理政策的阶段性特征，明晰固体废物管理政策变迁规律;二是采用共词网络分析、层次聚类分析及多维尺度分析对固体废物管理政策的文本内容进行实证分析，探寻固体废物管理政策变迁逻辑、政策热点演化规律及现实需求;三是紧密结合国外固体废物管理理论研究和政策举措，以当前开展的“无废城市”为例，探讨固体废物管理政策完善的路径和基本方向。
2 政策文本选取
研究选取北大法律信息网站收集的1995—2019年141份中国固体废物政策文本作为研究对象。遵循内容高度相关性、时间有效性及权威公开性原则，剔除与文献研究主题高度不相关、重复失效的政策文本，最终遴选出86份政策文本，包括全国人大、国务院及各部委颁布的固体废物领域的法律法规，国务院规范性文件、行政法律法规和部门规范性文件等。
（1）政策文本类型。86份固体废物政策文本涵盖通知、意见、公告、函、办法、报告、通报等多种政策文本形式。标题为“通知”的政策文本数量最多，占55%。通知是对政策进行规划指引的政策文本形式，涉及固体废物处理规划、综合利用规划等，表明国家高度重视固体废物处置利用。与之相比，办法、指南等具有实践操作性的政策文本较少，表明固体废物问题解决的法律约束和落地举措较少，约占4%。尤为突出的是，措施类政策文本数量远远少于引领性政策文本数量。
（2）政策文本发布主体。固体废物管理政策发布主体多元，涉及全国人大及其常委会、国务院及其各部委等，一般采取单独发布或联合发布形式。全国人大及其常委会、国务院及其各部委单独发布固体废物管理政策文本数约占总量的72%，表明过去固体废物管理政策侧重于某一具体领域，各管理部门从自身职能出发，制定解决该领域固体废物问题的政策。近年来固体废物管理政策文本大多联合发布，约占文本总量的28%，由此反映固体废物管理需要多部门协同解决。联合发布政策文本较多的是国家发展改革委员会及住房和城乡建设部，主要针对生活垃圾分类处理制定的政策文本。国务院单独出台的政策文本大多通过转发各部委出台的固体废物相关政策或从全局高度进行政策引导，为固体废物管理提供建设性意见，以保障国家对固体废物管理的大政方针不变。
（3）政策文本效力级别。固体废物管理政策文本的效力级别呈现两大特点：一是效力级别的多样化，涉及具有约束性的法律、国务院规范性文件以及国务院各部委的部门规章，多种效力级别的政策文本有利于保障固体废物管理的科学性和政策的延续性。二是部门出台的规范性政策文本较多。部门规范性和工作文件、部门规章占总数的84%，表明在出台政策文本时，各部门根据固体废物处理职责定位不同制定相应的引导性政策，缺乏强约束力，而具有法律效力的政策文本尤为缺乏。
3 固体废物管理政策变迁阶段特征
3.1 固体废物管理政策文本高频关键词及语义网络
围绕86份固体废物管理政策文本内容进行关键词提取，对其中意思相近或内容重叠交叉的关键词进行归类。如，监督考核、检查考核归类于考核机制，绿色工业、绿色农业归类于绿色发展，岗位培训、技能培训归类于人才技能培训。对关键词在政策文本中出现的频次进行统计，遴选出频数大于5的关键词作为高频关键词，并制成高频关键词频数统计表（表1）。其中无害化、减量化、资源化、污染防治、监督管理在政策文本中出现的频次最多，属于固体废物管理政策文本的侧重点。
高频关键词仅能大致反映固体废物管理政策文本的聚焦点，未能揭示高频关键词之间的内在关联性，需要构建共词网络图反映高频关键词之间的相互联系和整体特征。在同一篇政策文本中同时出现的高频词两两之间存在语义上相关性的可能。因此，将49个高频关键词构建49×49的高频关键词共词矩阵，使用社会网络分析软件UCINET导入49×49的高频关键词共词矩阵，得出能够用于描述共现关系的共词网络图（图1）。共词网络图中的一个节点代表一个高频关键词，各节点之间的直线表征两个高频关键词共现在同一篇文本中的频数。
