“一带一路”民心相通的理论基础、实践框架和评估体系
赵可金
【内容提要】“一带一路”倡议是中国领导人提出的新型全球化方案。在推进“一带一路”建设过程中，民心相通是至关重要的一环。与其他旧的全球化方案相比，“一带一路”倡议的关键不是推动制度变革建设一个好的政府，而是推动全球治理体系和治理能力现代化。持续交流和累积共识是“一带一路”的治理之道，也是“一带一路”国际合作“朋友圈”建设的强大动力。在理论上，社会网络运作模式成为“一带一路”民心相通的理论框架，有着强大的理论潜力和治理效能。在实践上，人文交流为“一带一路”建设奠定了坚实的民意基础。“一带一路”倡议应按照区域合作架构的紧密程度，建立由联通度、熟识度、参与度、治理度和认同度五个因素构成的指标体系，以此系统测量民心相通建设的总体进展和建设方向。
【关键词】民心相通;“一带一路”;“朋友圈”
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.05.002
“一带一路”倡议是中国国家主席习近平面对世界经济失衡和复杂全球挑战提出的新型全球化方案。与以往一切旧的全球化方案相比，“一带一路”倡议最显著的特色是坚持共商共建共享原则，强调共同发展、共同安全和共同治理。“一带一路”倡议不搞排他性的小集团，而是各方共同参与的“大合唱”。近代以来，欧洲列强的殖民帝国方案、苏联的“社会主义大家庭”方案、美国的世界霸权方案以及欧洲国家联合推动的欧盟方案，其根本逻辑都强调要进行制度演变，即站在某一个强国或者强国集团的立场上，将其他国家纳入到自己的制度轨道上来。这说到底都是你输我赢的方案，最终会越走越窄。
相比之下，“一带一路”倡议并不以演变其他国家的制度为目标，而是强调互联互通，通过弘扬和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的“丝路精神”，逐步累积信任，集聚共识，谋求不改变他国制度的全球发展和治理优化。因此，在推动建设“一带一路”上，习近平主席特别强调民心相通的意义，认为“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”。关系亲不亲，关键在民心。“一带一路”倡议就是致力于打造一个共商共建共享的“朋友圈”。2016年1月21日，习近平主席在阿拉伯国家联盟总部发表重要演讲时指出，“一带一路”建设，倡导不同民族、不同文化要“交而通”，而不是“交而恶”，彼此要多拆墙、少筑墙，把对话当作“黄金法则”用起来，大家一起做有来有往的邻居。[1]2017年1月17日，习近平主席在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲中指出，“一带一路”的“朋友圈”正在不断扩大。[2]从民心相通到“朋友圈”，“一带一路”建设在实践中逐渐明确了前进方向。社会网络模式：推进民心相通的理论基础
作为一项国际公共产品，“一带一路”的民心相通在理论上是如何成为可能的？在国际学术界，对于国际公共产品的供给存在着多种理论解释。在现实主义者看来，每个国家都是自私自利的，追求自身国家利益最大化。只有霸权国愿意提供国际公共产品来实现体系内的稳定和繁荣，而其他国家更倾向于“搭便车”，这导致国际公共产品总是“供不应求”。[3]发展中国家与发达国家之间的“发展鸿沟”就是此种供给不足的集中体现。在自由制度主义看来，每个国家都是理性的，即使不存在霸权主导的国际体系内，基于国际制度和机制设计也可以提供国际公共产品，以达成霸权后的国际合作，[4]比如世界银行、国际货币基金组织（IMF）和亚洲开发银行等国际组织提供的公共产品。然而，“一带一路”沿线国家恰恰是这些国际组织在国际公共产品上供给不足的重点地区。在社会建构主义看来，国际公共产品提供主要依赖于国际规范和理念，它们为参与者提供了一种身份认知，通过社会建构形成国际合作。[5]
