社会组织“走出去”与外交统筹能力提升
周鑫宇 付琳琳
【内容提要】中国社会组织对外开展民生合作和国际公益活动，是实现民心相通的重要桥梁。要服务好社会组织“走出去”，必须进一步提升中国外交的统筹协调能力。通过政府对社会组织相关活动的政治引领、在多边外交中与社会组织的立体配合、加强对社会组织海外活动的本地支撑等，社会组织的国际活动才能更好地融入到中国特色大国外交的总体布局中。
【关键词】民间外交;社会组织;全球治理;民心相通
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.05.003
2019年4月举办的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛民心相通分论坛启动了“丝路一家亲”行动，推动沿线各国社会组织开展民生领域合作。社会组织参与全球治理是对中国特色大国外交内涵的进一步丰富，是“一带一路”倡议“五通”中“民心相通”的重要桥梁，也是推动构建人类命运共同体的重要方式。如何借助社会组织提升外交能力，拓展中国外交的活动空间，扭转对外关系中以往过度依赖政府间关系的传统方式，发挥社会组织及民间交往的积极作用，值得进一步深入探讨。[1]把社会组织的国际公益与民生合作转化为政治和外交效果，需要一系列外交管理体制和工作方式的转变。其中，围绕服务社会组织“走出去”的新局面提升外交统筹能力是最急迫的任务之一。本文尝试对这一问题作出回答。对社会组织国际活动的政治引领
外交统筹能力提升首先体现在政府对社会组织国际活动的政治引领上。政治引领是政府从官方角度对非政府机构的活动采取的指导和支持，有助于扩大非政府组织的影响力。更重要的是，政治引领通过官方渠道把非政府组织不愿或不便进行的政治表态、政治解读等表达出来，将政治中立的公益活动与国家形象联系到一起。西方国家的领导人和外交官员频繁参加和公开支持非政府组织的国际活动，是发达国家运用所谓“公民外交”力量的常见方式。
近年来，中国党和国家领导人多次对社会组织开展国际活动给予肯定或作出重要指示。根据不完全统计，2016年1月至2019年1月，中國国家主席习近平共致80余次贺信，其中有3次是向社会组织或社会组织活动致贺信，充分肯定了社会组织在全球治理领域的重要作用。例如，2016年7月，以“消除贫困、绿色发展、创新驱动与民间贡献”为主题的二十国集团民间社会会议（C20）在青岛举办，习近平主席向会议致贺信，指出“会议听取社会声音、凝聚社会共识，在推动政府和民间良性互动、助力全球经济治理方面发挥了重要作用”。[2]2017年8月，习近平主席在致中国国际发展知识中心启动仪式暨《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》发布会的贺信中指出，希望社会组织在促进国际发展合作、推动全球落实可持续发展议程上发挥积极作用。[3]2017年11月，习近平主席在致首届丝绸之路沿线民间组织合作网络论坛的贺信中表示，“民间组织是推动经济社会发展、参与国际合作和全球治理的重要力量。建设丝绸之路沿线民间组织合作网络是加强沿线各国民间交流合作、促进民心相通的重要举措”。[4]此外，中国社会组织的国际活动也出现在首脑外交的高光场合。例如中国扶贫基金会积极参与厄瓜多尔震后救灾活动，就成为习近平主席访问厄瓜多尔时提及的两国交往大事之一。[5]
政府外交部门也逐步加强对社会组织活动的指导和支持。例如，2018年6月23日，针对中国民间救援志愿者自发参与泰国少年足球队失踪人员搜救行动的行为，外交部发言人陆慷在记者会上指出，这印证了中国有句话叫“一方有难、八方支援”，更说明了“中泰一家亲”。[6]外交部发言人对完全没有官方背景的草根民间组织活动作出积极评价，这在以往的中国外交中是较为罕见的。
此外，宣传部门也开始积极介入中国民间组织国际活动的传播工作。2015年中国民间志愿者发起“中国志愿者非洲反盗猎项目”，深入津巴布韦马纳普斯公园开展持久的动物保护行动。该项目作为一项民间公益活动，除了获得部分网络媒体的报道以外，并没有引发很大的关注。2018年新华社派遣摄制组对该项目活动进行拍摄，并将其纳入大型纪录片《与非洲同行》，在同年9月召开的中非合作论坛北京峰会期间向全球同步播出，产生了较大影响。官方纪录片对草根民间组织活动的肯定，是政府宣传活动中值得关注的新变化。
中国社会组织要在民间外交中发挥切实有效的作用，其活动和贡献必须具备国际影响力。[7]政府关注社会组织，以合适和有力的方式引领和支持社会组织，就会把社会组织的活动变为外交的助力。此外，还应注重发挥好行业协会、民间荣誉体系等信息传送带作用，促进民间外交的效果转化，同时强化社会组织的公益性与独立性。多边外交中的立体配合