由图1可知，无害化、减量化、资源化及协同处置、可持续发展处于共词网络图的核心位置，说明中国当前固体废物量大、利用不充分，仍需推进固体废物源头减量和资源化利用。固体废物涉及领域较广，很长一段时期内存在“九龙治水”、职责分工不明晰等问题，协同管理尤为必要。在可持续发展理念引领下，减少固体废物填埋量，推进固体废物的减量化和资源化利用，是实现资源永续利用的必由之路。信息公开、宣传教育、公众参与及生活垃圾紧随其后，表明引导加强环境信息公开及生活垃圾分类宣传教育，提升公众参与率是固体废物管理政策的重要方向之一。同时，污染防治、污染收费、法律法规也是固体废物管理政策的重点关注领域。严格规范的污染防治制度、污染收费制度等为固体废物排污征费提供依据。除此之外，循环经济、生态文明建设、清洁生产、回收利用、监督管理、科技创新等在固体废物管理政策中也有较高的提及率。而环境敏感区、环境污染事件、标准规范、高附加值、产业链、专项规划、突发环境事件等处于共词网络图的边缘，政策关注度较低。
3.2 固体废物管理政策变迁阶段及规律特征
1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》颁布以来，中国相继出台了系列固体废物管理的政策，促进了资源综合利用、低碳循环发展、绿色发展和生态文明建设等实践工作的开展。固体废物管理政策历经多年逐步丰富完善，不断为固体废物管理政策体系构建“造血”和注入强劲动力。准确研判固体废物管理政策内容随时间推移的演变，有利于整体把握和感知政策热点趋向。研究将政策文本的修订完善与各时间节点发展战略相衔接，根据固体废物政策变迁规律大致划分为四个阶段。整体看来，固体废物政策文本数量随时间增长迅速，政策涉及领域越来越广，政策内容更具针对性和全面性，政策执行更具指向性和操作性。
阶段一：政策初始萌芽阶段（1995—2002年）。1995年开始实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》开启了固体废物管理法律法规和政策体系建立的序幕。中国为加强固体废物管理，颁布了《全国生态环境建设规划》《全国生态环境保护纲要》等政策规划文本，提出“生态环境保护与污染防治并重”等原则。属于该阶段的固体废物管理政策文本10份，聚焦熱点主要包括污染防治、可持续发展、无害化、减量化、资源化和二次污染等。通过共词网络图（图2）分析得出以下特征：一是在初始萌芽阶段的高频关键词较少，且节点分布离散，节点之间连线不够密集，表明该阶段是固体废物管理政策的起步阶段，中国固体废物管理政策出现系统性缺失，大多停留在对环境与发展关系认识的政策内容。二是固体废物管理的主要行政手段是监督管理和污染收费，体现出“先污染、后治理”的末端治理路径。三是该阶段出现了可持续发展、宣传教育等关键词，表明开始注重培养公众环保意识，进行环境保护宣传教育，发挥公众在固体废物管理中的重要作用。
阶段二：政策稳步贯彻阶段（2003—2012年）。该阶段是现实问题暴露、政策稳步执行、政策效果初步显现的时期。伴随经济社会发展，固体废物的总量增加，种类复杂多样，解决难度加大，中国出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《关于当前经济形势下进一步加强环境保护工作的通知》等政策以缓解环境保护和经济发展的矛盾。该时期的主要聚焦點是强化法治、依靠科技，积极发展环保产业和循环经济，并运用市场“无形的手”推进污染治理和污染减排工作。属于该阶段的固体废物管理政策文本31份，政策议题除了可持续发展理念、防治二次污染等，还新增政策协同、政策支持和组织领导等新议题。