深化乡镇学区建设改革压实乡镇发展教育职责
夏承开 张士毕 王长福
近年来，安徽省寿县县委、县政府站在历史发展的高度，把教育事业作为促进社会经济发展和各项社会事业发展的奠基工程，作为全县“南工北旅生态县”发展战略的先导和智库，作为扶贫攻坚工作的前提和保障，突出教育优先发展地位，加强县级统筹，创新教育工作体制机制，开创了“穷县办大教育”的新气象。同时，坚持以改革为导向，以深化教育管理改革为抓手，推动县域教育事业持续、健康、均衡发展。
一、改革背景
寿县是个农业大县、人口大县，也是全国扶贫开发重点县。寿县有各级各类学校共383所，在校生171075人、专任教师9204人;基层教育管理难度高，管理上存在“末梢不敏”的“松、散、弱、软”现象。
“以县为主”是21世纪初国家对农村义务教育管理体制作出的重大调整与改革。“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制促进了教育事业的发展。但是，在推进教育改革与发展的具体实践中，出现了“中间虚弱”的现象，即“地方政府负责、分级管理”的权责没有得到很好的落实;乡镇一级政府教育发展职责明显弱化，县级政府相关部门教育工作履职不到位等问题日渐突出。
当然，上述情况绝非寿县独有，这是教育管理体制上存在“权责脱节”的普遍性问题，更是加强县域基层教育管理、推进基础教育事业发展亟待解决的重大问题。
这一时期，全国的基层教育管理均以乡镇为单位，即确定一所“中心学校”，由“中心学校”对本乡（镇）中小学行使管理指导权。事实上，这样的“中心学校”就是一个“代管婆婆”，既要管好“自家”，还要代管、指导其他学校。“中心学校”的身份与处境很“尴尬”，对其他学校的管理、指导作用有限。2010年初，安徽省教育厅、发改委出台了《关于深化义务教育管理体制改革完善农村学区建设的意见》，在“中心学校”的架构上提出“县级教育行政部门按照教育教学实际需要，以乡镇为单位设置学区”“学区设立管理委员会，负责本学区教育教学管理”。
从“中心学校”到“学区管理委员会”的变革，是对“以县为主”的教育管理体制的进一步深化。但是，学区管理委员会的机构性质、隶属关系和管理权限依然是模糊的：学区管委会是一级业务管理指导单位，还是具有管理服务权责的县级教育行政部门派出机构？它是否具备独立法人资格？这些问题，制约了基层教育管理成效，不利于全面推进县域教育事业的健康发展。
二、实践做法
2017年3月，根据国家和省市关于深化教育综合改革等文件精神，以及《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，寿县出台了《关于进一步深化教育管理改革的若干意見（试行）》《关于深化乡镇学区教育管理改革工作意见》等文件，打出了一套深化教育管理改革、创新推进教育发展的“组合拳”。
1.创新“县、乡（镇）共管”机制，推进教育发展
寿县坚持“以县为主”，创新“县、乡（镇）共管”（以下简称“县乡共管”）机制，全面落实“地方政府负责、分级管理”的权责，确定乡镇一级政府、县级政府相关部门的教育发展职责。《中共寿县县委 寿县人民政府关于进一步深化教育管理改革的若干意见（试行）》（寿发〔2017〕8号）提出，要“完善‘以县为主、县乡（镇）共管机制，扩大乡镇政府教育服务管理权限”“将教育发展考核结果纳入乡镇和县直有关单位目标管理绩效考核指标体系”。
一是建立统一领导、合力推进教育改革与发展的工作机制。寿县成立了由县长担任组长的县教育工作、深化教育改革、推进义务教育均衡发展工作的3个领导组，加强教育改革发展的县级统筹;各乡镇也成立了教育工作领导小组，由乡镇书记、乡镇长共同担任组长，强化乡镇教育改革发展的组织实施。同时，推行县四个班子领导包保乡镇学区、县直单位包保学校以及县教育局班子成员包片区、局机关股室包学区学校的“三级包保”工作责任制。