外交统筹能力提升还要体现在多边外交舞台中。以国际会议为代表的多边外交场合，是国际非政府组织发挥影响、参与全球治理议程设置的主要舞台，也可以说是最能发挥民间专业机构优势的外交场景。近年来，中国政府在举办国际会议期间，越来越有意识地发挥社会组织的作用。例如，2016年二十国集团（G20）杭州峰会期间，同时安排了C20会议，作为政府首脑外交的外围活动。C20会议通过了《2016年二十国集团民间社会会议公报》，其中“敦促G20峰会和各国政府……尽快采取实际行动，加快制定落实2030年可持续发展议程的国别‘行动计划……民间组织也应在这一过程中积极建言献策，贡献自己的力量”。[8]该公报后递交至G20杭州峰会筹委会，对政府多边外交活动发挥了影响。
2005年，北京市女性社会组织创设“巧娘”项目，配合奥运会、残奥会和其他大型的国际会议活动。“巧娘”项目通过组织社区妇女参加传统手工制作，为退休、残障、失业等弱势妇女群体谋取额外收入来源，符合为女性经济赋权的全球治理理念。在北京奥运会、残奥会开闭幕式上，“北京‘巧娘制作的600万片红叶和代表四季更替的花卉梦幻般地绽放;北京‘巧娘制作的5600条‘吉祥手链被馈赠给国际奥委会主席罗格等各国贵宾;‘巧娘制作的手工艺品一度成为奥运期间中外宾客钟爱的旅游纪念品”。[9]自2008年奥运会之后，“巧娘”项目就成为北京市举办主场外交活动时重要的参观点和展示项目，为中国的主场外交提供了立体化的支持，同时也提升了基层社会组织的国际交往能力和声誉。
此外，中国的地方政府也开始重视社会组织对城市多边外交的配合作用。例如，江苏省扬州市创办的世界运河历史文化城市合作组织（WCCO），借助运河这一特殊“渠道”，举办世界运河城市论坛，提升扬州市在特色领域的话语权，发掘扬州市城市外交的独特资源，也为扬州市未来发展创造了更多机遇。扬州市政府与WCCO之间建立了非常密切的配合关系。这种国际非政府组织依托城市、城市外交依靠国际非政府组织拓展城市多边外交的新模式，对于中国城市来说，还是一种新的尝试。
近年来，中国主办多边外交活动的能力明显增强，但在主导多边外交议程方面与西方国家相比仍然存在一些短板，其中非政府组织活动能力不足是急需解决的问题之一。这种不足体现在多个方面。一是中国社会组织刚刚开始在全球治理方面发挥作用，“做得不够多”“讲得不够好”以及参与国际会议的经验不足。二是一些政府部门对社会组织的工作还不够了解，对其作用还不够重视，还需要有一个理念和工作方式转换的过程。三是政府和社会组织配合参与多边外交，也需要进行理念磨合。西方国家的政府和非政府组织都具备强大的外交能力，但二者的理念磨合也始终是个问题，有时候“唱双簧”，但有时候也“唱反调”。政府机构和社会组织必须做好日常沟通工作，加强协作，在国际场合中才能形成合力，既追求各自的目标，又可以相向而行。所在国当地的支持网络
外交统筹能力提升包括在所在国当地的能力统筹。社会组织在海外的活动面临诸多挑战。各国政府驻外使领馆一般会从领事服务的角度出发，为在当地活动的本国非政府组织人员提供支持，但这对社会组织的国际活动而言是远远不够的。此前，中国驻外使领馆提供的领事协助与保护主要是针对“中华人民共和国公民”。现在，中国政府的相关政策已经在发生转变。2018年，国家国际发展合作署发布了《对外援助管理办法（征求意见稿）》，指出“驻外使领馆（团）协助国际发展合作署办理与对外援助有关的政府事务，与受援方沟通援助需求并进行政策审核，负责援外项目实施的境外监督管理”。[10]该管理办法虽然只是针对社会组织的对外援助项目，但却为驻外使领馆支持社会组织的工作奠定了法规基础。按照西方国家的经验，随着中央政府专门援助部门的建立，重点使领馆未来将设立专门的国际援助事务官员甚至部门，实现前方的归口管理。这种机制的建立健全也将不断提升外交部对领事工作的统筹协调能力，促进以外交部为中心、相关部门密切配合的“大领事”工作格局逐步形成，更好地维护中国的海外利益与形象。