通过共词网络图（图3）得出以下特征：一是新型城镇化的快速推进影响到部分环境敏感区，威胁公民的公共环境安全而引发抗争事件;公民开始要求政府公布环境监测数据，加快推进环境信息公开;政府在坚持环境管理方式变革的前提下，积极探索更透明、更多元的管理模式。二是新增固体废物管理领域的应急预案和突发环境事件热点是最大亮点。从“应急预案”和“突发环境”事件在31份政策文件分别出现5次和3次，表明政府已开始意识到固体废物污染的突发性和严重性，对突发环境事件具有高度警觉性和敏锐性，为有效控制突发环境事件、搭建固体废物应急管理框架提供借鉴启示。
阶段三：政策调整完善阶段（2013—2016年）。随着党的十八大“五位一体”总体布局落地实施、《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》出台、五大发展理念的正式提出，为固体废物管理提供强有力的政策指引和理论支撑。属于该阶段的固体废物管理政策文本23份，通过共词网络图（图4）得出以下特征：一是重视固体废物管理软实力和硬实力相结合的方式。软实力是政府重视人才技能培训，为固体废物管理储备专业技能人才。随着科技的快速发展，加大固体废物管理的科技创新、回收利用和资源化利用是提升固体废物管理硬实力的主要手段。从长远来看，推动技术创新、产业结构调整与转型升级是实现固体废物管理的重要途径。二是固体废物管理注重跨部门协同。从政策协同、协同治理、PPP模式可以看出，固体废物管理的跨部门和跨地域的特点愈发明显，要求环境治理部门加大自上而下的纵向联系、同其他部门的横向联系及私营部门的外部联系，以协同思维破解固体废物管理中的碎片化难题。
阶段四：政策优化提升阶段（2017—2019年）。党中央、国务院高度重视固体废物管理工作，打响了污染防治攻坚战，完成了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订工作，在重点地区譬如长江经济带开展固体废物大排查，严格固体废物全过程管理，由此对固体废物管理政策完善提出了更高要求。2018年“生态文明”被写入国家根本大法——《宪法》，对生态环境的重视程度提升到前所未有的高度。属于该阶段的固体废物管理政策文本22份，通过共词网络图（图5）发现以下特征：一是该时期“生态文明建设”和“绿色发展”是固体废物管理的指导理念，从生产者责任延伸制度、公众参与等关键词可以看出固体废物管理思路的转变，也反映出环境问题在引起社会共鸣的同时，环保观念深入人心，社会公众成为固体废物管理的重要参与者。二是标准规范、考核机制、法律法规成为新的关注点。一方面，为提升固体废物管理水平、有效控制固体废物环境风险，促使相关利益主体严守标准规范，积极探索构建不留 “空白”、不留“死角”的考核机制。
另一方面，随着固体废物管理政策作用的凸显，固体废物污染问题得到有效改善，但尚未建立固体废物管理的长效机制。从长远来看，根据固体废物管理问题的新情况制定针对性的法律法规，能够为根本性解决固体废物污染提供强有力的工具手段。
4 固体废物管理的政策变迁逻辑与现实需求
4.1 固体废物管理政策逻辑与基本趋向
为掌握固体废物管理政策逻辑，对共词矩阵进行聚类分析，把共词出现的频率作为研究对象，利用聚类分析方法将分析对象之间错综复杂的共词网状关系简化为数目相对较少的若干类群之间的关系 [13]。引入Ochiai系数，通过该系数将共词矩阵处理成相似矩阵;在SPSS软件中导入相似矩阵对其进行层次聚类，得到层次聚类谱系图（图6）。根据层次聚类谱系图，结合固体废物管理政策变迁四大阶段特征，总结出固体废物管理的政策逻辑与基本趋向。