二是建立对乡镇和县直有关部门教育发展目标的管理考核机制。寿县将教育改革成效与发展成果的考核纳入对乡镇和县直部门单位目标管理的绩效考核指标之中，完善了教育考核评价新体系，制定了《寿县乡（镇）政府和县直部门教育履职工作考核办法》及《考核评估细则》，严明奖惩。对乡镇和县直有关部门的教育履职督导考核，每年进行一次，由县教育工作领导组负责实施。县财政每年拿出15万元专项资金用于“奖优”;考核结果“不合格”的乡镇和县直单位的主要领导和分管领导年度考核不得评为“优秀”、不得推荐为“先进个人”，原则上不予提拔或互派交流。
寿县建立的“县乡共管”机制，旨在加强县级统筹，压实乡镇党委政府在基本公共教育管理服务方面的权责。同时，建立对乡镇和县直有关部门教育发展目标的管理考核长效机制，完善教育发展督导考核评价新体系，构建出深化教育改革与促进教育发展的县乡两级政府、县直部门、学区学校“大合唱”的局面。
《国家教育督导检查组对安徽省义务教育均衡发展督导检查反馈意见》给出了这样的评价：“寿县建立三级包保，将责任落实到县直部门、乡镇政府，形成了全县上下共促均衡发展的良好氛围。”
2.深化学区改革，促进基层教育管理“网格化”
寿县的学区建设，是在不断改革中形成职责明晰、体系完整的基层教育管理格局。2013年之前，寿县与全国各地一样，基层教育管理实行“中心校代管”模式;2013年7月，寿县在全省率先推行学区建设改革，以乡镇为单位，共成立了25个学区管理委员会，并开创性地设定了“学区管委会在县教育局领导下开展工作，接受乡镇指导和监督”的管理权限。2017年3月，寿县“两办”印发了《关于深化乡镇学区教育管理改革工作意见》，为进一步深化乡镇学区管理改革提供了保障。
寿县构建了县教育局、学区管委会、学校三级管理体系（纵线管理），改进并加强了学区管委会机构建设，界定了学区管委会的机构隶属、法人身份，明确了基层教育管理服务的主体责任。同时，建立了县教育局和属地乡镇党委政府对学区工作“条块结合”的双重管理考核制度（横线管理），学区管委会在县教育局领导下开展工作，接受属地乡镇党委政府的指导、监督、考核和管理;印发了《寿县学区及中小学目标管理考核办法》，明确了县教育局与乡镇对学区、学校的考核分值占比（4：6）。
这些有效措施的实施，加快了学校的发展步伐。正如堰口学区管委会负责人所说：“通过深化学区建设改革，明确了学区管委会为县级教育行政部门派出机构，属于股级管理单位。这使我们‘尴尬的身份地位这一问题得到了解决，我们有了管理的‘权，更有了干好工作的‘责。”寿县对学区、学校“条块结合”的双重管理考核分为半年初评和年终综合考核两个阶段;对半年初评结果进行预警，对年终综合考核结果予以奖惩兑现。县财政每年拿出50万元专项资金用于“奖优”;同时，对考核结果为倒数第一名的学区、学校予以通报批评，其中对考核得分倒数第一且低于80分或连续两年考核倒数第一的单位主要负责人予以问责免职。
三、改革成效
1.“县乡共管”大力推进教育均衡发展
寿县创新“县乡共管”机制，突出县级政府统筹保障、管理权责下移乡镇，赋予乡镇在辖区内进行教育布局调整、改善办学条件、控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶、巩固提高义务教育质量和水平、大力推进义务教育均衡发展等方面的权力与责任，强化了乡镇政府基本公共教育管理服务功能和教育发展履职尽责的自觉性和创造性。
寿县“县乡共管”机制的建立与实施，取得了显著的成效：在创建“义务教育发展基本均衡县”的工作中，乡镇政府倾力推进教育发展，全县25个乡镇累计投入教育发展资金2000余万元;而且寿春镇、涧沟镇、众兴镇、保义镇、隐贤镇等10个乡镇政府还被淮南市人民政府教育督导委员会授予促进义务教育均衡发展“先进集体”荣誉称号，安丰镇、三觉镇、堰口镇等15个乡镇的书记（镇长）也被淮南市人民政府教育督导委员会授予促进义务教育均衡发展“先进个人”荣誉称号。全县115家县直部门单位切实担负起教育发展包保、帮扶职责，为学校分忧解难，累计捐助教育发展资金300余万元。
寿县举全县之力，发挥“县乡共管”的积极作用，攻坚克难，高质量通过了“义务教育发展基本均衡县”的国家督导认定，使整个淮南市实现了推进义务教育均衡发展工作的圆满收官。
2.“网格管理”提升基层教育管理效益
寿县学校较多，仅义务教育公办中小学就有266所;而且学校布点也很广，管理难度大，存在“（乡镇）看得见管不着、（主管部门）管得着看不见”的弊端。