此外，社会组织的治理项目要精准发挥民间外交的作用，还要与当地中资企业等利益相关方建立相互配合的联动网络。企业是社会组织公益项目最重要的资金捐赠者之一，尤其是走出国门的中国企业，对中国社会组织来说是重要的合作伙伴。较之利用境外资金，利用国内企业的资金更符合政府对社会组织活动的监管要求。[11]反过来，中国社会组织也可以对中国企业在当地的发展起到补充作用，尤其是已经开展海外投资项目、设立海外运营机构的企业，迫切需要加强在投资目的国的社会责任建设，实现与当地社区文化的交流融合，树立良好的品牌形象。[12]社会组织在这些方面能够为企业提供专业协助。例如，中国扶贫基金会与中国石油（尼罗河）公司合作援建苏丹妇幼保健系统示范项目（中苏阿布欧舍友谊医院），就是社会组织通过自身活动帮助改善企业形象的典型案例。[13]在类似项目中，企业和社会组织是双赢关系。专业社会组织的介入大大提升了企业社会责任项目的执行效率，实现精准公益目标，帮助改善企业形象，赢得当地政府和民众的信任，实现经济效益、社区发展和环境保护的多赢局面，规避相关政治和文化风险。反过来，社会组织通过完成当地中资企业委托的项目，可以加快走出去的步伐，提升国际化能力，提高自身影响力。
驻外使领馆的公共外交能力，不只是其自身在当地发声和影响舆论的能力，也是统筹当地中资企业、社会组织和其他非政府力量的能力。驻外使领馆成为信息分发的平台与合作联络的中介，需要建立一系列的机制保障。中国社会组织国际活动增多也会推动中国驻外使馆管理机制发生变化，提升外交部门的公共外交管理和统筹能力。
总而言之，社会组织参与全球治理和国际民生合作，是“一带一路”民心相通的重要载体。政府机构通过对社会组织的相关活动进行政治引领、在多边外交中协调配合、在所在国当地提供支撑网络，才能够把社会组织的国际活动更好地统筹到中国特色大国外交的总体布局中，使其发挥出更大的民间外交效果。
（第一作者系北京外国语大学国际关系学院副教授;第二作者单位：北京外国语大学国际关系学院）
（责任编辑：甘冲）
[1]孙海泳：《境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对》，载《国际展望》，2018年第1期，第65页。
[2]《习近平致2016年二十国集团民间社会会议的贺信（全文）》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-07/05/c_1119168347.htm。
[3]《习近平向中国国际发展知识中心启动仪式暨发布会致贺信》， http：//zj.people.com.cn/n2/2017/0823/c186327-30643365.html。
[4]《习近平致首届丝绸之路沿线民间组织合作网络论坛贺信（全文）》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/21/c_1121988276.htm。
[5]《习近平同厄瓜多尔总统举行会谈》，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2016-11/19/c_135842226.htm。
[6]《2018年7月3日外交部發言人陆慷主持例行记者会》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1573569.shtml。
[7]吕晓莉：《中国民间组织外交的基层力量——中国社会组织在民间外交中的作用研究》，北京：中国政法大学出版社，2014年版，第42页。
[8]《2016年二十国集团民间社会会议公报》，http：//cn.chinadaily.com.cn/2016-07/06/content_25989317.htm。
[9]《“北京巧娘”惊艳四方》，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-06/29/ content_2436647.htm。
[10]《民政部关于公开征求意见的通知》，http：//yjzj.mca.gov.cn：8280/consult/noticedetail.do？noticeid=52。
[11]Pauline Hope Cheong and Aimei Yang， “Chinese Non-governmental Organizations， Media and Culture： Communication Perspectives， Practices， and Provocations”， Chinese Journal of Communication， Vol.10， No.1， 2017， p. 6.
[12] 《中国民间组织“走出去”：现状、挑战及政策建议》，http：//www.geichina.org/_upload/file/report/NGO_Going_Out_CN.pdf。
[13]《中国民间慈善组织国际合作的典范——中苏阿布欧舍友谊医院母婴保健网络项目启动》，http：//cpc.people.com.cn/n/2012/0709/c83083-18469768.html。