（1）固体废物管理政策实施的工具手段多元化。固体废物管理政策落地需要相应的实施举措和工具手段，涉及组织领导、台账制度、考核机制、专项规划、政策支持、环境污染事件、环境敏感区、合理布局、环境风险评估等13个关键词。固体废物管理是党和政府关注的重点领域，要求各省市或城市建立部门清单制度，形成分工明确、职责清晰、协同有效的固体废物综合管理体系。固体废物管理政策中涉及的考核机制和标准规范可为政府实现固体废物规范管理提供评估约束，实现从源头减少固体废物产生，进而达到减量化和资源化的目的。从宏观政策协同来看，固体废物管理政策通过与其他政策协同支持固体废物的减量化，如支持财政资金适度往固体废物源头减量和安全填埋等方向倾斜，催生出绿色金融助力固体废物资源化的新兴产业模式。借助“互联网+环境信息系统”提供的环境监测数据进行环境风险评估，由此对环境敏感区发生的环境污染事件开展提前预警，避免造成较大损失。综上所述，传统的固体废物管理方式已难以满足环境治理的现实需求和公众对美好环境的需要，促进环境管理部门职能转变是固体废物管理政策重点关注的内容。
（2）固体废物管理政策实施的要素支撑持续强化。
固体废物管理过程中需要强大的物力支撑、人力支撑以及技术支持等，涉及信息公开、环境影响评价、环境监测、应急预案、突发环境事件应对、二次污染、协同处置、人才技能培训、污染收费制度、回收利用、监督管理、清洁生产等18个关键词。固体废物处理过程复杂，对于很难降解的固体废物如果不能加以安全填埋，将对环境造成极大破坏，由此要求政府协调各种资源加大环境监测力度，并实行环境信息公开，便于公众对环境状况实时掌握;聘请突发危机应对专家针对突发环境事件制定应急预案;集中大批前沿专家发展清洁生产技术，推动科技成果向现实生产力转化，提高资源综合利用技术的成熟化、标准化、成套化;集聚科研院所、高等院校的相关技术人才开展废弃物回收利用技术研发，提高资源利用效率;涉及有关技术性和专业性强的行业领域，聘请相关领域的专家和学者对从业人员开展职业技能培训。固体废物管理政策着重在技术支持、人力物力支持、环境监测和技能培训等方面形成合力，持续提升固体废物管理水平。
（3）固体废物管理模式与治理路径已进入适应性转型。固体废物管理方式由单一的政府主导管理转变为政府、企业及公众三者协同管理，涉及生态文明建设、法律法规、PPP模式、宣传教育、公众参与、科技创新、循环经济、绿色发展、产业转型升级、生产者责任延伸制度等18个关键词。固体废物管理政策不再突出强调政府在固体废物管理中的单一作用，而是强化政府、企業及公众三者协同管理。立足新发展理念，政府引导推动形成绿色发展方式和绿色生活方式，政府各部门完善相关的法律法规并推进生产者责任延伸制度实施，企业之间建立共生代谢制度，完善公众参与制度。政府在提升中国法治化水平的新时代背景下，加快完善危险废物的标准规范，严厉打击固体废物的非法转移和倾倒;企业在实现资源循环利用和建立代谢机制的前提下提高产品的附加值;加大科技创新力度，最大程度节约能源资源，实现废弃物产生量最小和污染物达标排放;公众应当主动融入固体废物管理过程中，在政府的宣传引导下，增强自身的垃圾分类回收意识，并充分发挥公众作为监督者角色的作用。政策文本中提及的公众参与、宣传教育及PPP模式等要求构建政府引导、企业协同和公众参与的固体废物协同管理网，实现工业固体废物、生活垃圾、危险废物的源头减量。
4.2 固体废物管理政策的现实需求
为科学探寻固体废物管理政策现实需求，采用多维尺度分析高频词在政策热点领域中的位置及各热点领域间的相互关系，明晰固体废物管理的政策缺失及完善方向。多维尺度分析方法需要相异矩阵，把相异矩阵导入SPSS软件进行多维尺度分析，得出固体废物管理政策高频关键词的战略坐标图（X轴代表向心度，Y轴代表密度）（图7），在空间层面描述政策热点内部逻辑关系和领域间相互影响[14]。