事实上，作为一项国际公共产品，“一带一路”既不是出于中国谋求霸权的意图，也并非自由制度主义者主张的制度输出，更非输出意识形态和价值观，而是一种融国家、市场和全球公民社会资源于一体的国际集体行动，通过推动民心相通汇聚国际共识，促进国际合作。其基本理论框架是开放、包容、共享的网络运作平台（Network Operations）。具体来说，“一带一路”民心相通之所以可能，取决于以下三个支点。
一是政策网络。与欧美国家主导的国际组织和国际制度方案相比，“一带一路”类似于一个松散灵活的社会“朋友圈”，它需要在对话和互动中累积信任、创造共识。欧美方案强调规范理性，以主权国家及其代表为中心，以近乎苛刻的制度形式来分配成员国的权力和利益，甚至强迫其他国家接受超越自身发展阶段的国际规范，导致严重的“民主赤字”和“公正赤字”等问题。
与欧美方案相比，中国的“一带一路”倡议则强调过程理性，通过设立几乎没有任何特别门槛的双边、区域和全球对话机制，汇聚合作共识，驱动合作进程。它是一个机动灵活、形式松散的政策网络，这一政策网络锁定某一政策议题，吸纳对该议题感兴趣或者有利益关系的社会各界形成一个社会网络，该网络的成员可以是各级政府机构，也可以是跨国公司，还可以是非政府组织乃至个人，其约束力完全取决于各方合作的进程所累积的过程理性。
当然，这一社会网络也绝非毫无规则的“乌合之众”，它也強调标准化（政策、技术和规范标准）、共享规范和转换成本等因素。这些因素是构成社会网络的主要测量指标。在结构上，社会网络与国际组织的差异在于前者可以是水平型的结构，也可以是等级化的结构，完全视情况而定。
二是社会资本。社会网络解决了“一带一路”建设的主体问题，但没有解决推动社会网络转化为建设行动（基础社会建设项目、产业园区、投资等）的动力问题。在国际发展中，国家和市场是传统的两大动力源，国家主要通过制定全球发展战略、定向调控政策以及发起对外援助等方式，推动国际合作项目建设;市场遵循价值规律和竞争规律，企业主动在海外拓展市场和业务。然而，“一带一路”的相关项目存在着风险高、耗资大、周期长等特点，超出了国家战略能力，也难以获得市场青睐。
在“国家失灵”和“市场失灵”的情况下，如何推进“一带一路”相关建设项目呢？“一带一路”的重要动力源是社会资本，即国际社会交往基础上网络参与行为体之间形成的互惠、信任和认知。“一带一路”的真正价值在于在国与国之间的赤裸裸的“权力政治”和冷冰冰的“利益政治”之外增加充满合作和关爱的“公共生活”，将人们拉回到有温度的“公共空间”，而非被权力政治所分割和为利益政治所俘获。有温度的人类命运共同体是“一带一路”的魅力所在，而社会资本就是衡量“一带一路”民心相通的“温度计”。因此，通过推进民心相通来开发跨国社会资本，是各国共建“一带一路”的重要内容，也是“一带一路”建设深入发展的不竭动力。
三是共享平台。在解决了主体、动力问题之后，“一带一路”民心相通还有一个必要条件，那就是有关参与方要共建平台，通过共享资源和机会来实现共同发展。近年来，随着互联网的普及和社会交往频率的加快，共享经济成为一系列基于互联网交流的经济和社会活动的代名词而受到人们高度关注。
“一带一路”就是一个共享经济模式，是一种基于协同行动的共同发展框架，其核心是建立一个各方共享资源和机会的平台，借助这一平台来实现自身发展需求。“一带一路”倡议提出后，中国立即推动建立了亚洲基础设施投资银行、丝绸之路基金、中国—中东欧投资合作基金等多个共享发展平台，还主办了“一带一路”国际合作高峰论坛以及博览会、文化展、旅游年、电影节等多样化的社会活动，所有这些社会活动都可以视为广义上的共享平台。不管这些平台是国家主办，还是由企业和社会主办，只要对参与各方开放，实行资源和机会共享，均可以视为共享平台。因此，对很多国家和非国家行为体来说，参与“一带一路”建设的重要载体就是搭建各种有利于国际合作的共享平台，通过在这些平台上推动各方交流和对话，最终推动国际合作项目的落地实施，这一过程就是“一带一路”的建设过程。