而“条块结合”的网格化管理，正好增强了教育管理的深入性和精细化，有效扭转了基层教育管理“松、散、弱、软”的情况，破解了基层教育管理中“看得见管不着、管得着看不见”的难题，提升了基层教育的管理效益。同时，通过建立对学区管委会主任、学校校长的考核激励机制，采取半年预警、年终评价的模式，持续激发了学区主任、校长教书育人的工作激情。
在2017年度全县学区、学校教育改革发展目标的管理考核中，有24個学区管委会和185所学校（含15所县属学校）均获得了教育改革发展奖，累计发放奖金50.9万元。
3.完善考评机制，促进教育改革发展
寿县建立了乡镇和县直单位教育改革发展目标管理考评机制，加强了县政府教育督导委员会对乡镇、县直部门单位教育履职情况的督导考核，调动了乡镇党委政府抓辖区教育改革与发展的积极性，激发了县直部门单位关注、支持教育发展的主动性，构建了以县、乡两级政府为主导，教育部门为主体，县直部门单位联动协作，推进教育改革发展的工作格局。
寿县建立的乡镇、县直部门教育改革与发展履职督导考评机制，促进了乡镇和县直有关部门切实履行教育发展职责，是对国家、省、市、县逐级建立的教育履职督导考核体系的补充与贯通，具有创新价值和现实意义。
寿县在“义务教育发展基本均衡县”的创建工作中，得到了全县25个乡镇和115个县直部门单位的大力支持，并获得了2300余万元的帮扶资金。以2017年为例 ，全县乡镇、县直部门单位支持或帮扶教育发展资金投入清单显示：每个乡镇投入的教育发展资金均在75万元以上，其中投入超百万元的有寿春镇、安丰镇、众兴镇、保义镇、隐贤镇;每个县直部门单位帮扶学校的发展资金均在2万元以上，其中帮扶资金超10万元的单位有寿县财政局、寿县第二中学、寿县经济和信息化委员会等。
四、改革启示
寿县是首批国家级贫困县、大别山片区县、淮河行蓄洪区核心县，也是人口大县、农业大县。2017年以来，寿县就开始实施“坚持以县为主、推进县乡共管”的教育综合改革，探索出了一条贫困县促进教育均衡发展、实现乡村教育振兴的新路径。
一是推进乡镇学区制管理改革。撤销乡镇中心校，设置具有独立法人资格的县级教育行政部门派出机构——学区管理委员会，履行教育管理职责。同时，接受属地党委、政府的管理，实现管办分离，进一步理顺了教育管理体制。
二是强化乡镇管理服务教育的权责。赋予乡镇党委、政府对学区管委会、属地中小学负责人的任免提名权、日常管理权、考核权以及教师聘任、学校规划布局的参与权。这使乡镇党委、政府在管理服务教育时，有了明确的职责和抓手。
三是有序推行教师的“无校籍管理”。以学区为单位，开展学区内中小学教师“无校籍管理”竞聘上岗活动，让初中富余的教师分流到缺少教师的偏远学校，极大地缓解了初中教师富余、小学教师短缺和语数等基础学科教师富余、艺体等小学科教师短缺的矛盾，建立起了校长、教师交流轮岗和乡村师资均衡配置的长效机制。
四是建立分级分类督导考核机制。完善县级政府对县直部门、乡镇党委政府，以及县教育行政部门和乡镇对学区、学校、教师的督导考核奖惩机制，解决了部门职责不到位、乡镇教育管理软化弱化的问题，形成了推进乡村教育振兴的合力。
寿县建立的“以县为主、县乡共管”的教育改革发展机制，是对党和国家深化教育综合改革、推进教育事业科学发展政策要求的深入贯彻，特别是对中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》的积极实践。这种因地制宜抓落实、创新思路“接地气”的教育改革发展，是可复制的具有推广价值的教育改革创新案例。改革促进发展，创新激发活力。深化教育综合改革需要汇聚改革合力，自上而下、一以贯之，驰而不息、久久为功。
当前，寿县正在全面贯彻落实《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，深入实施“县管校聘”制度改革，全面推行中小学教师“无校籍管理”竞聘上岗措施，盘活师资存量，优化师资配置，提振新时代教师队伍立德树人、爱岗敬业的责任意识和使命担当。这项改革的现实意义和深远影响，值得期待。