（1）固体废物管理以政策引导规范为主，市场化手段相对不足。第一类政策热点领域是政策主导固体废物管理政策举措制定，大多居于第一象限，部分居于第二象限。说明当前固体废物管理仍然注重政府的引导作用，固体废物管理的顶层设计涉及的政策热点居于核心地位，与固体废物管理的技术支撑、参与主体多元化等热点联系紧密，并会对其他政策热点产生影响。该象限内部，借助政府的权威性和主导性，为固体废物管理提供制度化和强制性保障，运用考核机制助推固体废物管理工作的顺利进行，发布专项规划支持循环经济发展，出台财政政策支持固体废物加工利用的核心技术研发等使得政策关注热点内部结构趋于稳定，并自成体系。相比较而言，中国固体废物管理的市场化机制不完善。以垃圾处理为例，大多数垃圾分类项目尚未建立市场化运营方式，商业模式仍在持续探索中。垃圾回收、处理过程中的市场工具和手段运用不足，激励机制缺乏。由于价值低的垃圾无法得到妥善处理、价值高的垃圾难以进入正规回收运营渠道，政府购买服务实质上形成了向居民“购买”垃圾的现象，该种运营模式不利于垃圾分类市场的有序发展，更无法实现资源合理利用。
（2）固体废物管理的技术支撑关注度逐步提升，但适用性技术关注度不高。第二类政策热点领域与固体废物管理的技术支撑有关，主体部分位于第四象限、少部分位于第三象限，固体废物管理的技术支撑处于非核心地带，说明生态文明新时代对技术研发关注度和重视程度虽高，但对应用性技术和适用性技术关注度不高，导致固体废物资源低效率利用，甚至在加工过程中有可能造成二次污染。近年来，中国固体废物领域技术创新活跃、发展迅速，这和近年来环境政策的密集出台关系紧密。但相对于固体废物回收处置的现实需求，固体废物的多方协同技术研发机制尚未形成，科技研发成果转换进程缓慢，高质量的适用性技术成果不足，技术创新平台和创新人才尤为缺乏，使固体废物利用技术创新难以实现持续性。总体看来，对技术支撑的关注度逐步提升使得政策体系相对成型稳定，但整体关注度仍需持续提升。
（3）固体废物管理模式和治理水平虽有完善提升，但迫切需要转型。第三类政策热点领域是固体废物管理模式与治理水平提升，大部分居于第三象限、少部分居于第四象限。表明由于企业、公众的主体性意识不强、专业技术掌握不够，实现三方协同推动固体废物管理的政策结构较为松散，缺乏稳定性也尚未形成政策体系。当前公众对美好环境的期盼与日俱增，环境领域的公众参与率持续提升，但对固体废物尤其是垃圾、危险废物认识尚不到位，频繁出现的邻避运动已成为阻碍固体废物处置设施建设的关键问题。整体看来，固体废物管理模式成熟度较低、治理水平不高，但从长期来看，具备较强的提升潜力，是未来固体废物管理政策制定完善的重要方向。
5 固体废物管理政策完善路径——以“无废城市”为例
研究运用聚类分析探讨固体废物管理政策的基本逻辑与变化趋向，使用多维尺度解析固体废物管理政策的缺失方向，以期为减少固体废物源头产生、提升固体废物管理水平、破解固体废物污染难题为目标的“无废城市”建设提供借鉴意义。国外早在2000年左右就提出 “无废城市”理念，现已逐步成为许多国家或城市的发展目标。日本组建了“无废研究院”，欧洲国家成立了“无废欧洲网络”，国际社会成立了“无废国际联盟”等组织，2018 年全球23个城市联合发布了“建立无废城市”宣言等。从“无废城市”研究来看，大多围绕“无废城市”的实践行动开展理论总结与提升。Murphy等 [15] 认为解决固体废物日趋复杂的方式是加强联邦政府对废物流核算的改善。Curran等 [16]以欧盟项目“ZeroWIN”为例，认为通过技术革新实现“无废”愿景。Snyman等[17]通过评估分析得出固体废物在被处置前能够重复循环利用并对环境无害的方法，以此作为实现“无废”目标的技术选择。Fujita等[18]运用生态效益模型解析东京政府环保规划，认为经济发展和环境质量实现共生关系必须靠强有力的政治领导和政府行动。Phillips等[19]