可见，在“一带一路”民心相通建设中，无论是国家行为体，还是非国家行为体，均可以选择进入某一议题领域，卷入某一政策网络，并在该政策网络中通过对话和互动积累社会资本，推动各方搭建共享平台，支撑“一带一路”项目建设。因此，“一带一路”倡议的网络运作模式与霸权国家主导、国际制度主导以及某一社会思潮主导的传统国际合作模式有着明显的差异，是一种可进可退、十分灵活的国际合作模式，是指导“一带一路”民心相通的基本理论框架，也是凝聚着中国古老智慧的“中国方案”，有着强大的生命力和广阔的前景。中外人文交流：推进民心相通的实践框架
人文交流是民心相通的重要通道。一般而言，人文交流是以两国人民之间进行国际交流为中心的一种外交形式。它是与政府间的官方外交相对而言的，又被称为非官方外交、人民外交、“第二轨道”外交和“非政府组织”外交等。[6]尽管上述称谓存在含义上的些许不同，但都是以民间交流为载体的外交形式。人文交流借助人员交往、经贸交流、文化沟通、社会往来以及跨国旅行等方式，实现不同国家民众之间的了解和沟通，在当今风云变幻的外交舞台上各自扮演着不可或缺的重要角色。
相比之下，中国在人文交流上是一个极具特色的国家。中国主张与世界各国文化的包容互鉴、交流对话，更强调人与人之间的心通意合、相亲相爱以及携手开创人类命运共同体的美好未来。环顾世界，在构建“一带一路”国际合作“朋友圈”的进程中，人文交流方兴未艾，正逢其时，大有可为。在“一带一路”推进过程中，应切实重视推进沿线国家的人文交流，为“一带一路”建设夯实民意基础。
一是加强高层引领。中国是一个有着五千年文明历史的大国，中外人文交流的领域十分宽广。推进“一带一路”民心相通，要求加强高层引领和顶层设计，强化“制度化管理”，切实将各方面资源整合起来，形成“一盘棋”的人文交流工作大格局。
在宏观政策和发展战略上，要认真总结国内外文化交流与传播经验，着力构建中国特色的人文交流理论体系，为中外人文交流长效发展寻求战略支撑。目前，关于“一带一路”的解释版本较多，容易令外部世界产生误解和误判。应当加强“一带一路”发言人制度建设，对“一带一路”作出权威解释，尤其是在重大政策上不能出现口径多元、众口难调的现象。
在统筹协调上，要进一步加强对“一带一路”建设工作的归口管理和组织领导，增强工作的系统性和计劃性;积极探索行政许可、年度备案、资格认定等多形式的管理和审批制度，设立相应协调机构，不断加强发展战略对接，通过协议、规划、机制、项目等方式，共同推动包容性发展;要充分发挥好“一带一路”国际合作高峰论坛、丝绸之路（敦煌）国际文化博览会等高端平台的引领作用，汇集民心，汇聚人气，将民众的目光和注意力集中到“一带一路”建设上来。
二是加强基层推广。人文交流是一种和风细雨、润物无声的过程，要重视基层推广，在赋能上下功夫，加快培育一批优秀文化艺术人才，在文化企业和文化产品上寻找突破。当前，中外人文交流仍然以非营利性质的交流活动为主，运用市场规律、开发商业渠道不足，“以政府为引导，企业为主体，市场化运作为主要方式”的走出去工作模式正在探索和完善。打造一批具有国际竞争力的外向型文化企业、国际文化交易平台以及具有核心竞争力的知名文化品牌等工作仍任重道远。打造知名品牌项目、艺术院团和企业已经成为新时期中国开展文化交流的基础性工作。要在评估和深化现有对外文化交流品牌的同时，着重就品牌项目标准、评估程序、品牌化发展要素等提出初步实施框架，按公益性和商业性分类管理，促进一般公益性交流项目向品牌项目转化，有市场潜力的交流项目向商业品牌转化，探讨设立综合性“国家对外文化交流示范区”的可行性，鼓励集约发展和示范效应。
要切实推进民心相通，弘扬丝路精神，推进文明交流互鉴，重视人文合作，形成立体化的网络布局。要加强“一带一路”建设学术研究、理论支撑、话语体系建设，建设好“一带一路”智库合作联盟，充分发挥社会精英的“先遣军”作用。同时，要切实推进舆论宣传，积极宣传“一带一路”建设实实在在的成果，推进“一带一路”城市旅游联盟等机构联合开发特色旅游产品，提高旅游便利化，真正将“一带一路”的民心之网覆盖到社会大众，增强大家对“一带一路”的参与感、获得感和幸福感。