分析了英格兰政府为实现可持续发展，联合生态镇和地方当局提出了旨在建立无废场所的ZWP计划，并制定ZWP认证标准，该标准可为新的无废倡议提供参考。Cole等[20]认为在充分考虑地方政策和国家立法并广泛吸收公众意见的情况下，将环境、社会需求的核心方面纳入ZWS草案。Zaman等[21]研究得出56个重要指标作为评估无废管理系统绩效的核心指标。Panate等[22]认为可动员社会资本发展软基础设施以进行农村固体废物社区管理。由此可见，国外“无废城市”研究大多围绕规划引领、技术选择、公众参与等方面展开，重点探讨“无废城市”建设的行动路径和政策举措。结合国外固体废物管理经验、“无废城市”建设的理论研究及典型城市的行动实践，对中国“无废城市”建设政策完善路径方向提出初步思考。
第一，生命周期管理政策。“无废城市”建设的关键在于实现固体废物的全产品生命周期管理。加拿大温哥华市经济快速发展伴随的是生活废弃物、商业废弃物和建筑废弃物的大量产生，曾经将占总量62%的废弃物进行循环利用和堆肥处理，但收效甚微。为实现2040年的“无废目标”，达到有效控制废弃物增量和回收废弃物要求，温哥华市采用一种监管覆盖废弃物范围达50%的产品生产管理制方法。生产企业从产品选材、设计到产品生命周期结束的每个环节都制定回收处理计划。基于温哥华“无废城市”建设经验，生命周期管理政策制定及完善方向包括：围绕建立固体废物产品全生命周期管理体系，基于云端数据开展工业固体废物、危险废物等生命周期溯源、跟踪管理等政策设计;按照产品设计、产品生产、产品使用、产品回收及产品处置五大阶段，分别制定固体废物的全过程管理政策，鼓励从源头减少固体废物产生，尽快实现无害化处理方式，避免二次污染。
第二，技术范式政策。围绕固体废物资源化、减量化、无害化目标，提供相应的技术范式政策设计。卡潘诺里是垃圾处理政策实施效果最好的意大利城市，82%的高废物回收率让使其成为欧洲零废物的领头羊，这要归功于卡潘诺里实施的有效举措。首个无废弃研究中心于2010年在卡潘诺里建成并发挥作用，其主攻方向是寻求可替代、可循环、可降解的产品，并且为木工、家居装饰等提供技术升级改造培训。2011年创建废弃物再利用中心，把自己不用但本身还有使用价值的物品通过出售、物物交换的方式促进废弃物循环使用，降低废弃物处理的经济成本，提高环境收益。借鉴意大利卡潘诺里“零废弃”做法，技术范式政策制定及完善方向包括：强化技术创新政策引领，整合科研力量，建立“无废城市”建设研发中心，重点完善“无废城市”建设的技术路径;围绕固体废物回收、分类、加工利用等关键环节的精细化、智能化管理，强化“无废城市”建设的适宜性技术政策引导激励;促进物联网、大数据、人工智能等工具手段在固体废物管理领域应用的引导激励政策。
第三，主体协同政策。立足厘清“无废城市”建设参与主体的利益关系，探索建立主体协同政策。20世纪70年代日本公众同政府、企业为发展循环经济、实现碳约束而联合起来共同发声。集“官、产、学、民”为一体的北九州生态工业园区，搭建以地方为主中央为辅，研究所、企业共同参与的废弃物网络化管理体制。政府和企业共同向市民公开环境信息和数据;制定风险管理办法，加深互相理解信任，在降低风险的同时满足市民的知情权、表达权。这种以公民为中心的废弃物善治模式推进了日本“无废城市“的建设进程，并在一定程度上助力了“北九州模板”的打造。结合日本北九州产官学民一体化合作机制的优势，主体协同政策制定及完善方向包括：明晰政府、企业、公众及社会组织在“无废城市”建设中的作用与基本职能，发挥主体协同效应;借助政策激励充分调动政府、企业及公众的积极性，打造政府主导、企业协同、公众参与的“无废城市”治理新模式;建立社会组织参与“无废城市”建设的政策引导激励，强化PPP模式推广应用的政策支持，科学提升“无废城市”治理水平，促进城市治理现代化;结合生活垃圾网络与再生资源网络两网融合的政策指向，优化完善“无废城市”与两网融合的耦合协同政策。
第四，引导激励政策。围绕“无废城市”建设政策需求，充分运用市场化工具手段，建立持续性的激励政策体系。美国旧金山的废弃物主要由建筑废弃物和生活废弃物组成，其中由家庭和商业企业产生的生活废弃物主要通过循环利用、堆肥和填埋三种方法进行处理。旧金山无废计划提出后，政府不单独划拨用于废弃物处理的资金款项，而是通过每月收取每户家庭40美元的垃圾费和商业企业缴纳的基本垃圾费用于生活垃圾的回收处理、环保宣传及公共环保活动。政府每月向家庭和商业企业寄发垃圾费用单，对垃圾分类做的好的家庭和企业适当降低垃圾费作为嘉奖，反之轻则加以警告重则收取罚款。该激励政策在减轻政府财政负担的同时还能激发企业和民众的环保热情，促使旧金山市朝着“无废”目标又迈进了一步。借鉴旧金山市激励措施，引导激励政策制定及完善方向包括：围绕提高优化资金使用效率，强化“无废城市”建设的财政资金归集及引导政策，充分发挥其对社会资本的杠杆作用;加快建立“无废城市”建设关键领域和相关环节政府购买服务制度，推动实行第三方评估政策制度;优化完善特许经营制度、生产者责任延伸制度、企业间共生代谢制度、押金制度等政策制度，运用市场手段整体提升固体废物管理水平。
第五，法律法规政策。当前中国主要依靠《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》开展相关执法监督工作，需要对固体废物配套法律法规政策进行修订完善，为“無废城市”建设提供制度保障。德国联邦是世界上环境保护体系最为完备的国家，高达8 000多部环保法规政策为“无废城市”的发展提供法律支撑。20世纪90年代中期，德国颁布实施《物质封闭循环与废弃物管理法》，要求循环利用的材料必须进行分类回收。1998年出台的《电池条例》、2005年颁布的《电子电器设备法案》及2009年修订完善出台的《电池法案》，是德国政府为适应不同时代电子垃圾的特性而制定、修订和完善的法律法规。为弥补商品包装废弃物回收利用的空白，德国政府出台《包装法》要求家庭将包装分类回收，而生产者将轻质包装收回。这种“回收收回”的双向收集模式很好地实现了商品包装的资源化利用。借鉴德国实现“无废城市”的经验，法律法规政策制定及完善方向为：修订完善和新增“无废城市”建设相关法律法规和政策标准，填补非法转移、倾倒固体废物而不进行资源化利用等违法行为的漏洞;修订固体废物技术规范、鉴别标准及重点污染行业控制标准以建立固体废物分级分类管理体系，破解固体废物管理不畅、利用处置不当等难题;完善固体废物资源化利用的法律法规，涉及固体废物前端、中端和末端处理环节相关方的法律责任。
在中国生态文明和绿色发展进程加快的背景下，科学把握国外“无废城市”建设的实践经验，有机结合中国固体废物管理政策聚焦领域和趋向，对构建系统有效的固体废物管理政策框架和现代化城市治理体系意义重大。基于此，通过强化固体废物管理的顶层设计，把固体废物管理的政策理念、决策方式、执行策略和政策效果等统筹纳入固体废物管理综合决策体制中，通过科学有效的理论考量和行动路径的反复确认，持续提升固体废物管理政策的整体效能。固体废物政策体系完善需要长期的过程，“无废城市”建设还有很长的路要走。在党中央、国务院的高度重视下，努力探索“无废城市”建设的示范模式和推广路径，构建科学有效的长效机制，“无废城市”一定能早日建成，新时代生态文明建设目标必将很快实现。
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（責任编辑：刘照胜）