三是加强机制保障。要从构建广泛参与的“一带一路”人文交流大格局和工作机制上找突破。要继续注重统筹国内国际两个大局，运用国内国际两种资源。在对内协调机制上，要依托推进“一带一路”建设工作领导小组及其下属办公室，积极探讨建立政府、社会、民间和企业沟通协作机制。对外要巩固与世界其他国家已有的交流、对话和合作机制，促进国家间政府层面对外文化交流合作的机制化。
人文交流工作是一项科学的系统工程，涉及国内外多部门、多领域以及管理、生产、流通、保障、监管、反馈等多环节。要从全方位、系统化运作的角度，加强顶层设计，促进对外文化管理政策、工作布局、后勤保障、考核评估等多方面的配套协作，逐步建立对外文化科学的运作系统。“五度”体系：测量民心相通的指标体系
总体来看，目前国际社会已开始把中国看作是一个积极的建设者和负责任的大国。所有这一切变化，都与中国推动包括民心相通在内的各方面努力相关。“一带一路”民心相通是一种基于劝说的软实力，而非基于强制的硬实力。按照“一带一路”区域合作架构的紧密程度划分，应建立由联通度、熟识度、参与度、治理度和认同度构成的“五度”指标体系，以此系统测量“一带一路”国际合作“朋友圈”建设的总体进展。
一是联通度。“要想富，先修路。”基础设施在“一带一路”建设和发展中扮演着先导性作用，是“一带一路”建设的优先领域，是测量“一带一路”民心相通情况的首要前提。推进“一带一路”基础设施互通，就是要以一体化的思维指导相关项目的规划、建设、管理，将基础设施建设项目与沿线国家政府部门、企业和社会捆绑在一起，确立一个集规划、建设、管理、服务于一体的联通平台，形成一个多利益相关方共同参与的立体化治理体系，以政策对接、技术标准对接、发展规划对接、项目建设和管理对接、社会规范和文化对接为主要内容，真正建设一条超越地缘政治和文明隔阂的互利共赢之路、彼此信任治理与和平发展之路，更大程度上惠及沿线国家和人民。
二是熟识度。在推动基础设施互联互通的同时，还要推进人员交往的互联互通。因为“一带一路”的最终目的是通过推动基础设施互联互通，使得“天堑变通途”，服务于人员之间的交往。人员交往的频率越高，“一带一路”沿线国家之间的熟识度越高。“一带一路”致力于打造利益共同体、责任共同体和命运共同体，其核心还是在于人员交往的共同体。同时，“一带一路”涉及面广、领域众多，需要建立“兵对兵，将对将，各行各业要通畅”的多层次人员交往渠道，打通经络、畅通人脉，积极稳妥地推进“一带一路”民心相通事业。因此，在基础设施互联互通之后，需要测量沿线国家民众之间的熟识度以及与之相关的交往范围、交往频率以及交往质量，从中获得“一带一路”民心相通的进展程度。
三是参与度。“一带一路”倡议逐渐形成国际共识并付诸行动不断取得实效，从其发生过程来说，“一带一路”民心相通必然是一个参与合作逐步扩大的过程。参与度自然成为衡量“一带一路”建设进展的一个重要指标，比如参与范围（机构和个人）、参与规模、参与程度、参与质量、参与效果等，都可以作为测量参与度的重要指标。对某一个“一带一路”相关的具体项目来说，很容易观测到相关国家、企业、社会组织的参与情况。对“一带一路”的合作机制和合作框架来说，也可以从参与国家的成员资格、认缴份额、活跃程度等指标观察到参与度的大小。无论以国家为单位，还是以机构和企业为单位，都可以通过测量其参与度来考察“一带一路”民心相通情况。
四是治理度。“一带一路”不仅是一个关于利益共同体建设的发展倡议，更是一个关于责任共同体建设的治理倡议。随着“一带一路”建设项目的拓展，以治理机构的互联互通为主要内容的责任共同体必然会提上议事日程，如何构建制度、分配权责、履行规则规范等是“一带一路”无法回避的问题。“一带一路”倡议是跨国家、跨领域和跨行为体的复合治理体系。诚如全球治理委员会的报告所言，“全球治理被认为主要是由国家间关系构成的，但现今却不仅涉及国家和国家间的范围，而且包括了非国家组织、公民运动、跨国企业、学术团体以及公众舆论”。[7]因此，如何衡量政府、企业和非政府组织等多元行为体围绕某一议题治理过程的制度化水平，是“一带一路”治理度测量的重要内容。目前，针对治理质量评估的诸多指标被不断创建出来，世界治理指数（WGI）是影响较大的综合性指标，包括腐败监管指数、政府效能指数、政府稳定指数、监管治理指数、法律制度指数、民主自由权利指数等六个治理维度。不难看出，全球治理指数是一个与居民消费价格指数（CPI）类似的基于人们感知的复合指数，可以成为衡量“一带一路”治理度的重要测量体系。
五是认同度。“一带一路”倡议源于中国，但却属于整个世界。尤其是“一带一路”倡导共商共建共享原则，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体，表明“一带一路”的真正归宿是形成民众内心深处的社会认同。认同度是测量“一带一路”发展程度的一个重要指标，它体现了广大社会成员对“一带一路”产生的共同认识与评价的程度，也反映了大众对重建一个“人类命运共同体”的社会心理愿望。哪些国家的老百姓认同自己是“一带一路”沿线国家，是否认同自己加入了“一带一路”的“朋友圈”以及是否在已有的认同框架（地方、族群、国家、宗教等）基础上附加了“一带一路”认同等，都是测量“一带一路”认同度的重要内容。
总之，在推进“一带一路”倡议的发展过程中，民心相通是影响“一带一路”建设水平的重要因素。在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的“五通”中，民心相通是最终的落脚点，也是“一带一路”建设的根本和关键。民心相通在理论上需要确立开放包容的社会网络运作模式，将政策网络、社会资本和共享平台结合起来，锻造政府、市场和社会合作共济的“朋友圈”，不断累积信任，培育合作需求，唯有如此，“一带一路”才能走实走深，消除各种误解，造福各国人民。在实践上，推进民心相通需要发挥中外人文交流的主渠道作用，在编织互利合作网络的基础上，坦诚交流，以心交心，为建立开放包容的社会网络夯实社会基础和民意基础。当然，在推进民心相通过程中，还要确立包括连通度、熟识度、参与度、治理度和认同度在内的“五度”指标体系，及时测量民心相通的发展水平，不断推进“一带一路”可持续、高质量发展。
（作者系清华大学社会科学学院国际关系学系主任，教授）
（责任编辑：甘冲）
[1] 习近平：《共同开创中阿关系的美好未来——在阿拉伯国家联盟总部的演讲》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0122/c1024-28074930.html。
[2]习近平：《共担时代责任共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲》，http：//www.xinhuanet.com/2017-01/18/c_1120331545.htm。
[3]王逸舟著：《当代国际政治析论》，上海：上海人民出版社，1995年， 第344-345页。
[4] [美]罗伯特·基欧汉著，苏长和等译：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，上海：上海人民出版社，2006年版，第4-12页。
[5] [美]亚历山大·温特著，秦亚青译：《国际政治的社会理论》，上海：上海人民出版社，2005年版，第7页。
[6]靳文，《漫话非官方外交》，载《世界知识》，2002年第6期，第46-47頁。
[7] [瑞典]卡尔松、[圭亚那]兰德尔著，赵仲强等译：《天涯成比邻：全球治理委员会的报告》，北京：中国对外翻译出版社， 1995 年版，第 3页。
